我国食品安全监管的问题及对策研究

刘佳

(郑州大学 西亚斯国际学院，河南 郑州 451100)

我国食品安全监管的问题及对策研究

刘佳

(郑州大学 西亚斯国际学院，河南 郑州 451100)

我国现有的食品安全监管体系存在政府职能分工不明确、相关法律法规不完善、信息公开不全面、监管滞后等问题。解决这些问题，保障公民的餐桌安全，已成为当前紧迫的任务。从产生食品安全问题的环节入手，分析我国食品安全监管问题的现状，通过比较研究和归纳分析，提出应对策略。

食品安全；监管体系；信息公开；社会监督

食品安全问题不仅危害人们的身体健康，损害消费者的利益，同样也会影响社会安定以及我国食品在国际市场的竞争力。如何更好地实施食品安全监管，维护公民的餐桌安全，已成为亟待解决的问题。

1 食品安全问题出现的主要环节

食品的生产加工是环环相扣的链条式过程。食品企业从农户处采购原材料，再进行生产加工，经过企业严格加工出厂的合格食品，还要经过存放、运输与销售等环节才到达消费者的手中。在食品的整个生产链中，每一个环节都可能出现安全问题。

1.1 农产品源头污染

植物源性食品和动物源性食品都存在这类问题。工业的飞速发展使农业生产环境受到污染。工业废弃物和城市生活垃圾的不规范排放，造成一些有毒、有害物质渗入土壤和饮用水中，造成很多地方产出的粮食、经济作物和畜牧产品、水产品等重金属超标，危害人体健康。而农民在耕种和养殖的过程中，大量使用农药、化肥，这也在很大程度上降低了农产品的安全性。

笔者在调研中从农民的口中了解到，现在种小麦与以前相比要轻松很多。耕种时，种子是直接拌好农药后播种的，出苗率高，病虫害降低。出苗后根据生长阶段，分步骤喷洒除草剂、杀虫剂，施肥。成熟后，由联合收割机直接脱粒收割，晒干后再拌上防虫剂储存。一亩地的产量高不高，不再由耕种者是否勤劳来决定，而是由种子、农药和化肥的质量来决定。在畜牧产品和水产品的养殖过程中，也有类似的情况。饲养者为了提高产量，降低发病率，在饲养的过程中，根据养殖的品种，在饲料中拌入一定量的助长剂和药物，将鸡、鸭、鹅等禽类生长周期缩短至28—45天，猪出栏时间缩短至2.5—4个月，严重违背了生物学的种植和养殖规律。

1.2 食品生产企业规模化程度低，加工工艺相对落后

我国的食品工业虽然取得了很大的发展，但是产业发展方式落后，食品产业的规模化、标准化程度不高。小型加工企业、城乡作坊设备简陋，工艺落后，不能按照正常的工艺要求操作，超量使用食品添加剂，甚至使用非法添加物，引发食品安全问题。而城乡消费结构的差异，使得各种质量档次的食品都有销路。城乡差距和地域差距相当明显，客观上给伪劣食品提供了生存的空间。以郑州市为例，这里既有全国知名的食品加工企业——三全、思念、白象等食品企业，也存在着大量的小型食品加工企业。最为典型的是管城区十八里河镇，其从1992年起开始实施“南白北绿”工程，即镇政府以南各村发展加工粉芡、粉条、粉皮和豆腐制品的白色副业，镇政府以北发展绿色蔬菜种植业。得天独厚的交通和物流条件，吸引来自全国各地的生产商纷纷在此开设小食品加工厂。2011年5月北京市查处的60种不合格调味面制食品，其中36种出自十八里河镇。

1.3 食品生产企业缺乏诚信

食品生产经营者的诚信问题，是食品安全的关键。食品属于体验商品，事关人民的生命健康，其质量尤其要靠生产经营者自律。但有的人为了获取非法的利益，故意生产违法违规食品；部分食品生产企业为了降低成本，使用劣质的原料和违法添加剂，低价销售，排挤其他质量合格的产品，导致整个社会经营环境恶化，诚信经营困难重重。2016年上半年，成都市食品药品检验研究院对成都海霸王食品有限公司生产的撒尿牛肉丸、牛肉丸和鲜虾脆等产品进行检查，发现抽检批次的产品均不合格。该公司以鸭脖皮、冻杂油等原料冒充牛肉、虾肉等原材料生产牛丸、虾饺，涉及的问题食品已全部销售至终端市场，无法召回。

2 我国食品安全监管的现状及问题分析

我国的食品安全监管已经形成以预防为主、全程控制、权责一致的监管模式，强调食品生产经营者的安全责任和监管部门的监管责任。就监管主体而言，在原有的食品药品、卫生、质检各职能部门按职责协调统一监管的基础上，新《食品安全法》又规定，由国务院食品药品监督管理部门承担食品安全综合协调职责，负责对食品生产经营活动进行监督管理；国务院卫生行政部门负责食品安全风险评估和相关标准制定，国务院质量监督检验检疫部门负责对食品产品的生产和进出口食品进行检验检疫监督管理；同时规定国务院公安部门负责食品安全刑事案件的侦查工作。在此基础上，设立食品安全委员会，作为最高议事协调机构，协调各监管部门。尽管如此，我国的食品安全监管还存在以下问题：

2.1 食品安全立法及相关法律法规中的规定均存在盲区

我国的《食品安全法》虽然也制定了很多食品安全方面的先进制度，如“风险评估”“安全标准”“食品信息公开”“食品召回制度”等，但是这只是笼统的原则性规定，没有具体的实施和操作办法，造成实践中适用性不强。而且，对于专门性食品，比如保健性食品、动物源性食品等专门性食品尚无规范性立法；对特定类型的食品生产经营者，如食品生产加工的小作坊和小摊贩进行具体监管的相关法律法规缺失。这些食品和食品的生产经营在人们日常生活中扮演着很重要的角色，在方便人民生活的同时，也带动了就业，但如何对其进行适当的管理，是一个很棘手的问题。

其次，各种配套实施的单行法律法规之间有不协调、不一致的地方，尤其是在对相关事件的处罚上，依据不同，处罚就不同。比如，对企业未经检疫或检疫不合格的产品的罚款，根据《食品安全法》规定，违法生产经营的产品货值不足一万元的，并处十万元以上十五万以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款。而根据《动物防疫法》第七十条规定，却是“……处同类检疫合格动物、动物产品货值金额百分之十以上百分之五十以下罚款”。两部法律位阶、效力相同，不易确定罚款依据。

2.2 食品安全标准和检查手段落后

我国的食品安全标准由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等一系列标准组成。各个监管主体依据其监管职责制定相应的标准，标准之间相互交叉，缺乏统一性。一种商品依据的标准不同，其检验方法、标准内容也不相同。这对于食品生产经营者守法和监管者执法都带来了一定的困难。另外，食品安全标准更新速度很慢，最快的一次食品安全标准的更新是2013年立项，2015年更新完毕。随着生产工艺和科学技术的进步，一些更新慢的食品安全标准已与时代脱节，不能适应行业发展和食品监管的需要，导致经营者剑走偏锋，钻法律的漏洞。比如，在上海福喜食品有限公司“僵尸肉”案就暴露了对冷藏肉制品的安全性缺乏适用的标准。

另外，食品安全检查的手段落后，检查流于形式，效果不理想。在双汇“瘦肉精”案件中，生猪的“十八道”检验程序形同虚设。食品安全的检查权限在相关法律中没有明确规定，交由行政机关自由裁量，容易诱发重复检查、消极检查和滥检查。食品安检的威慑力主要体现在抽检上，安检部门受限于设备和专业技术，需委托专业机构检测样品。对安检部门来讲，送样抽检增加了财政开支，缺乏抽检积极性。特别是基层机构，辖区内任务繁重、工作人员少、专业水平不高、设备落后，安全抽检难有成效，大多流于形式。

2.3 政府职能部门不能有效分工协作，监管不力

新《食品安全法》建立了在国务院食品安全委员会统一协调组织下各部门分别履行其职责的监管体系。这一规定摒弃了原有的各部门分区段监管的模式，有了新突破。但是对国务院食品安全委员会的地位和职责规定得太过笼统，具体职责和权限未做明确规定，作为一个组织协调机构，其究竟能起到多大作用还有待实践中验证。另外，《食品安全法》虽然对食品药品监督管理部门、卫生行政部门、食品质量检验检疫部门、公安部门的职责分工做了划分，但是食品安全监督牵涉到食品生产经营的全部环节，任何一个环节都有可能存在安全风险，在这种多部门参与监督的机制下，分工明确固然重要，但是部门间相互合作、信息共享同样重要。

2.4 食品安全信息公开不全面、不及时

食品安全信息公开不仅有利于各监管部门之间沟通交流，提高办事效率，也是社会公众参与食品安全监督的重要途径。《食品安全法》规定,食品安全信息公开的内容是：国家食品安全总体情况，食品安全风险警示信息，重大食品安全事故及调查处理信息，国务院确定需要公布的其他信息。信息公开的内容过于笼统，且缺少微观的食品安全信息。公开的途径也主要集中在各食品药品监督管理机构的门户网站上，传播范围有限。另外，公开信息时往往是顾及社会影响，瞻前顾后，公开不及时。比如，在广州“镉超标大米”事件中，广州市食品监管局3月份抽检，5月份才公布结果，之后“镉超标大米”的产地湖南攸县才会同农业、环保等多个部门组成调查组展开调查，数天后才公布问题企业名单。这种犹抱琵琶半遮面的公布方式，让人民群众对饭碗里的大米担心了数月，严重削弱了行政机关的公信力。

3 完善我国食品安全监管的对策研究

食品安全监管是一项复杂的工作，要在坚持基本法律原则不变的情况下，根据实际情况及时调整。鉴于我国食品安全监管的现状，需从以下几方面着手：

3.1 完善食品安全监管的法律法规

我国现行的食品安全监管法律已基本形成体系，完善的过程主要是对这些法律法规进行梳理、修订，废止、整合一些不合时宜的旧有法律文件，结合我国国情，制定出符合国际惯例、内容完备充实、层次分明的食品安全监管法律法规。主要的工作包括以下几个方面：

第一，对现有的法律文件进行整体性的梳理，对具体规则中相互冲突的地方进行协调统一。对同一个问题用统一的规则去处理，比如，检测的标准、处罚的力度、行政机关权限的划分等。

第二，对一些市场销售量大且易产生食品安全问题的专门性食品进行单独立法。比如，对问题不断的动物源性食品，专门制定针对性监管的高层次的规范性法律文件。对于一直处于法律盲区的保健性食品，制定专门的标准，涵盖保健品的规格、成分、质量、功效等内容。另外，鉴于保健性食品介于食品和药品之间的特点，对这类生产经营者的监管检查应制定不同于其他食品监管方法的灵活手段。

第三，对于特定类型的食品生产经营者，如小作坊小摊贩，制定具体的监管方法。对于食品生产加工的小作坊和小摊贩的监管一直缺乏有效的方法。各个省都制定了自己的监管办法，如《河南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》(2012年9月1日起实施)、《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》(2016年7月1日实施)。这些管理办法中，都规定了对食品生产加工的小作坊、小摊贩生产经营许可、抽样检查、信用记录等监管内容。但是，由于立法时更多的是从行政机关监管的角度考虑，实践中操作有困难。建议从小作坊、小摊贩流动经营的特点出发，在进行行政机关统一监管的基础上，划分种类，在具体经营的市场区域设立专门的监管机构，跟踪调查监管。

3.2 建立与时俱进的食品安全监测制度

针对我国目前食品安全标准落后且不协调的问题，应制定与时俱进的食品安全标准，不断完善食品安全标准体系。这其中包括，整合混乱、不统一的食品安全标准，制定兼具科学性和实用性的食品安全标准，建立食品安全标准的跟踪评价制度，及时对标准进行修订完善。2016年9月8日，卫计委食品安全标准与检测评估司标准管理处处长宫国强在北京召开的“第十六届中国方便食品大会”上致辞中表示，国家卫生计生委依法履行食品安全标准职责，不断完善我国食品安全标准体系建设。随着目前已发布的683项食品安全国家标准，加上待发布的400余项整合标准，将初步构建起符合我国国情的食品安全国家标准体系。这说明，我国相关部门已经在努力清理整合现行的食品安全标准，以解决食品标准间矛盾、交叉、重复等问题。

在监测方法上，在完善抽检制度的基础上，建立电子化的监管方法。结合物联网技术，将市场上所有的食品经营户纳入电子网络系统进行统一管理和全程监控，逐步建立食品安全电子化监管。这样做可以在经营者录入信息的基础上，对经营者进行采购、生产、加工的全过程监管，也方便进行食品溯源追责。这一方法的实现，有赖于相关电子监管应用软件的开发和使用。

3.3 明确监管部门职责，加强部门之间的协调合作

近来年，为了适应新形势下食品安全监管需要，欧美等主要国家对食品安全行政监管模式都进行了改革，从多部门联合监管向独立监管或统一监管模式发展。以美国为例，美国是多部门联合监管的典型代表，由中央政府各部门按照不同职能共同监管，各监管机构按照食品品种分工协作。联邦政府和各州政府也分工协作。另外，美国先后成立了食品传染病发生反应协调组和总统食品安全委员会，负责各监管机构之间的协调和联络。其中，对总统食品安全委员会的地位和权限做出了明确的规定：全面负责联邦政府的食品安全监管，是最高权力机关，负责对食品安全监管各部门之间的协调。我国在新《食品安全法》中也顺势进行了改革，但还有不足，主要在于国务院食品安全委员会的地位不明确。我们可以参考美国的做法，将国务院食品安全委员会的地位、职责明确化、具体化，使其在是食品安全监管中起到主导作用，协调各监管部门之间的关系，真正实现统一模式的监管。

3.4 加强农产品的源头监管，在全社会树立食品安全的责任意识

食品安全监管是一个系统化、全过程的监管。农产品的安全关系到下一个环节生产的产品的安全性，必须加强农产品的源头监管。根据农产品的生长原理，加强农产品及食品原料的监管首先应确保其生长环境不受污染，对农作物种植的环境——土壤、水、大气等进行及时检测，保证农产品的绿色、无公害。另外，提高种植者的食品安全意识，不能为图方便，求产量，以牺牲安全性为代价。

3.5 推进全面、及时的食品安全信息公开

信息公开，既包括监管部门的信息公开，也包括生产者的信息公开，使食品安全信息在全社会实现透明化。政府监管部门的信息公开，主要是政府向社会公众定期公开食品安全监测报告，不定期地发布各类食物检测结果。详细列明并且及时有效地公开食品安全信息，能使普通市民了解食品安全的真实情况，增强自我保护能力，避免不必要的恐慌。政府各职能部门之间也要相互公开信息，实现食品安全监管信息的共享，提高工作效率，实现有效监管。更为重要的是，信息的公开，应该是全面、及时的，尤其是在遇到突发的食品安全事故时更应如此。生产者的信息公开主要是指在对生产者进行监管时，要求其全面、及时地公开其原材料采购、生产加工的各个环节信息，对于可能影响食品安全的指标定期进行公布，对产品中含有的相关安全标准清楚标明，以确保消费者的知情权，同时也有利于监管和追责。

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责任编辑：卢宏业

Research on the Problems and Countermeasures of Food Safety Supervision in China

LIU Jia

(SIAS International College, Zhengzhou University, Zhengzhou 451100, China)

There are some problems in China’s existing food safety regulatory system, for example, the existence of the division of labor is not clear, the relevant laws and regulations are not perfect, information disclosure is not comprehensive, regulatory lag and other issues. How to solve these problems, to ensure the safety of the citizens of the table, has become an urgent problem to be solved. This article begins with the production of food safety problems, analysis of the current situation of China’s food safety regulatory issues, through comparative study and analysis, to solve these problems, put forward coping strategies.

food safety; supervision system; information public; social supervision

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.01.015

2016-11-28

刘佳(1983—)，女，河南南阳人，讲师。研究方向：经济法。

TS201.6

1674-6341(2017)01-0043-03