街区制推行中的公共地役权问题分析

黄俊杰

街区制推行中的公共地役权问题分析

黄俊杰

(西南科技大学法学院，四川绵阳621000)

2016年2月6日，中共中央、国务院下发的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称《意见》)提出了一项新的城市规划路线，即“新建住宅要推行街区制，原则上不再修建封闭小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。”该《意见》在社会与法学界引发了激烈的讨论。通过街区制的改革可以缓解各大城市严峻的交通压力，但我国的公共地役权不能够完全适应街区制改革，街区制改革在推行过程中会遇见诸多问题，需要从学理和现实两个角度进行分析。

街区制；公共地役权；物权

2016年2月6日，中共中央、国务院发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。该《意见》旨在逐步开放现有小区，并只允许建设开放小区，大力推进街区制改革，以实现小区内部道路的公共化。

1 街区制及其必要性

街区制在众多发达国家已经得到普遍实施，而在我国经济迅速发展、城市规模愈来愈大的背景下，施行街区制已经有了实质性的意义。

1.1 由封闭小区到街区制

由于我国深受“有恒产，然后有恒心”这一传统观念的影响，公众长期认为必须要有一处能够称之为家的住宅，才能更好地生活。正因受这一“家”文化的影响，使“家”也向外延伸到了小区，封闭小区也随之出现，从而导致了交通和土地资源的严重紧张。为了治疗城市被封闭小区割裂的病症，街区制作为一种全新的社区模式应时而现。街区被街道环绕，在街道边缘进行建筑开发，不仅满足了个人对居住环境的要求，还能够为人们的相互联系提供交流场所，符合公共利益。

1.2 街区制适用的必要性

随着人口流动的放开，大量的人口涌入城市，城市人口越来越集中，在汽车数量猛增的背景下，原有城市道路已经无法满足现有交通的需要。交通拥堵的主要原因固然是原有城市规划缺乏对城市发展的适应性，但在一定程度上也和我国小区模式有关。我国小区主要采取封闭模式，这种模式有利于保护业主的安全，是对业主隐私的一种保障。随着经济的繁荣，人们对生活质量和安全保障的要求在不断提高。由于国家对于土地用途的管控十分严格，城市居民既不能在农村买田置地，也不能自己建造大面积的超标住宅，所以高档小区成了城市富裕居民的首选，这就使得封闭小区得以迅速发展。虽然封闭小区给业主提供了更高品质的生活质量，但同时也分割了城市的内部区域，阻碍了城市交通的顺畅，对周边居民的工作生活造成了严重不便，影响了市民的生活品质与交通安全。

2 街区制适用中的公共地役权问题

公共地役权是为了公共利益的需要而使不动产权利人承担某种义务，相对地使国家或公众享有某种权利。公共地役权主要调整的就是国家和不特定公众以及不动产权利人之间的权利、义务关系。在街区制适用改革中必然会引发我国现有公共地役权是否适用的问题。

2.1 街区制推行中有关公共地役权的法理问题

目前，街区制改革在我国《物权法》上并没有有效的制度规范支撑。对于我国现有的《物权法》，街区制改革从中可选用的制度并不能完全适用。

2.1.1 征收制度

征收制是国家基于公共利益的需要行使国家公权力强制地取得集体、单位和个人所有的不动产的法律制度。依征收制度所取得的物权具有强制性、单方性，虽然可以快速地帮助国家实现公共利益，但是对被征收人而言，征收意味着对其物之所有权的剥夺，直接导致私人不动产物权的消灭。也正是因其所具有的强制性，所以它成为了城市建设中的一把“利剑”，推动着城市建设的迅速发展。

然而，征收制度是一把双刃剑。一方面它可以作为政府推进公共政策的有力武器，另一方面它也很容易被政府机关所滥用，导致侵害公民的财产权利。此外，征收就意味着政府要相应地给予被征收人以经济补偿，而除了补偿的标准如何制定外，巨额补偿费也是一个重要的问题。推行街区制时，政府需要补偿给业主的费用都是以土地价格为基础计算的，因而在一些大型城市，特别是北上广地区，政府所需支付的补偿费用绝对是一个天文数字。大量的补偿费用必然会给政府财政带来巨大的压力，对于大部分地方政府而言，短时期内还是难以承担的。

2.1.2 相邻关系制度

相邻关系作为我国的法定地役权制度，不像征收制度有那么高的强制性，主要是使私人在行使不动产权利的同时要受到社会公共利益方——相邻关系人的约束。

在街区制改革中，不动产权利受限制的是小区业主一方，而受益的却是不特定多数人，而政府是这些限制措施的决定者。所以从法律关系上来看，街区制改革中，小区公共地役权的利用关系与小区相邻关系中的公共地役权的利用关系存在本质的区别。

相邻关系的权利义务是相互的，即在相邻关系下，一方在对另一方行使权利时，相互有容忍的义务。然而街区制却并不如此，公众享有在业主小区道路自由通行的权利，小区业主有容忍公众通行的义务，但是反过来小区业主除了履行义务之外并没有相应的权利，这种权利义务不对等的情况，必然会让小区业主心有不满。

2.1.3 地役权制度

地役权是当事人之间订立协议，约定以他人的土地供自己土地的方便和利益之用的权利。该制度有极强的灵活性，能够让当事人在自由约定的前提下，使得一方在不取得另一方不动产所有权的情况下使用另一方的不动产来满足自己不动产的需要。然而在街区制中，在社会公众与小区业主之间并没有自由的平等协议的情况下，小区业主让出了不动产的一部分权利，社会公众相应地享有了这一部分权利，但是除了这一部分供役地让出的权利之外，并不能找到需役地的存在。因此地役权制度也不适合街区制改革。

综上可知，我国《物权法》并没有相应的制度能够圆满解决街区制改革中遇到的问题。

2.2 街区制推行中有关公共地役权上的非法理问题

公共地役权设立的前提是公共利益的需要，而在街区制改革中，除了公众不容易接受以外，还与安全及财务、城市规划、物业管理中的公共利益产生冲突。

2.2.1 安全与财务问题

根据《意见》，街区制改革意味着现有的小区要改变其封闭状态，开放小区的道路以供城市交通的使用。而一旦内部道路公共化，外部车辆可以驶入小区，相应的交通纠纷以及一系列的法律纠纷就会产生，而此时对业主造成的损失，再由业主承担有失公平。

其实，街区制的推行不应仅是政府单方面的组织行为。在一些发达国家，健全的法制是街区制推行的前提和保障。另外公民的规范意识、公共意识对街区制也起到了一定的推动作用。在国外，未经允许就进入他人的花园，即使是为了主人的利益，也会被认为是非法侵入住宅。但在我国，街坊邻居为了帮主人在主人不知情的时候进入主人家里显然是可以容忍的。所以，国人在法制和公共意识方面都有待加强。

为保障街区公共安全，需要加强街区监管，而监管最直接的方式就是加大监管人员的投入，并需要24小时不间断进行巡视，而这至少需要两人轮流进行。街区的规模越大，所需监管的人员也会越多，所支出的人工成本就会相应地增加。再就是安装监控设备，除去监控设备本身的成本，设备的安装费、维修费、专业监管人员薪酬也是一笔不小的开支，而这一切都意味着政府需要支出大量费用。

针对这一问题，一方面政府可以对机动车所有人征收相应的费用以完成对监管设备的安装;另一方面，可以由交警、协警或者其他公职人员轮流执勤，担任监管人员，以分担人员费用的部分压力。

2.2.2 物业管理问题

以前的封闭小区模式是以块状的形式分布在城市的各个街道附近，几幢房子组合在一个封闭小区内部，需要物业公司提供物业管理，但是因为都是在封闭小区内部，往来人员少且固定，便于管理，物业成本小，相应地业主支付的物业费用就低。但是在实施街区制后，小区围墙拆除，原有道路变为公共道路，小区绿化变为公共绿化，管理的成本加大，物业管理费用也就会相应地上涨。此外对于原小区内部的附属设施，例如健身房、游泳池等也会因为街区制而向公众开放，而一旦开放必然会与业主最初购房时希望能有人员限制的初衷相冲突，进而影响到业主对原小区附属设施的物业管理费用支付的积极性。

面对管理成本增加，笔者认为，应当通过设立补偿费的方式予以解决。应当赋予小区业主变更合同内容，要求公共地役权人支付补偿费用的权利。应设立专门的审查委员会，一方面保障小区业主咨询、听证、监督、申诉的权利，一方面也可以缓解物业公司管理的压力，以降低管理成本。

2.2.3 城市规划问题

街区制是在现有城市规划已经成型的基础上推行的，而现有的城市规划是封闭式小区的模式，其不仅包含城市布局、环境，也包括环境和交通的配置。这种涉及城市几乎所有方面的封闭小区模式不能适应城市迅速发展，单位人口不断增加，城市住宅越来越密集，可用土地越来越有限的形势，给城市规划造成了一定程度的困扰。虽说街区制的推行相当于在城市这条主河流上了开通了无数条小支流，可以在一定程度上缓解当前的交通压力，但其所起到的作用是有限的，其中最主要的原因就是原有的封闭式小区的格局难以有较大变化。虽说小区的围墙拆掉了，但是小区楼房依然分散在城市中，那些交通压力较大的道路可能还会出现拥堵的情况。

现在城市规划部门最迫切的问题是现有小区如何开放，以及开放的程度;与政府其他部门确定原则上不再建设封闭住宅小区的除外情况;如何与政府其他部门配合从而为街区制的推行保驾护航。

为此城市规划部门应与其他政府部门多方配合、紧密合作。此外，在涉及城市规划方面的重大事项，并可能对民众利益造成重大影响时，应当积极举行听证会，听取民众的意见，切实保障民众的利益。

3 结语

改革开放后，经济的快速发展导致原有城市布局与现有交通运输发生矛盾，这是现在城市规划急需解决的问题。街区制的推行确实如一场及时雨，能够对城市交通运输起到有效的分流作用，但在处理与小区业主的关系时，还需要更多协商，以补偿为条件征得业主对街区制推行的支持。

[1]肖泽晟.公物法研究[M].北京:法律出版社，2009.

[2]王利明.物权法论[M].北京:中国政法大学出版社，1998.

[3]李军，王双凤.街区制改革引发的法律思考[N].江苏法制报，2016-03-17(00C).

[4]张晓娜.打开封闭小区的多省实践[N].民主与法制时报，2016-03-06(007).

[5]黄胜开，刘霞.“街区制”模式下小区道路公共化的法律规制[J].理论导刊，2016(05).

责任编辑：卢宏业

Analysis on the Implement of Block System to the Public Easement Problem

HUANG Jun-jie
(Southwest University of Science and Technology，Mianyang 621000，China)

Since February 6， 2016， the issued"Opinions of the Further Strengthening the Administration of the Planning and Construction of the City"(hereinafter referred to as Opinions)has put forward a new city planning route，whichis"new residential district to implement the system， in principle， in the construction of the closed area， has built residential area and the compound to gradually open，to achieve internal public road".The opinion caused a heated discussion in the social and legal circles.Through the reform of system blocks of each big city can alleviate the severe traffic pressure，but China′s public easement can not fully adapt to block reform， block system reform in the implementation process will encounter many problems，we need to analyze from theory and practice two aspects.

Block system;Public easement;Real right

D669.3；D923.2

A

1674-6341(2017)05-0051-03

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.05.018

2017-04-05

黄俊杰(1992—)，男，重庆人，法律硕士。研究方向:民商法。