民族村寨多元主体治理体系的建构与运作——以广西三江独峒村为例

张强伟

(广西民族大学 政治与公共管理学院，广西 南宁 530000)

民族村寨多元主体治理体系的建构与运作
——以广西三江独峒村为例

张强伟

(广西民族大学 政治与公共管理学院，广西 南宁 530000)

传统智慧与现代理念有机结合既是我国民族地区社会治理实践探索的经验总结，也是其优势所在。通过以独峒“村规民约”的制定实施为研究切入点发现：侗族传统社会中的合作、互信、公共精神与民族习惯法为其多元主体治理体系的建构提供了传统资源。但村委会与老人协会理事会、皇叔协会等传统社会组织的协商合作，必须以遵守国家法律法规为前提，进而才可有效增强村委会的权威，提高治理效率，降低治理成本，推动基层法治的进一步完善。

民族村寨；社会组织；多元主体；协商共治；老人协会；皇叔协会

少数民族村社治理是我国农村政治研究的重要组成部分，它与汉族地区农村治理相比，既有相似之处，又有其独特性。新中国成立前，侗族地区在名义上处于中央王权的统治之下，但王权政府统而不治，仅借“羁縻制”或“土司制”进行间接或名义上的管理，因而少数民族村社大都形成了自己独特的治理体系与治理方式。建国初期，随着国家党政权力向民族村社的延伸，民族村社的“寨老”“款首”等传统治理体系基本瓦解，随之建构了以“人民公社”等为主体的单一治理模式。改革开放以后，民族村社中的宗族、寨老等民间主体逐渐复苏，形成了多元主体相互博弈的局面，这就为新型城镇化条件下我国民族地区的治理提出了新的问题与挑战。

十八大以后，党和政府提出了推进少数民族地区治理体系和治理能力现代化的概念和要求。考虑到少数民族村社的历史经验与现实状况，“多中心治理”是一个值得深入探讨的理论范式。它是以奥斯特罗姆夫妇为核心的一批学者创立的，他们提倡“由社会中多元的独立行为主体基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式”[1]65。多元主体治理体系能够摆脱单中心、单主体带来的集权与垄断，吸纳来自社会中的各种资源与力量，在对话、妥协与合作的基础上，实现协商共治。

但需注意，西方“多中心治理”理论中的多元主体主要是指政府、市场以及形成于市民社会基础上的社会组织，体现了治理的现代性。而在中国西部的民族地区，并未完全形成成熟的市场，社会组织也多脱胎于传统民间组织，如广西三江侗族自治县独峒村的多元主体既包含现代的村委会组织，也包含老人协会、皇叔协会等传统社会组织，体现了现代与传统的结合。因此，本文将以独峒村“村规民约”的制定与实施过程为切入点，对多元主体治理体系在我国民族地区实践的独特之处进行分析。

一、侗族多元主体治理体系建构的传统资源

独峒村位于广西柳州市三江县西北部，地处湘黔桂交界处，辖独峒、高弄、塘水、六归四个自然屯，人口全部为侗族。建国以前，受地理条件的制约，侗族聚居于血缘、地缘交织的区域空间内，在自给自足条件下，他们形成了自己独特的治理体系与治理方式，为现代多元主体治理体系的形成提供了丰富的传统资源。

1.制度供给——原始公社式的合作自治

传统侗族村寨的治理，主要依靠村寨内部的宗族组织、寨老组织以及村寨之间的“合款”组织相互合作而完成。族长、寨老、款首等权威人物多由办事能力出众、品德较完美、威望较高的男性长者担任，负有调解内部矛盾、维护成员团结、保护村寨安全的责任。他们由族人民主推选而出，受族民监督，并可随时撤换。

传统侗族社会基本人人平等，没有严格意义上的社会等级结构，只有因年龄、辈分、职业而造成的少数人社会地位与角色身份的彰显。鼓楼是侗族村寨的议事场所，村寨中的集体事务、矛盾冲突等均由寨老召集全寨村民在此协商解决，族规的实行、社会生活的有序运行基本依靠族人的自觉。基于此，有学者将侗族社会称为“准公民社会”，其政治体系则被称为“地方性的原始民权政治”[2]22-25。可以说，这一建立在民主协商基础上的，各类社会组织合作治理的民族传统为其多元主体治理模式的建构提供了经验借鉴。

2.社会资本——“熟人社会”下的互信传统与公共精神

多元主体治理体系建立的难点在于普遍信任、社群观念与公共精神，这些是多元主体之间能够相互合作，良性互动所必须具备的社会资本。而包括普遍信任在内的公民参与、共享的规范及价值观等特点，是社会资本的理论内涵[3]，这些因素在“熟人社会”的组织网络中最为丰富。“熟人社会”则是费孝通先生在《乡土中国》一书中提出的，这一概念为分析民族村寨公共权力的生成与运行提供了很好的视角。

传统侗族的“熟人社会”依靠普遍、频繁的寨际活动来维系，联系越紧密，社会资本也就越丰富。侗族社会虽因地理环境的制约，同外部社会接触较少，但距离较近的村寨会在农闲或节庆日期间进行走访，他们称其为“为也”。宾主双方通过赛芦笙、唱多耶、演侗戏、讲侗款等活动加强联系，建立互信，这也是侗族社会为应对危机而起款御敌时能够一呼百应的原因。

侗族社会也极具公共精神。以维护血缘关系为基础、地缘关系为纽带而形成的村寨群体和民族群体的共同利益作为伦理道德的最高价值目标，是侗族传统伦理道德的内在本质特征[4]。笔者在三江侗族自治县考察时正好遇见并参与了他们为庆祝鼓楼建成而举行的庆祝活动，鼓楼所贴红榜之上列出了每家每户所捐的钱物，且陆陆续续都有其他村寨的代表担着糯米、腌鱼腌肉等食物前来祝贺。鼓楼上梁时，附近村寨民众也会自觉前去支援，共同创办和维护公益事业。这些建立在“熟人社会”基础上的互信传统与公共精神为当今民族村寨多元主体治理模式的建构提供了丰富的社会资本。

3.管控方式——传统民族习惯法下的互相监督

监督也是多元主体治理体系的难题之一。多中心治理体系中的多元主体进行决策时要以宪法和法律为前提，并经过协商而达成统一，没有个人或群体作为最终的或全能的权威凌驾于法律之上[5]30。也就是说，治理主体必须具备法治精神，其治理行为须受到法律的监督与制约。侗族传统社会，除了有限的国家法律部分介入到本民族地区的社会生活外，绝大部分是依赖本民族之习惯法来管理社会。侗族习惯法被称作“款约”，由款首草拟好之后召集族人集体讨论，并采取少数服从多数的原则进行表决。通过之后全体族人必须遵守，否则将会受到严厉的惩罚。因而，侗族社会极具法律意识。

在遵守“款约”的前提下，主客体之间的相互监督也非常必要。包括各村寨的寨老、血缘宗族的族长依据“款约”来管理族民，族民也会依照“款约”对寨老、族长等权威人物进行监督。历史悠久的习惯法传统，塑造了侗族社会及其族民良好的法律意识与监督意识。

二、独峒村治理体系中的多元主体构成

新中国成立以后，农村基层政权在侗族地区普遍建立，国家力量首次完全进入侗族村社之中。改革开放以后，曾经一度沉寂的寨老、宗族也以老人协会、皇叔协会等新的形式出现，三者分别代表国家、族群与宗族参与到侗族村社的治理当中。

1.国家力量——村民自治委员会

自1982年宪法修正案正式将村民委员会作为国家农村基层组织写入宪法后，村委会就在全国各民族地区普遍建立起来。村委会的权威既得到了《宪法》及《村民委员会组织法》的保障，也通过民主选举的方式得到了广大村民的支持和认可。

村委会作为国家政权在基层的代表，在多元主体治理体系中处于领导地位。一方面，村委会负有对老人协会及皇叔协会参与村寨治理的行为进行监督的责任。另一方面，村社公共事务的实施、国家政策的宣传也需要老人协会及皇叔协会的支持。因为，随着城镇化程度的加深，大多数有一定文化水平的年轻人都外出打工，留在村内的基本上是老人、中年妇女及小孩，他们中的大多数在汉字的读写方面存在困难，需要有威望且具有一定文化水平的老人对村委会的决定以及国家的政策用侗话进行宣传及解释。村内公共基础设施的修建、集体活动的开展也需要老人协会或皇叔协会进行动员。

村民委员会还有维护国家宪法、法律权威的责任和义务。新中国成立后，由全国人大及地方人大制定的法律法规取代“款约”成为侗族社会最高的行为准则。但因二者之间的差异性及与侗族传统习惯的适应性问题，国家法会在某些具体的事项上同传统习惯法发生冲突。这时候就需要村委会向村民进行解释，确保国家法律在侗族村社中的权威地位。

2.族群力量——老人协会理事会

老人协会理事会的前身是传统村社中的寨老组织。新中国成立以后，为了强化国家权力对民族地区的管理和控制，寨老组织与活动被强行取缔，社会空间被挤压殆尽，进而导致行政管理成本的增加与社会活力的丧失。“人民公社”解体初期，民族村社中出现了短暂的权力真空现象，矛盾冲突事件增多，社会秩序恶化。作为传统权威代表的老人协会理事会成为治理村社、弥补国家权力缺位的有效力量。即使独峒村委会成立之后，也依然允许老人协会协助处理纠纷，监督村规民约的实行。

老人协会理事会主要由村社中德高望重、热心公益、办事公道，曾经为村寨做过贡献的侗族老人组成，在得到大家的普遍认可之后就可以加入其中了。他们之前可能是歌师、戏师、款师以及巫师等等。“师”在侗族社会中拥有极高的威望，只有在某一方面非常出众，并得到大家的公认才有资格被称为“师”，他们通过自己的文化资本在村社网络中获得声望、信誉等足够的社会资本后就会转化为政治权威，成为老人协会理事会的一员，参与到村社的治理当中。

老人协会理事会主要有以下职能：(1)传承和发扬侗族传统习俗文化，组织村社中的文娱、祭祀活动。(2)承担村社道德教育的任务。(3)协助村委会开展工作，如政策宣传、组织动员等。(4)居中调解屯与屯、宗族与宗族之间的矛盾冲突等等。

老人协会理事会的存在有其合理性。首先，作为非正式制度的存在，在村委会的指导与监督下，老人协会是村委会开展工作的有效补充，可以弥补国家正式制度供给的不足。其次，没有老人协会的协助，村委会的工作难度与工作量也会加大，造成行政成本的增加及工作效率的降低。

3.宗族力量——皇叔协会

传统村社中的宗族在新中国成立后受到国家权力的排挤与打压，被定性为非法组织，一度被取缔。改革开放以后，因国家权力对基层农村的控制能力减弱，宗族力量逐渐复苏。究其原因，首先，相当多的少数民族村社由于地理位置偏僻，其血缘关系的网络没有被冲破，地缘与血缘的结合依然存在，村社中家族、宗族的基本结构还是明确的。其次，村社共同体中的亲属关系网络依然是人们在参加政治、经济、文化等活动时最可靠的支持系统和感情系统[6]232。第三，包含家族或宗族观念的传统观念习俗虽在一定程度上受到了现代文化的冲击，但因精神文化形态的东西相较物质生产力的发展而言有一定的滞后性，在相当长的一段时间内仍然会影响人们的行为方式，并且，农村中一些传统仪式的举行还会强化宗族观念。

宗族组织复苏之后主要承担以下几个方面的职能：(1)组织本族姓全体成员参加如清明节等重大节日期间的祭祀活动。(2)协调宗族内部各家庭的生产和生活。如对劳动力短缺或经济困难的家庭进行扶持和帮助，对考上大学的本族困难子弟提供资金或物质上的帮扶等等。(3)维护生产、生活秩序，协调族内外人际纠纷或利益冲突等。

独峒村中的皇叔协会并不是一家一姓的宗族组织，而是村内吴、杨等各宗族权威人物的联合组织，主要是协调各宗族之间的生产、生活事项，避免矛盾冲突的产生。“皇叔协会”的存在在很大程度上加强了村社各族姓之间的凝聚力，保证了村社生活的和谐稳定。

三、独峒村多元主体治理体系的运作模式

独峒村鼓楼内的牛皮鼓柱上张贴着“独峒村村规民约”，右下角注有“独峒村民委员会、独峒村老人协会理事会、独峒村皇叔协会”三个组织单位的名称。鼓楼是侗族社会的议事场所，牛皮鼓则是侗族社会有重大事宜需要协商，如起款定约时由寨老登楼击鼓，召集族人前往鼓楼集会所用。当今社会，鼓楼也依然是老人协会议事的场所。下面将依据笔者对“独峒村规民约”制定与执行过程进行的调查，分析村委会、老人协会及皇叔协会在这一过程中协调合作的方式。

1.村民大会的承认与规制

村委会在“村规民约”的制定与执行过程中起监督指导作用，且最终的决策权掌握在村民大会手中。老人协会、皇叔协会均在村委会及村民大会的监督与制约之下参与村寨治理，并且确保“村规民约”的条款符合国家法律的要求。“独峒村规民约”的最后就注明“本村规民约，若有与国家法律、法规相抵触之处应以国家法律法规为准。经召开村民大会宣布后立即生效，望各位村民遵守与配合。”

且对违反“村规民约”行为的惩罚也以罚款为主，如“入室盗窃、未遂，当场捉获，成年人罚款500元，未成年人罚款300元。”情节严重的则会交由公安部门处理。而侗族传统社会的惩治措施包括死刑、活刑及教育三类，最严酷的刑罚有溺水、火烧、枪棍石头等器械打击至死乃至活埋等。在独峒村“村规民约”中，则通过罚款取代了传统侗族社会中的暴力惩罚行为。由此可见，在村委会的监督之下，侗族传统权威的复出不仅没有超出国家权力的控制范围，而且经过调适之后成了国家治理民族村寨的有益补充。

2.老人协会的组织与倡议

“村规民约”最初主要由村社中的寨老提议并草拟，之后由村委会组织召开村民大会表决通过。之所以由寨老草拟是因为他们对本民族的历史与习俗了解较深，可以有效地将传统习惯法同当代现实有机结合。

独峒村“村规民约”共有10条规章制度，其中有3条就是关于防范火灾的，这与侗寨历史上频繁的火灾有关。侗寨建筑基本由木头所建，发生火灾后如果不能及时扑灭就会导致整个村寨焚毁，造成财产的极大损失。侗族传统“侗款”中也有关于防火的条款，并且对故意纵火的惩罚极其严格，如“不许谁人，杀人放火……。哪人触犯，当众抓到，敲锣传村，千家事，众人理。村里放在水就水，放在火就火，是水制得住火，是村罚的了人。”可见，老人协会中正是在结合本民族历史经验教训的基础上草拟这份“村规民约”的。

“村规民约”除了关于维护村社治安的条款外，还有关于传承民族习俗，团结村民的条款，这也是老人协会主要组织并负责的事项，如“为使村寨各族之间关系更加紧密、团结、和谐、思想更统一，今后各族的节气统一在八月十五中秋节祭祀。”老人协会理事会参与到侗族村社治理当中，使侗族传统经验智慧同现代法治思想有机结合。“因地制宜”“因俗制宜”的治理方式使民族村社的治理成效显著加强。

3.宗族内部的监督与执行

“村规民约”由村民大会集体表决通过后，主要由各宗族的“皇叔”(族中权威人物)负责条约在本宗族内部的执行，并对宗族成员进行监督。传统宗族之所以能够对族人进行管理，主要是因为宗族权威得到了官方的默许，并且族人在物质与精神上也依赖着宗族。新中国成立后，宗族组织被取缔，丧失了合法性，并且个人的权利通过法律予以确认，特别是基层民主自治制度确立后，个人更是拥有了参与村社治理的权利。那么，复苏后的宗族权威是如何建立起来的呢？

在“熟人社会”中，个人仍然需要宗族组织为其提供人力、物力、财力的支持与帮助。从精神上来说，宗族组织也是个人的精神寄托与情感归宿，个人人生中的红白喜事需要宗族中的亲戚朋友前来捧场，满足其“场面”“热闹”的心理需求。一旦个人冒犯了宗族的权威，就会失去宗族的帮助，受到宗族的惩罚，最可怕的莫过于“集体退场”，使其在一个讲究人情、面子的“熟人社会”中，丢尽脸面，孤立无援，四面是敌[7]146。这是宗族权威能够建立，族人能够服从的关键原因。

四、独峒村多元主体治理体系的经验分析

民族地区多元主体治理体系的理想状态是法治基础下的“小政府、强政府、大社会”[8]。如果多个治理主体能够在村寨政治生活中树立明确的法治意识，那么多元主体治理体系不仅不会威胁到村委会在村社政治中的主体地位，反而能够提高政府的治理效率，进而增强民族村社的治理水平。

1.基层党政权威不弱反增

有学者认为，多元主体基于自身利益的需要和自身价值得以实现，必然从旧有的组织体系中吸取资源以获取自身存在和发展的条件，从而导致村级党组织权威的弱化[9]。多元主体有其利益诉求是必然的，但如果在村社公共事务的决策中，主动吸收社会组织力量参与其中，形成协商机制，村委会则以中立姿态进行调解，协调各方利益，就可以增强其权威性、合法性，进而可以有效推动协商结果在村社中的贯彻执行。

2.治理效率提升成本下降

多元主体参与村寨治理可以提升村社治理效率，降低治理成本。首先，小群体范围内利益诉求的同质性较高，由该群体的权威组织进行管理，一方面能够有效整合个体成员的政治诉求，降低政府的行政成本。另一方面，也能为其成员提供合适的公共产品，满足其利益诉求。其次，通过政府的监督与引导，民间组织能够有效地将民族传统治理智慧应用到当代民族村社治理当中，依托于“民情”可以进一步提高政府治理的效率。

3.基层法治进一步推进

民族村社的法治是民族习惯法同国家法律法规有机结合的法治。民族习惯法包含着民族的传统习俗、礼仪道德，为广大村民所普遍认可，在处理民间小矛盾、小纠纷时具有成本低、效率高的优势条件，是国家法的有益补充。但国家法律必须是协调民族地区多元主体间利益冲突、规范治理主体行为的根本依据。村委会需积极的宣传国家法律法规，坚定维护国家法律的权威地位。在此条件下，习惯法与国家法的相互配合可以有效推动民族地区基层法治的进一步完善。

五、结语

独峒村皇叔协会与老人协会权威的保留在很大程度上与独峒偏僻的地理环境，传统文化习俗的基本延续有关。笔者在实地调研时得知，为促进独峒旅游业的开发，新修的高速公路将于2017年开始修建，这将至少为其带来两个方面的转变。第一，随着高速公路的开通，赴独峒旅游的游客将大大增加，由此将会带来新的经济效益。第二，高速公路的开通将会促使人口、信息的加速流动，这必然会对独峒的文化形态产生影响。这些变化无疑会对独峒村现有的多元主体政治体系产生影响，如寨老、宗族的权威可能会降低，也可能会有新的社会组织出现。笔者也将会继续关注这一现象，力求呈现新型城镇化下民族地区社会治理体系的发展与变迁进程。

[1]迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].毛寿龙，译.上海：三联书店，2000.

[2]廖君湘.侗族传统社会过程与社会生活[M].北京：民族出版社，2009.

[3]吴军,夏建中.国外社会资本理论：历史脉络与前沿动态[J].学术界，2012(8)：67-76.

[4]杨玉琪.侗族传统伦理道德的特征及转型[J].广西民族研究，1996(3)：80-86.

[5]叶响裙.公共服务多元主体供给：理论与实践[M].社会科学文献出版社，2014.

[6]王沪宁.当代中国村落家族文化[M].上海：上海人民出版社，1991.

[7]肖唐镖.宗族政治——村社权力网络的分析[M].北京：商务印书馆，2010.

[8]王名，蔡志鸿，王春婷.社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新[J].中国行政管理，2014(12)：16-19.

[9]田洪先.论多元主体对村级党组织权威的挑战[D].北京：中共中央党校，2014.

[责任编辑 罗传清]

The Construction and Operation of Multi-subject Governance System in Ethnic Areas——Taking the Village of Dudong in Sanjiang Dong Autonomous County of Guangxi as an Example

ZHANG Qiang wei

(Guangxi University for Nationalities, School of Politics andPublic Administration, Nanning, Guangxi 530000, China)

The combination of traditional wisdom and modern philosophy is not only the experience summary of the practice of social governance in China's ethnic villages, but also it's advantages. The article through the formulation and implementation of the “village rules and regulations” in Dudong Village as the starting point , come to the conclusion that cooperation, mutual trust, public spirit and the customary law of the Dong nationality provide resources for the establishment of Multi-subject governance system; But, the Village Committee, the Elderly association, the Clan Association and other traditional social organizations must abide by national laws and regulations so that the cooperation between them can effectively enhance the Village Committee’s authority, improve its governance efficiency, reduce the management costs and it can also promote the further improvement of the rule of law at the grassroots level.

National village; Social organization; Multi-subjects; Negotiation Governance; Elderly association; Clan association

D032

A

1672-9021(2017)01-0055-06

张强伟(1992-)，男，山西吕梁人，广西民族大学政治与公共管理学院在读硕士研究生，主要研究方向：政治学理论。

广西高校人文社科重点研究基地-广西民族大学中国南方与东南亚民族研究中心资助项目(2016ZXS010)；2017年广西研究生教育创新计划项目。

2017-01-20