论汉武帝朝财政的发展阶段及其理路

杨 勇

(郑州大学 历史学院，河南 郑州 450001)

论汉武帝朝财政的发展阶段及其理路

杨 勇

(郑州大学 历史学院，河南 郑州 450001)

汉武帝朝前期继承了汉初七十余年的丰厚积累，以此为基础积极对外用兵以求大一统政权外部的巩固，结果花费甚巨，在元狩四年造成中期严重的财政危机。然而在桑弘羊等兴利之臣积极实行兴利政策后，十年之间创造财政奇迹，扭转了危机。兴利政策虽效果显著，但因扰动民生，又造成了武帝后期的统治危机。这种转换理路和政治局势息息相关。

汉武帝朝； 财政危机； 兴利政策； 发展阶段； 发展理路

汉武帝一朝历时长达五十余年(前140年—前87年)，在政治方略、民族关系、法制建设、经济建设等大政上都有较大作为，是汉代历史进程中一段承前启后的重要时期，在中国历史进程中也具有深远影响，是史学界一直以来关注的重点。此段时期内的国家财政，尤其值得关注，它在短时期内经历了一个从丰足到匮缺、赤字，又迅速扭亏为盈的转换过程。其转换之急剧，颇富戏剧性，为中国史上所少见。学界对汉武帝朝财政的研究可谓汗牛充栋，但就笔者视野所及，尚感缺乏对其立足于历史发展理路的阶段性研究。本文拟根据具体情况，分四个阶段对此做稍详细的考察。

一、第一阶段：财政之充盈

财政一项，无论古今，都是国家存在与运行的基石。在以自然经济为主的汉初，国家财政收入主要为农民的租赋，大体为两项：一为田租。其征收比率屡经变动。钱穆先生指出，“汉制则十五税一，又时减半征收，则为三十税一”[1]，呈逐渐减轻之势并稳定在三十税一之制，也即为盐铁会议御史所指出的“率三十而税一”[2]卷三。二为算赋。这是一种人头税，高帝四年八月“初为算赋”[3]卷一,以人为基数按“算”为单位征收。其具体方法是“人百二十为一算，其未满年龄者，出口赋钱人二十”[1]，十五至六十五岁者出“一算”计一百二十钱，七至十四岁者出口赋二十钱。

在汉初“扫除烦苛，与民休息”[3]卷五的无为政治下，租赋基本满足了政府日常运转，同时也不至于对农民产生过重负担。政府与农民之间维持着一种良性循环，社会经济在此过程中渐次恢复发展。及至景帝末年、武帝即位之际，汉立国近七十年，社会经济达到一种十分繁荣的程度：“非遇水旱之灾，民则人给家足，都鄙廪庾皆满，而府库余货财。京师之钱累巨万，贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食。”[4]卷三〇武帝初期继承了这样一笔丰厚的财政积累，财政充盈、富足状况显而易见。这种状况的出现表明，自然经济条件下的农业社会仍然具有相当的积累力。如果没有特殊支出，租赋完全可以满足政府一般性日常财政支出，并且政府逐渐累积可观的财富。这无疑与农业经济的稳定性、持久性有直接关系。

二、第二阶段：财政危机之爆发

武帝既有此强大经济基础，在内部渐稳定而外患逼迫的情况下，遂转而对四夷尤其是北方劲敌匈奴渐次展开主动攻击。这一转变，实是中国统一政府由内而外巩固统一的必然结果，是中国大一统国家建立过程中的必有步骤。武帝用兵四夷，卫、霍多次出击连获成功，其事备载于《史》《汉》，但问题在于：汉初以来实行的以农业为税基的财政收入制度所得，仅能维持政府的一般性支出，而不足以支持频繁的、规模累次增加的对外战争。其原因是农业社会生产能力有限，在社会消费与再生产后物质剩余甚少，这种物质积累是稳定、缓慢、渐进并且薄弱的。而自建元三年(前138年)起，用兵东越、闽越，开西南夷，击匈奴等依次展开，耗费皆十分巨大，长期财政积累被迅速消耗，结果导致财政逐渐走向困难。

观察武帝朝财政因对外军事导致的虚耗，《史记·平准书》中有四个标志性年份应引起我们的注意：一为元朔二年(前127年)筑朔方城耗费惊人，使得“库府益虚”[4]卷三〇，“益虚”二字表明财政吃紧初步呈现并有加深之势；二为元朔六年(前123年)卫、霍连年大击匈奴后“大农陈藏钱经秏，赋税既竭”[4]卷三〇，“既竭”二字表明长年的财政积累已消耗殆尽，财政困难加剧；三为元狩三年(前120年)“县官大空”[4]卷三〇，“大空”二字表明财政进一步恶化，出现赤字且数额巨大；四为元狩四年(前119年)卫、霍大规模远征匈奴导致“财匮，战士颇不得禄”[4]卷三〇，表明此时汉廷已完全丧失财力。至此汉廷的财政收支状况在七八年来用兵的急剧耗费下跌落至立国以来最严峻的局面，汉廷面对空前严重的财政危机，而这也是中国自建立大一统政权以来最严重的财政危机。

造成元狩四年财政危机的原因，综合各方面的情况来看，笔者认为，主要有如下几点：

第一，军费。包括远征及边防的各项费用，如军粮、军械等物资及其运输所费，即长期用兵四夷(主要是匈奴)的“兵甲之财转漕之费”[3]卷二四，这是最主要的一笔支出。对于元狩四年前历次击胡的费用，《史记·平准书》等处并无具体说明，仅在言赏赐费用时提及“兵甲之财转漕之费不与焉”[3]卷二四，赏赐之费甚巨，而军费应当比赏赐费用多得多(赏赐费用见下条)。此外修饬边防所费，如《史记·平准书》言及筑朔方“费数十百巨万”[4]卷三〇，这也是一笔不小的开支。关于运输所费，筑朔方“转漕甚辽远，自山东咸被其劳”[4]卷三〇，通西南夷“千里负担馈饷，率十余钟致一石”[4]卷三〇，对此黄仁宇先生指出司马迁的这种估计“暴露后勤问题的艰巨”[5]。军费是当时最主要最庞大的一笔支出，也是导致财政危机的直接原因。

第二，赏赐。这一项在《史记·平准书》及《汉书·食货志》中有明确记载。赏赐分两类：一为赏赐将士。正如司马迁指出“壮士在军，攻城先登，陷阵却敌，斩将搴旗，前蒙矢石，不避汤火之难者，为重赏使也”[4]卷一二九。奖励军功制度自商鞅首倡，至秦汉时期深入人心，是激励将士踊跃参战的基本手段。这笔费用是保证士气的根本，是绝对不能缺少的。较著名的赏赐有以下几次：元朔五年(前124年)六将军击胡后，“捕斩首虏之士受赐黄金二十余万斤”[4]卷三〇；元狩二年(前121年)霍去病击胡后，“赐及有功之士，是岁费凡百余巨万”[4]卷三〇；元狩四年卫、霍远征后，“赏赐五十万金”[4]卷三〇。几乎每次胜利后都对有功人员大行奖励，且数额巨大。二为对匈奴降者的赏赐。几次击胡都捕获大量匈奴降者，对这些降者以重金手段招徕诱惑，既稳定他们，又能以此吸引更多降者，这也是当时配合军事打击的一种辅助策略。如元朔五年(前124年)“虏数万人皆得厚赏，衣食仰给县官”[4]卷三〇；元狩二年(前121年)浑邪王降，“胡降者皆衣食县官，县官不给，天子乃损膳，解乘舆驷，出御府禁藏以赡之”[4]卷三〇，武帝甚至出天子御府禁钱，对匈奴降者赏赐十分大方阔绰。上述两类次数多而集中、数量巨大的各种赏赐，给财政造成的沉重负担是可想而知的。

以上两项皆与对外用兵有关。此外，尚有元狩三年(前120年)山东地区遭大水灾一事。《史记·平准书》载水灾造成关东民间大饥乏，武帝“遣使者虚郡国仓廪以振贫民”[4]卷三〇。然而费用还是不足，于是又采取向富豪假贷进一步迁徙安置七十余万口贫民至新开辟的朔方、新秦中等地的移民政策，这个过程全由政府出钱，“其费以亿计，不可胜数”[4]卷三〇。巨额救灾费、安置费及潜在赋税损失无疑又加剧了财政困难。

三、第三阶段：财政危机之应对措施

统一政府建立后尚未遭遇过如此严重的财政困难。在此情况下摆脱危机为武帝君臣迫切需要解决之第一政治要务，而仅靠田租和算赋为税基的农业财政体系已难以为继，只能探索采取新的方式向民间筹集资金，“兴利之臣”遂在此机缘下迅速登上历史舞台。受武帝的指示，汉廷在御史大夫张汤的领导与组织下推出了一系列兴利措施，根据《史记·平准书》记载，主要是以下几条：

第一，实行盐铁两种物资的国家专营。盐铁业在当时是利润极大的行业，产生了无数富商大贾，当然成为政府敛财的首要目标。在危机全面爆发前的元狩三年(前120年)，武帝即任命“皆致生累千金”[4]卷三〇的咸阳大盐商东郭咸阳、南阳大铁商孔仅为大农丞，具体负责管理盐铁事，又把“以计算用事”[4]卷三〇的桑弘羊也归于其下。这三个人都是以财经运筹见长、“言利事析秋豪”[4]卷三〇的财经专家。三人被重用后即在武帝及御史大夫张汤支持下着手策划盐铁国营事。元狩四年(前119年)，东郭咸阳、孔仅上书武帝提出具体实施方法：

愿募民自给费，因官器作煮盐，官与牢盆。浮食奇民欲擅管山海之货，以致富羡，役利细民。其沮事之议，不可胜听。敢私铸铁器煮盐者，钛左趾，没入其器物。郡不出铁者，置小铁官，便属在所县。[4]卷三〇

其论的核心是严格控制盐铁私营，将经营权全部收归中央，并严厉惩罚犯禁者。此议得到武帝批准，于是东郭咸阳和孔仅乘传车在全国来回奔忙，开始切实实行盐铁国营，并且“作官府，除故盐铁家富者为吏”[4]卷三〇，提拔一大批原来的盐铁富商参与其事，政府开始全面控制盐铁二项产业的生产、经营，垄断产生的全部利润。九年后的元封元年(前110年)，桑弘羊“领大农，尽代仅筦天下盐铁”[4]卷三〇，接替东郭咸阳、孔仅，盐铁国营此时又得到大发展。这种发展主要是“孔仅、咸阳时，主管盐铁专卖的官府，是分属于各郡县，弘羊则使其直属于大司农”[6]，这极大地加强了专营政策的权威性及效率。至此，遍布全国的盐铁国营系统开始高效运转*《汉书·地理志》在述及各郡县地理风俗时，详载盐铁官之分布，共有铁官50处，盐官36处。尽管这应该是西汉后期的情况，但也大致可以据此知武帝期间盐铁官设置的大体情况。。而12年后的天汉三年(前98年)，复有酒榷一事，对利润颇丰的酒类也开始实行专营。

第二，货币改革。元狩四年(前119年)，造巨额币种白鹿皮币，用上林苑中特殊的白鹿之皮为原料，加以精心缘饰，称之为“皮币”，规定每张值四十万钱，而且进一步规定“王侯宗室朝觐聘享，必以皮币荐璧，然后得行”[4]卷三〇。这实际上已经不是一般意义上的货币，而是政府发行的大面值国债。又铸造三种新货币，称“白金三品”，具体规定：“其一曰重八两，圜之，其文龙，名曰‘白选’，直三千；二曰以重差小，方之，其文马，直五百；三曰复小，撱之，其文龟，直三百。”[4]卷三〇又销半两钱，改为铸三株钱。元狩五年，又令郡国铸有特殊边路、难以仿制的五铢钱。

元狩四年(前119年)以来的这几项货币改革，全面更新币种，“是一种全新的货币制度”[7]，与汉初以来的探索适合社会所需币种的历次货币改革相比，性质有较大差别。这些货币改革究其本质，乃是通过发行新货币攫取流通利润，及利用不同币种之间的差重获利，“有意的从事通货膨胀”[8]，将民间财富变相转移至政府。结果由于各种货币币值换算不等，引起严重盗铸，以至“天下大抵无虑皆铸金钱矣”[4]卷三〇。此后很快白金就因遭民间抵制无法通行而彻底废止。元鼎三年(前114年)，“悉禁郡国无铸钱，专令上林三官铸”[4]卷三〇，将地方铜收归中央，由上林水衡三官统一铸造，使得民间难以伪造，以货币手段兴利的货币改革一事至此完结。

第三，算缗。算缗开始于元狩四年(前119年)，即为算赋外开征的一种特定额外财产税。此事的诱因，是元狩三年(前118年)水灾，救灾费用紧张，武帝亲自出禁钱，政府向富人求助，但大量富商大贾“不佐国家之急，黎民重困”[4]卷三〇，武帝对此十分怨恨，于是规定“非吏比者三老、北边骑士，轺车以一算；商贾人轺车二算；船五丈以上一算。匿不自占，占不悉，戍边一岁，没入缗钱。有能告者，以其半畀之”[4]卷三〇。这种政策主要针对商人、手工业者，对他们征收一大笔财产税并规定惩罚措施。在算缗遭到商人抵制、偷逃后，元鼎三年(前114年)，又严格实行告缗的严厉措施以保证算缗的顺利进行。算缗、告缗的本质，是以行政力量向富商大贾直接搜刮钱财以补贴财政。

以上三项为元狩四年(前119年)出现财政危机当年及此后不久就立即采取的兴利措施。

九年后的元封元年(前110年)又有桑弘羊所创均输、平准二法。元鼎二年(前115年)桑弘羊被任命为大农丞，此时他已开始“稍稍置均输以通货物矣”[4]卷三〇，均输、平准实始于此。然而此时桑弘羊开展的仅是小范围实验，影响及效果均不大。直至五年后他升任治粟都尉，全面负责大农诸事，成为“兴利之臣”的核心领导人物时，才将其推广至全国范围。所谓“均输”，则是“令远方各以其物贵时商贾所转贩者为赋，而相灌输”；所谓“平准”，则是“大农之诸官尽笼天下之货物，贵即卖之，贱则买之”[4]卷三〇。其本质是政府直接以商贾的身份利用其强大的物资储备力以经济手段参与、干预经济活动以获取巨额商业利润。

上述武帝朝的主要敛财活动，我们可以称之为“新财政政策”。当然，此外尚有一些小项，如入粟补官、入羊为郎等卖官行为，但影响都不大。

四、第四阶段：兴利政策下财政之扭转

在上述以兴利为目的的新财政政策作用下，财政危机逐渐好转。史载元鼎三年(前114年)，杨可告缗后“县官有盐铁缗钱之故，用益饶矣”[4]卷三〇。“益饶”一词值得注意，它表明兴利活动仅实行五年左右，国库即不断充实，财政危机已在其支持下逐渐缓解。

兴利活动再行三四年，至元封元年(前110年)前后，各项兴利活动尤其是盐铁一项逐渐走上轨道，收入日增，此年桑弘羊又新设均输、平准一法，添一新财源。盐铁、均输、平准为主的兴利措施并力而行，使得汉廷财政完全缓解。此年前后，南越反，西羌侵边，武帝渐次发兵解决，又置张掖、酒泉郡，并于北边上郡、朔方等地开始第一次大规模实行屯田制，如此浩大频繁的诸项对外活动，其费用可想而知，然据《史记·平准书》言已能做到“皆仰给大农”[4]卷三〇。此后灭南越，平西南夷，在南方置17个新郡，因是初郡，对之并未收税，而这些地方虽归附却尚不十分稳定，各种反叛较为频繁。据《史记·平准书》记载，包括安置管理、官员俸禄、镇压反叛的一切费用“皆仰给大农。大农以均输调盐铁助赋，故能赡之”[4]卷三〇。兴利活动的财政效果由此得到充分体现。尤其值得注意的是，各项兴利活动之收入已可承担起武帝第二阶段用兵四夷的巨额军费支出，盐铁会议上御史称赞桑弘羊理财功绩时也指出“当此之时，四方征暴乱，车甲之费，克获之赏，以亿万计，皆赡大司农”[2]卷三。

武帝封禅泰山，元封元年(前110年)出巡，“北至朔方，东到太山，巡海上，并北边以归。所过赏赐，用帛百余万匹，钱金以巨万计，皆取足大农”[4]卷三〇。兴利活动的收入不仅可提供充足军费，也可为武帝之巡游、封禅等活动提供充足的物质保障。此事最能说明兴利活动对国家财政的效果，若无充足的财力保证，这些活动是不可能从容进行的。

五、总结

上述所论诸项兴利活动，算缗告缗、货币改革之事在当时造成的影响较大，实行时间却较短，元封元年(前110年)后其影响渐渐停歇。而盐铁国营、均输、平准则由此相沿而下并在桑弘羊的领导下不断扩大、完善。元狩四年(前119年)出现严重财政危机后不到十年，汉廷的财政收支已扭亏为盈，且财力十分雄厚，一前一后宛如天地悬隔。在如此短的时间内产生如此显著的财政效果，这是桑弘羊等人创造的财政奇迹，在中国历史上可说十分少见。这为武帝后半期的各项活动提供了充足的财源，“给汉武帝时代的政治、军事注入了有力的助推器”[7]。

但这些兴利活动究其本质，是一种政府在原有财政体制外的收入，给民间造成了相当大的干扰和影响。因此，这些兴利活动实行后，各种反对的声音不绝于耳。武帝去世后昭帝即位，霍光掌握实权，于始元六年(前81年)召开盐铁会议。这些反对声音经过长年积累，在此时形成了一股强烈的风暴，来自社会基层的儒生贤良、文学对盐铁国营、均输、平准等展开了猛烈抨击，文学指出：

且利不从天来，不从地出，一取之民间，谓之百倍，此计之失者也。无异于愚人反裘而负薪，爱其毛，不知其皮尽也。夫李梅实多者，来年为之衰；新谷熟而旧谷为之亏。自天地不能两盈，而况于人事乎？[2]卷二

文学这种观点是有相当合理性的。桑弘羊的兴利活动，虽有优化资源配置、增加总产量的一面，但很大程度上也是通过建立一种较顺畅、完整的机制，将民间财富大量、迅速地集中到国家手中，这自然引起民间上下骚动。这次会议除了讨论盐铁问题外，贤良、文学更对桑弘羊秉持的几乎所有武帝旧政展开激烈批评。会议的结果虽仅废除了酒类专卖，然而从根本上撼动了桑弘羊为主的兴利之臣的地位，也在理论上沉重打击了这些兴利政策，导致它们在汉代后期逐渐废弛。在新莽时期虽再度实行盐铁酒的国营，然而效果不佳，在东汉时被新的征税制所取代。这也说明这些兴利政策只是一时之策，不能作为长久之计，国家制定财政政策时必须充分衡量政府、社会、个人三者之间的利益分配。

[1]钱穆.国史大纲 [M].北京:商务印书馆，1996.

[2]王利器.盐铁论校注[M].北京:中华书局，1992.

[3]班固.汉书[M].北京:中华书局，1962.

[4]司马迁.史记[M].北京:中华书局,1959.

[5]黄仁宇.中国大历史[M].北京:三联书店,1997.

[6]徐复观.两汉思想史[M].上海:华东师范大学出版社,1998.

[7]齐涛.中国古代经济史[M].济南:山东大学出版社,1999.

[8]胡寄窗.中国经济思想史简编[M].北京:立信会计出版社,1997.

2016-06-29

2016年国家社科基金后期资助项目(16FZS007)

杨 勇(1983-)，男，云南鹤庆人，郑州大学历史学院讲师，历史学博士，研究方向为秦汉史。

F812.9

A

1674-3318(2017)01-0026-04