城乡一体化视野下湖南省衡阳市“合乡并村”的实践与探索

罗娇霞 ，刘伟辉 ，2，赵立平 ，祁 惠 ，4

（1.中南林业科技大学商学院，湖南 长沙，420004；2.湖南工学院网络信息中心，湖南 衡阳，421002；3.长沙环境保护职业技术学院，湖南 长沙，410004；4.湖南工学院资产处，湖南 衡阳，421002）

一、衡阳市新一轮“合乡并村”区划调整总体概况

从衡阳市新一轮的“合乡并村”区划调整整体概况来看，衡阳市的区划调整改革速度正逐渐加快，截止到2015年11月18日，衡阳市12个县（市）区的乡镇合并方案已经得到批复，因此衡阳市也是湖南省第一个完成报批任务的地市级城市。新一轮的合乡并村区划调整，将按照优化结构、合理布局、规模适度、有利发展的规划要求，重新合理确定乡镇合村的发展规模。全衡阳市的目标任务将合并乡镇37个，减幅为20.11%，合并建制村2300个，减幅不低于47.5%。各县区合并乡镇，衡阳巿并乡镇合村工作自2015年9月起全面启动，并且已在2016年6月30日前全面完成。

二、衡阳市城乡融合发展背景下“合乡并村”的区划调整工作存在的主要问题

合乡并村应该是通过公共服务的延伸让乡村社会的保障水平得到提升，更好地服务于地方农民的生产需求，满足农民的公共需求，但是衡阳市所实施的一些合乡并村，并不是依据农民的公共需求半径与乡村组织的有效服务为半径，合理地确定出合乡并村方案，而是盲目撤并机构，使最底层的基层政权、基层组织离农民越来越远，让地方的公共基础设施与服务边缘化，完全背离了城乡一体化融合的发展背景，说明现行的衡阳市“合乡并村”同“城乡融合发展背景”不合拍，目前主要存在以下一些问题。

（一）合乡并村应当是满足农民需要而不是方便政府管理

从衡阳“合乡并村”的区域规划调整改革目的来看，为了是希望能够体现出农民在农村经济改革中的重要主体性地位，为农民的生产生活提供更多的方便，所以合乡并村不应该是单纯意义上的农村人口数量增加，应该是提高农村公共服务建设发展水平，让乡村农民的社会保障水平可以提升，进而满足地方乡村农民的公共生活需求，但实际上，还有很多乡镇在合乡并村的过程中，并不是按照农民的公共生活需求为半径，没有制定出科学合理的合乡并村方案，只是为了减少地方政府自身的行政成本，然后精简政府人员，撤销合并地方服务机构，反而导致了最基层的政权组织和农民越来越远，让乡村的基础公共设施项目以及公共服务项目变得边缘化，让农民到地方乡镇政府，到村委会办事的路途成本增加，给农民的生活带去了更多的不便[1]。

（二）合乡并村应该是因地制宜不是一刀切

合乡并村不应该让人口在区域范围内保持不变，而要是以人为本，继续转变乡村资源单方面向城市流动的现状，要因地制宜，努力打造符合地方发展特色的乡村新秩序。每个乡村的特色产业都是不同的，人文环境更是各具特色，因此合乡并村要做的就是要综合这些乡村的发展特色和产业优势，而不是一刀切的制度安排，让所有农村都千篇一律，那是不科学的，乡村和乡村之间需要差异，不应该一味地按照硬性要求来规定合并的乡村数量，还有人口资源等，并不是撤消乡镇、农村数量越多越好，所合并乡村人口人数和乡村的面积越大越好，这种盲目地贪大求快，通过强制性的行政手段来进行乡村撤并，只能是导致更多的民怨滋生[2]。

（三）合乡并村应该是推进乡村社会的共同体的构建不是加速乡村社会原子化

自古以来，我们国家农村就在漫长的农业生产活动中，由村庄组成村落，进而形成独特的乡村社会，人们集村而群居，人们之间可以互相帮助，一起进行农业生产，从而形成特色而一致的乡村文化纽带，形成一个可以自我循环发展的乡村社会共同体，并且可以保持长时间的乡村社会稳定与独立，具有非常稳定的社会结构。但是在城乡一体化的时代发展背景下，很多地区的合乡并村改革，在某种程度上破坏了乡村社会共同体的稳定性，加速了共同体的解体速度，使得乡村社会原子化，同时造成了乡村社会体在空间层面上的空壳化，在人口层面上的空心化，在结构秩序层面的灰色化。专家认为，中国的乡村是一个熟人社会，内核永远是亲缘关系下的圈子社会，盲目的合乡并村改革，将会形成“陌生人社会”，也就是导致许多传统乡村道德和权威土崩瓦解，使得乡村社会道德控制力下降，进一步引发乡村社会的无序化和原子化发展[3]。

（四）合乡并村应该是内在自然演变不是外在强行变革

乡村社会的发展应该是人和自然演变而来，自然形成一定特色的乡村民族，并不是外在的强制改变，然而在现代化社会城乡一体化发展的时代背景下，城市工业文明还是给乡村社会结构带来了巨大冲击，不能很好地完成乡村文化同城市文明的有效融合，不能既有乡村风俗，又能够接受城市发展的价值观念，不能有传统乡村文化民规，还拥有正确的法制观念，因此要想完成乡村社会结构的完美转型，还有很长的一段路要走，事实就是，很多衡阳地方乡镇在合乡并村改革时，并不尊重乡村的内部发展规律，盲目地进行大规模的乡村合并，使得很多乡村多元文化中断，有一些历史人文古迹和历史痕迹的乡村都消失了，完全破坏了中华民族的传统血脉[4]。

（五）合乡并村应该是农民意愿不是政府意志的体现

合乡并村本来应该是和当地农民的生活密切相关，因为这项改革是在建设他们的家乡，所以合乡并村应该体现并且尊重农民的心愿，然后为农民提供更多更优质的社会公共服务，由地方政府为农民提供更多的社会公共产品，也就是说，合乡并村究竟要建立怎样规模的乡村，乡村的人口应该是多少，乡村的占地面积应该是多少，都应该让当地农民自己来决定，结合其他国家的乡村改革运动来看，韩国在这方面做得比较不错，他们政府只是提供一个思路和意见，实际的乡镇行政区划改革项目都是农民们自己设计完成的，然而衡阳市地方政府在实行合乡并村改革调整时，并没有很好地向当地的农民去征求意愿，农民思想的主体性根本就得不到体现，地方乡镇政府官员，完全就是为了自己的个人政绩，而置乡村农民百姓的利益而不顾，没有考虑到乡村发展的长远性需求，就按照政府官员的意志强制执行合乡并村，让农民自己生活的家乡“被合并”[5]。

三、做好衡阳乡村合并工作促进城乡一体化融合发展的轴距与对策

乡村社会能否得到更好的建设与发展，在某种程度上会影响到城乡一体化发展进程，因此湖南省衡阳市在健全“合乡并村”体系时，应当充分结合“十三五”规划发展要求，坚持以人为本的城乡一体化建设，加快新型城镇化建设发展脚步，同时提高衡阳市社会主义新农村的建设发展水平，尽可能地缩小衡阳城乡发展之间的差距，继续推进城乡一体化改革发展，整合乡镇建设中的有利资源，旨在能够提升衡阳现代化农村的社会结构治理水平，做到“五个结合”，确定好衡阳城乡一体化发展轴距，也就是确定好乡村合并的具体范围和内容，依据农民的公共需求半径与乡村组织的有效服务为半径，进而制定出更加明确的融合发展对策。

（一）区划调整工作应以为民服务与管理创新为中心

在衡阳市合乡并村行政区划改革与调整中，为了能够更好地推进衡阳市城乡一体化发展，我们应该将为人民服务同政府管理创新结合起来，合乡并村最重要的改革目的就是要更好地方便群众办事，同时也要减少地方政府的行政办事成本，更好地方便地方政府的高效管理，提高对社会公共基础设施的建设力度，改善农村基础设施服务，要抓稳改革落实，真正从人民的利益角度出发，关心人民群众的社会生活需求，真正意义上解决农民办事难，办事方面的问题，应当根据农民真正的生活和办事需要为衡阳合乡并村行政区划改革半径，科学制定合理的改革规划方案，确定好城乡一体化融合发展的有效轴距，尽量避免出现重复改革的问题[6]。

（二）统一规划同因地制宜结合是科学推进合乡并村工作的基础

在城乡一体化发展视野下，湖南省衡阳市的合乡并村改革，还需要把握因地制宜原则，坚持科学发展观的发展理念，将衡阳市地方政府的统一规划同因地制宜相结合，从衡阳市各地区发展的实际角度出发，结合地方经济发展水平以及特色产业项目的发展规模，不盲目跃进，要考虑衡阳市的城镇化建设发展规划，多问几个问题，在推进合乡并村改革工作时，是否可以促进衡阳地方特色产业集群项目的快速发展，是否可以做到创新衡阳市地方乡镇政府的服务方式和服务理念，并且能够顺应新媒体时代的发展潮流，提高乡村行政办事效率，让“村村通”走进农村，提高衡阳乡镇的城乡一体化发展速度，提高乡镇内村民的生活质量水平，实现全面性的互联网覆盖，让乡村生活可以焕然一新[7]。

（三）加快转变地方乡镇政府职能优化乡村治理结构，科学选择乡镇政府驻地与村部驻地是做好合乡并村工作的着力点

众所周知，乡村社会生活的基础是在农村熟人社会中建立起来的，在城乡一体化发展的时代背景下，既要能够加快衡阳地方乡镇政府职能的转化速度，从而改善乡镇农村的行政治理结构，同时还应该尽可能地保持当地的风土人情，保留当地特色的传统文化，因此要想做好衡阳乡镇合乡并村改革工作，应当把科学选择乡镇政府驻地同乡村居民委员会驻地当作重要的着力点，努力把衡阳市的乡村管理同乡村社会共同体建设结合起来，特别需要注意的是，一定要严格控制好对于新建乡镇办事处的建设，最好是能够在原来被撤掉的乡镇驻地基础上展开提质改造，而不是为了乡镇政府官员自己的政绩，大兴土木建设，劳民伤财，甚至是造成许多乡镇政府官员在合乡并村改革工作中，中饱私囊，谋取私利[8]。

（四）合乡并村有序引导科学规划乡村社会发展，尊重乡村社会发展自然规律与乡村社会变迁自然演进是关键环节

合乡并村讲究的是要尊重乡村历史发展及自然演变的内在规律，在湖南省城乡一体化发展的时代背景下，应当有序引导乡村社会发展，从社会组织结构、社会治理再到乡土文化角度进行科学合理的乡村功能定位，希望可以促进衡阳地方乡村社会的多元化发展，超越乡村演化局限，具体来讲就是要考虑当地的自然地理条件以及地方特色产业集群项目发展现状，不要去破坏当地的风土民情，特别是一些优秀的传统文化，应当去继承和发扬，尊重古镇文化，尊重古镇传统，通过旅游资源开发与保护的形式，引导合乡并村的合理规划。

（五）将合乡并村改革目标实现同尊重群众意愿结合起来是社会保障

乡村治理不应该是国家意志管理，所以对于合乡并村改革目标的设立，必须要充分体现出农民自身的决策和意愿，各级乡镇政府合乡并村改革的负责人，需要下到基层，真正走入到群众当中去，去倾听群众的意见和声音，制定出的合乡并村改革方案应该能够反映出农民们的心理诉求，将惠民、利民的公共服务落实到实处，改革要始终坚持群众路线，发挥出群众智慧和力量，要永远相信群众并依靠群众，调动村民参与合乡并村工作的积极性与创造性，继续整合乡镇建设发展资源，促进城乡一体化融合发展，转变当地政府的职能，依法行政，保证人民意愿得以实现，优化地方基层政府的组织结构，有效简化村民办事流程，统筹城乡资源，使得各级乡镇的特色产业结构都可以在合乡并村行政区划改革中得到均衡性发展。

总之，在城乡一体化发展的时代潮流中，“乡村衡阳”正向着“城市衡阳”进行转变，但是衡阳发展的根基在农村，要想全面完成城镇化建设与发展的短板也在农村，只有把握住衡阳乡村的社会变迁与改革方向，才能真正意义上实现乡镇行政改革，为此，衡阳市政府在做好乡村合并工作促进城乡一体化融合发展时，要时刻保持清醒理智的头脑，密切联系群众，做到为民服务与管理创新相结合，统一规划与因地制宜相结合，治理优化与共同体建立相结合，乡村自然演变与规划性社会变迁相结合，坚持改革目标同尊重群众意愿相结合的“五点结合”落实。

[1]刘峰.推进“美丽湖南”建设机制创新研究[J].湖南社会科学,2017(03):72-78.

[2]陈文胜,何绍辉.合乡并村亟待做好五个结合[J].农村经营管理,2016(05):27.

[3]肖万春.湖南加快城乡一体化建设的着力点[J].武陵学刊,2012,37(04):46-53.

[4]谷子丰,刘涛.优化资源配置,常宁在合乡并村中助推特色经济[EB/OL].[2015-12-10]http://news.163.com/15/1210/13/B AFQNNBN00014AEE.html.

[5]常德合乡并村乡镇减幅超三成建制村减少一半[EB/OL].[2016-12-13]http://www.hunan.gov.cn/zw/hnyw/szdt/201612/t2 0161213_3608256.html.

[6]湖南乡镇区划调整,两种方式合乡镇并村.湖南日报[N].2015.10.1.

[7]衡阳乡镇行政区划调整方案确定:184个合并为147个[N].湖南日报,2015.11.26.

[8]王敏,谷子丰,刘涛.常宁将于明年元月底前完成并村改革工作[N].湖南日报,2015.11.20.