我国城市固体废弃物治理激励机制研究

杨昀

(华东政法大学 经济法学院，上海 200042)

我国城市固体废弃物治理激励机制研究

杨昀

(华东政法大学 经济法学院，上海 200042)

固体废弃物治理的目标是实现“减量化、再利用、再循环”(3R)，从而符合经济可持续发展的要求。包括法律在内的顶层制度设计应助推我国“命令—控制”型固体废弃物治理模式演变为市场主导的治理模式。在打破“商业部门重回收、工业部门管利用、环保部门管治理”碎片化职能格局的同时，尽快形成“固体废弃物处置”与“资源化利用”一体化的制度格局，有效运用工具技术激励与制度激励，才能最大化提高治理效率。

固体废弃物；法律设计；激励；效率

0 引言

工业革命以来，由于全球经济高速发展，导致资源开发和消耗过度，远远超过了自然环境的承受能力，资源供给的持续性出现了问题，主要表现在废弃物容量不足和资源枯竭两个方面。近年来伴随着可持续发展理念的提出，揭开了环境经济学领域的新篇章。

未来阻碍经济增长的因素，最主要的不是资源的枯竭问题，而是废弃物的处理问题[1]。我国对于废弃物的治理经历了漫长的摸索阶段，从最初的“三废综合利用”，到后来出台的一系列环境保护政策，以及现如今的“循环经济法”，都受制于经济及技术水平，因此固体废弃物的治理也注定将遵循从经济发展优位的城市固体废弃物治理向经济发展次位的农村延伸的发展脉络。对比分析现行城市固体废弃物治理机制的效率，设计适合我国政治和经济体制的治理路径，精心培养和树立城市固体废弃物治理的典型，并将有效经验推广至整个废弃物治理领域，改变我国城市固体废弃物治理格局，开创该领域的新局面。

1 可持续发展经济模型概述

布伦特兰在《我们共同的未来》报告中提出，可持续发展是这样一种发展模式：“既满足当代人的需要而又不危害后代人满足他们自己需要的能力。”[2]该概念揭示了代际公平的理念，但由于我们对后代认识上存有“无知”倾向、未来呈现“失踪”状态等，在资源配置方面缺少标准。从可持续发展社会属性出发，又可将其定义为：“在生存不超过维持生态系统承载力的情况下，提高人类的生活质量。”[3]那么，生态系统承载力的极限值是多少?又怎样衡量人类生活质量的优化水平?可持续的对象究竟是什么？是持续目前的生活方式和消费水平，还是持续现在的生产方式并任其规模发展？这些都是无法回避的问题。或许正如世界银行1992年《世界发展报告》所言：“可持续发展是建立在成本效益比较和谨慎的经济分析基础上的发展和环境政策。”[4]

可持续发展理念诞生的经济模型突破了传统经济学研究的两大基本范式——资源配置以及商品和服务分配，发现了环境容量与资源不仅存在流量约束，还有存量约束，由此提出了封闭循环的系统模式假设。循环经济理论发源于鲍尔丁“宇宙飞船经济理论”，他首次提出了“开放经济”与“封闭经济”的概念[5]，后经大卫·皮尔斯与凯瑞·特纳发展，最终正式创立了循环经济[6]概念，开创了“生产—消费—废弃”三阶段废弃物处理的循环经济治理模式。所谓循环经济学，即把清洁生产和废弃物的综合利用融为一体，强调废物回收利用与资源的多元化利用。

2 城市固体废弃物治理的历史沿革

固体废弃物治理依据的是外部性理论，在不实行规制时，家庭或厂商“生产”垃圾的私人边际成本等于零，而社会却必须为之付出代价(环境污染)。规制固体废弃物的目标是使垃圾生产的社会边际成本等于私人边际成本[7]。通过对家庭或厂商实施合理的经济政策，使垃圾外部性成本内部化，最终实现循环经济的3R(reduce, reuse, recycle)。各国政治家与经济学家提出了一系列富有成效的城市固体废弃物治理机制，典型代表有德国的“循环经济”政策与日本的“循环社会”政策。

2.1 德国的“循环经济”政策

德国“循环经济”城市固体废弃物治理经历了三个阶段：第一阶段，通过立法形式出台《废弃物处理法》，赋予政府部门垃圾填埋场及焚烧场选址权。政府的选址行为引发了选址附近居民大规模的抵制运动，在政府与民众博弈中产生了较多的交易成本，同时因公权力泛滥、专业化缺失而引发腐败，政策执行效率很低。第二阶段，迫于制度成本与收益的严重失调，适当削弱了政府垃圾处理厂选址的权力，强调抑制废弃物产生及废弃物再利用优先于废弃物处理的原则，通过经济强制手段，如缴税、罚款、收管理费等形式，界定“生产者责任”，要求企业承担垃圾外部成本，短期内垃圾量锐减，但随后生产企业通过上调销售价格等形式，将垃圾处理成本流向消费者，由消费者填补了生产者的垃圾处理成本，导致企业明目张胆地舍弃垃圾处理环节且继续选用非环保外包装材料。由此引发了德国城市固体废弃物治理的第三次变革。时逢联合国峰会在里约顺利召开，注入了可持续发展的新鲜血液，由此德国开始迈入循环经济的城市固体废弃物治理路径。

2.2 日本的“循环社会”经济政策

日本1970年国会通过立法形式确立了《废弃物处理及清扫法》，将固体废弃物分为：一般废弃物和产业废弃物。其后在实施过程中，由于其国土面积、四周环海的地理位置局限，致使城市固体废弃物处理分割为废弃物国家管理与再生资源民间利用两大格局。日本环境厅通过多次讨论，最终提出了“循环性社会”的概念，实施废弃物分类回收制度，将废弃物管理与再生资源利用相融合，形成了民间市场主导再生利用的城市固体废弃物治理机制。

2.3 沿革趋势综述

从以德国和日本为代表的城市固体废弃物治理机制历史沿革轨迹来看，都经历了从最初政府主导的“命令—控制”型单一的固体废弃物强制垄断性治理机制演化为综合协调市场主导的治理机制。该演化路线反映了公共治理中政府大包大揽、职能泛化所引发的专业性缺失、行政效率低下、社会秩序失衡等弊端，进一步说明了建立“市场主导”型城市固体废弃物治理机制，充分利用市场机制(如通过界定产权，保障充分产权交易和价格机制从而降低交易成本；通过产业化提升供给效率等)对循环经济体制形成的促进作用，从而充分协调“经济——环境”的关系，才能真正有利于3R的真正实现。

3 “市场主导”型城市固体废弃物治理的路径依赖——有效率的激励手段

传统主流“市场主导”型城市固体废弃物治理以“庇古手段”为原型，主要手段有：垃圾收费政策、原生材料征税、再生材料补贴、征收消费税、押金返还制度、生产者责任延伸制度、循环材料含量标准、回收率标准、产品耐用性标准等。上述经济手段按对象可以分为三大阵营：(1)消费者阵营，如垃圾收费政策、征收消费税等。(2)生产、流通者阵营，如材料征税与补贴、生产者延伸责任及标准适用等。(3)生产者与消费者阵营，如押金返还制度。现代主流“市场主导”型城市固体废弃物治理以“科斯手段”为原型，通过产权化手段，开创全新的垃圾处理产业民营化模式。

3.1 传统激励模型

庇古主张采用税收的方式进行激励，其依据是：“其生产每一连续单位的产出所造成的损害，即应恰好等于边际损害成本。”[8]“庇古税”不仅表现为一种征收，也可以表现为一种补贴。例如，对产生正外部性主体进行补贴，以弥补其边际效益。

“庇古税”表现在消费者领域，主要是垃圾收费政策或征收消费税政策，即采用每月收取固定费用(如财产税、自来水费、物业管理费等)，为政府筹集垃圾处理资金，缓解财政压力——固体废弃物税制1.0。一般定价方式为固定收费制和按抛扔量单位定价制。征收垃圾处理费的短期效应表现为可以每日降低生活垃圾产生量，管理者只需知道每袋垃圾的处理成本即可，由此可以推算出社会边际成本，从而制定合理的税收标准。然而，垃圾收费政策并没有良好的长期效应，前者固定收费制的直接后果是消费者不用为抛超量垃圾而额外付费，生产者也没有动力生产垃圾处理成本较低的产品[9]。单位定价制的直接后果是诱导消费者实施非法倾倒的行为[10]。

在生产领域“庇古税”的直接表现为产品原生材料征税和再生材料循环利用补贴——固体废弃物税制2.0。原生材料征税提高了生产总成本，因此在一定程度上可以倒逼或鼓励生产者节省材料，实行绿色设计[11]。但对原生材料征税并不一定必然激励生产者转入再生材料的研发与循环利用行为，众多原生材料是再生材料无法替代的。此外，过度在原生材料上征税会直接导致该材料相关的产品停产停售，削弱国家经济实力[12]。同样，再生材料循环利用补贴或许对于新能源领域卓有成效，但是在传统的废铁和旧报纸等行业并不会产生太大的影响，生产者会因为市场需求弹性、新设备成本高昂而放弃获得补贴的机会[13]。

因此，“庇古税”在城市固体废弃物治理领域又演化为押金返还制度——固体废弃物税制3.0。押金返还是双层系统，是再生材料循环利用补贴和征收消费税的结合版本。押金等于处理相应垃圾的社会边际成本,返还金额等于垃圾的边际成本与回收边际成本之差。相较于消费税，押金返还制度的优势在于消费者预先支付的资金会因事后的回收行为而得以部分偿还，消费者缴纳的押金可以用于公共领域以补贴形式予以投资[14]。押金返还制度劣势在于押金管理成本较高，因此只适用于小部分领域，如旧报纸、旧电池、玻璃容器等。

3.2 现代激励模型

科斯提出：“在交易成本为零的情况下，不管初始产权如何界定，通过经济当事人之间的自愿协商，能够实现外部性内部化”，此即科斯定理。因此，自愿协商是资源市场最有效的手段，而自愿协商的前提是建立完备的产权制度。目前在城市固体废弃物资源化回收利用领域产权界定已较为清晰，较多拾荒者聚集发展形成资源回收产业。但是该产业规模呈现区域化、分散化等特点，在发展中国家尤为明显，私人产业与专业化国企相比仍处于劣势，面临各种需求风险与政策风险。此外，政府随时可能以以下三种理由全面干预该产业：(1)当增加产品或劳务的供给数量会导致提供产品或劳务的平均成本下降时，即整个市场产量范围内的生产处于规模经济的条件下。(2)当产品或劳务属于绝对公共领域，如国防、军事需要，而不能由私人市场提供时。(3)当固体废弃物回收利用过程中再次导致环境污染等现象时。

4 我国城市固体废弃物治理的瓶颈与路径抉择

目前，我国处于工业化、城市化加速阶段，不同于发达国家的后工业化阶段，还未面临“垃圾产业结构”引起的大量固体废弃物问题，因此现阶段注重从资源开采、生产消耗出发，提高资源利用效率，而对废物的产生量缺少足够的重视。《循环经济促进法》的出台，标志着我国以正式制度的形式确立了以“政策主导型和政府投资型”的全新经济政策。然而，这种强制性的制度变迁缺乏对稀缺资源的相对价格变化、技术进步和知识增进的关注[15]，没有改变我国资源化利用与废弃物处置二元割裂的结构。

4.1 城市固体废弃物治理的瓶颈

囿于环保产业、资源综合利用产业二元分割的格局，一方面地方国企几乎独揽政府整个废弃物处置管理的职能，通过“垃圾填埋场”“垃圾焚烧厂”处置各种城市固体废弃物。城市垃圾处理厂选址面临严重考验，付出了较多边际成本，如地址计算成本、抗议群众的安抚成本等。由于国企缺乏注重经济效率的动力，很少关注每天处理的垃圾中可回收废弃物的经济价值。以上海固体废弃物处理为例，据上海环境实业有限公司(国企)官方统计数据显示，上海城市日均产生固体废弃物约两万吨，其中焚烧处理占41%，卫生填埋占54%，只有5%属于循环回收利用等综合处理。由此可见，上海以外的其他二线、三线城市，城市固体废弃物综合处理比率更小。此外，政府依托强制性的总量调控制度，确立了一系列宏观评价指标，诸如资源调控指标、资源消耗指标、资源综合利用指标、再生资源回收利用指标、废物处置降低指标等，建立对重点企业资源节约与循环利用的定额管理制度，虽设计的初衷在于规制企业非清洁生产行为，鼓励企业生产可再生循环利用产品，却无形中引发了机会主义行为[16]，如企业非法倾倒固体废弃物、与监管部门勾结滋生腐败行为等。另一方面我国城市固体废弃物回收主要依靠市场力量运行，处于自发状态，其根源在于我国生产力落后、资源开发能力低下致使资源开发和供给不足，市场被迫利用废弃物，是一种完全被动的做法。我国的废旧资源回收利用市场与生产过程与消费过程完全脱离，完全游离于线性生产模式之外，而没有从国家层面确认其应有的市场地位。因此，回收渠道不能与城市固体废弃物的焚烧、填埋、综合利用有效对接。

4.2 城市固体废弃物治理的路径抉择

作为强制性变迁的产物，《循环经济促进法》单纯依托“政策主导型和政府投资型”无益于提高我国城市固体废弃物治理效率。《循环经济促进法》在我国不应仅是环境保护的重要手段，更担负着促进我国经济从粗放型生产方式向集约型生产方式转变、优化经济结构的重要职能。

自第十届全国人民代表大会第四次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》以来，较多地区城市固体废弃物治理领域进入试点示范阶段，例如《苏州市加工贸易废料交易管理暂行办法》《南京海关公告〔2015〕8号》等文件，都从政府层面确立了政府与市场充分合作，将传统的固体废弃物管理与可再生资源循环回收利用合二为一，将大部分边角料、废弃物的处理环节完全交由市场负责，政府履行基本的监管与提供公平竞争平台的职能，取得了较好效益。当流通市场存有资源回收利用的先决条件时(一般认为，循环利用市场成立的条件主要有：(1)城市固体废弃物大量存在。(2)废弃物存在有用属性。(3)存在废弃物再资源化的技术。(4)存在对再生品的需求)，原生材料价格大于再生材料循环再利用价格，且再生材料循环再利用价格又大于社会再生费用时，资源回收利用市场就能充分发展。而我国大部分城市固体废弃物回收利用正处于该阶段，如若法律等制度设计能引导政府实行制度激励，充分发挥市场交易与产权的功能，将能同时满足城市固体废弃物治理的效率函数。

5 结语

“3R”环境经济理论将公众从“流量约束”的研究视域延伸至“流量、存量并行约束”研究的逻辑起点，助推了各国城市固体废弃物治理从“命令—控制”型主导的范式向充分发挥市场职能的范式演变。法律等制度设计者在追逐治理效率的大前提下，不仅需要对比分析各手段激励或技术激励的效率函数，如本文所提及的固体废弃物税制1.0——垃圾收费政策、固体废弃物税制2.0——原生材料征税和再生材料循环利用补贴、固体废弃物税制3.0——押金返还制度在针对各具体城市固体废弃物的选用，更应该立足于基本国情，清晰认识到“固体废弃物处置”与“资源化利用”二元分割是固体废弃物治理低效的根源。因此，进一步加强制度激励，将二者融合，将《循环经济促进法》作为从粗放型生产方式向集约型生产方式转变、优化经济结构的有力武器，实行针对市场中垃圾处理及废弃物资源回收企业为主导的产权激励，才能真正降低社会交易成本，促进城市固体废弃物治理沿着科学有序的轨道前行。

[1][美]约翰·肯尼斯·加尔布雷斯.经济学与公共目标[M].于海生，译.北京：华夏出版社，2010：34.

[2]世界环境与发展委员会.我们共同的未来[M].王之佳，柯金良，译.长春：吉林人民出版社，1997：52.

[3]世界自然保护同盟.保护地球——可持续生存战略[M].国家环境保护局外事办公室，译.北京：中国环境科学出版社，1992：31.

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[15]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[EB/OL].http://www.njliaohua.com/lhd-7ag ox5t3t485bn78addg.1.html.

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责任编辑：李增华

Studies on the Incentive Mechanism of Solid Waste Management in China

YANG Yun

(Economical Law College, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China)

The goal of solid waste regulation is to achieve “reduction, reuse, recycling”(3R), which is consistent with the economic model of sustainable development. The top of the legal system design should boost China’s “command to control” solid waste governance model evolved into the market oriented governance model. We should break the fragmentation function pattern, which is commercial departments control recovery, industrial sector control use, environmental protection departments emphasize governance. Meanwhile, we should realize “solid waste disposal” and the “utilization” institutional integration by the tools of technology incentive and institutional incentive as quickly as possible, to maximize the meet of governance efficiency.

solid waste; legal design; incentive; efficiency

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.01.002

2016-10-27

杨昀(1992—)，男，江苏苏州人，研究生。研究方向：环境与资源保护法。

F20；X70

1674-6341(2017)01-0004-04