生态功能区与绿色发展

◎王雄军

生态功能区与绿色发展

◎王雄军

绿色可持续发展是在生态环境容量和资源承载力的约束下，追求发展模式更科学、发展路径更合理、发展质量更优质的经济增长与社会进步，是对传统发展模式的深刻变革和创新。绿色可持续发展是生态文明建设的重要内容，是中国特色社会主义事业的重要组成部分。生态功能区建设是实现绿色可持续发展的重要方面。生态功能区建设有利于促进生态环境的保护和修复，为国民提供公平普惠的生态产品，提升国民的生活品质和幸福感，促进国家的生态文明建设。

当前，中国经济发展已进入新常态，加快结构调整和动力转换，提高经济发展的质量和效益，更好地坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现经济社会的绿色可持续发展，是“五大发展”理念的重要组成部分，也是中国特色社会主义事业的重要内容。

一、绿色可持续发展的基本内涵

20世纪60、70年代开始，随着经济的长期增长，以及生态环境面临越来越大的压力，追求经济增长与生态环境的相互协调，逐渐成为世界各国，尤其是发达国家关注的重点。如德内拉·梅多斯（Donella Meadows）等人在1972年发表了《增长的极限》，对人口爆炸、粮食与能源短缺、环境污染等问题，以及探索新的发展目标、发展思路，提出许多影响广泛，但具有争议性的观点。1. （美）德内拉·梅多斯、乔根·兰德斯、丹尼斯·梅多斯著：《增长的极限》，机械工业出版社，2013年6月。1980年，联合国向全世界发出呼吁：“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的、以及利用自然资源过程中的基本关系，确保全球持续发展。”1983年，联合国成立世界环境与发展委员会（WECD）。1987年，WECD向联合国大会提交了《我们共同的未来》，提出了可持续发展的模式。进入20世纪90年代以后，绿色可持续发展受到越来越多的关注，并逐渐成为世界各国的共识。

关于绿色可持续发展的基本含义，许多权威的机构和专家，都提出了相关的界定。如世界自然保护联盟、联合国环境署、世界自然基金会在1991年共同发表的《保护地球——可持续性生存战略》一书中提出：在生存不超出维持生态系统容纳能力的情况下，改善人类的生活品质。世界银行在《世界发展报告》（1992年）提出：建立在成本效益比较和审慎的经济分析基础上的发展和环境政策，加强环境保护，从而导致福利的增加和可持续水平的提高。1992年的《里约宣言》认为：人类应享有以自然和谐的方式过健康而富有成果的生活的权利，并公平地满足今世后代在发展和环境方面的需要，求取发展的权利必须实现。……

虽然各类机构和专家对绿色可持续发展的定义有一定差异，但也存在较高的共识度，即都认为在经济增长和环境保护之间，寻求更加和谐、共融的发展道路和发展模式。因此，我们认为，绿色可持续发展是在生态环境容量和资源承载力的约束下，追求发展模式更科学、发展路径更合理、发展质量更优质的经济增长与社会进步，是对传统发展模式的深刻变革和创新。具体而言，绿色可持续发展，至少包括几个层面的内容。

首先，绿色可持续发展是人类社会共同追求的经济社会发展新模式。与传统过多强调经济增长的发展模式相比，这种发展模式更加具有公平性、包容性、可持续性，更加关注经济、社会、生态的综合平衡，以及当期利益与远期利益的平衡。

其次，把资源环境作为经济社会发展的内在要素。资源环境不仅是经济社会发展的成本和约束条件，也是实现经济社会可持续发展的内在要素，是促进经济增长和社会进步的重要内容。

再次，绿色可持续是经济社会活动的指导原则和发展目标。经济社会活动要坚持“绿色化”、“生态化”的原则，并把绿色可持续作为发展的主要内容和目标。

二、绿色可持续发展是中国特色社会主义事业的重要内容

改革开放以来，中国的经济增长和社会进步取得了举世瞩目的成就。但是，传统的经济增长主要是粗放式、高排放、低效率的，这种经济增长方式，不但使我国能源、资源不堪重负，而且造成越来越严重的环境问题，如水体污染、大范围的雾霾、土地荒漠化和土壤重金属超标、固体废物污染、生物多样性减少等。伴随经济的高速增长，我国的生态环境更加脆弱，生态系统破坏严重，生态保护与经济社会发展矛盾突出，已经成为约束经济社会可持续发展的主要因素，并对国民的生活质量改善和人民群众幸福感的提升，产生了诸多负面影响。

与此同时，中国经济社会发展进入新阶段。一方面，经济发展进入新常态，传统的经济增长方式难以为继，经济增速总体趋缓。中国进入经济结构调整和产业结构升级的关键时期，经济增长的动力，从主要依靠要素驱动、投资驱动，转向创新驱动。另一方面，随着经济社会发展水平的提升，人民群众对生存环境、生活品质也提出了更高要求。我们不仅要实现经济的增长，更要实现绿色、生态、可持续的发展。

在这种情况下，促进经济增长与环境改善的协调，实现绿色可持续发展，成为中国经济社会发展的重要目标。2003年，党中央提出科学发展观，把以人为本，人与自然和谐发展作为经济社会发展最重要的目标。2012年，党的十八大报告提出“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调”，明确“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把“加快生态文明建设”作为重点改革任务，进行整体设计和系统部署。2015年，《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》颁布实施，明确提出“生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，事关‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现”“把生态文明建设放在突出的战略位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，……大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，弘扬生态文化，倡导绿色生活，加快建设美丽中国，使蓝天常在、青山常在、绿水常在，实现中华民族永续发展。”

三、生态功能区建设是实现经济社会绿色可持续发展的重要内容

通过完善国土空间规划，推进形成主体功能区，实现人口、经济、资源环境相协调的开发格局，是基于我国国情，借鉴国际经验作出的重大战略安排，是促进经济社会可持续发展的重要部署。

生态功能区是主体功能区规划的重要组成部分，是在生态调查基础上，根据区域生态特征、生态系统服务功能、以及生态敏感性空间分布规律等，确定以保护生态环境、提供生态产品为主要功能的区域。早在1999年，国家环境保护总局在《全国环境保护工作要点》中，就提出要在黄河、长江源头特殊生态功能区建立特殊生态功能保护区，并加强监测和预警工作。2000年，国务院印发《全国生态环境保护纲要》，正式提出生态功能保护区的概念。此外，相似的概念还有重要生态功能区、生态脆弱区等。

现行的生态功能区规划，主要以2010年国务院颁布《全国主体功能区规划》，以及2015年环境保护部、中国科学院修编的《全国生态功能区划》为基础。根据《全国主体功能区规划》，国家重点生态功能区（限制开发区）分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型四种类型。2016年经扩展后，全国重点生态功能区的县市区数量达到676个，占国土面积的比例达到53%。3. 中国经济网：“国家调整重点生态功能区范围数量增至676个”，http://finance.ifeng.com/a/20160929/14912803_0.shtml此外，国家依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，如各级各类自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等禁止开发区域，也都属于重点生态功能区。

在国家整体的主体功能区规划中，生态功能区普遍具有生态系统脆弱或生态功能重要、资源环境承载能力较低等特点，不具备大规模、高强度的工业化和城镇化开发的条件，但是在保护和修复生态环境、提供生态产品等方面，具有重要地位，是实现经济社会绿色可持续发展的重要保障。

四、生态功能区建设对实现经济社会绿色可持续发展的重要意义

以主体功能区规划为基础，确立和加强生态功能区建设，是我国生态保护工作由经验型管理向科学型管理转变、由定性型管理向定量型管理转变、由传统型管理向现代型管理转变的一项重大基础性工作4. 环境保护部、中国科学院：《全国生态功能区划》，2008年7月。，对于构建生态安全屏障，促进生态文明建设，保障经济社会绿色可持续发展，具有十分重要的意义。

（一）生态功能区建设有利于保护和修复生态环境，提升生态服务价值

以国家主体功能区规划为基础，通过加强和完善生态功能区建设，有利于促进生态环境的保护和修复。首先，生态功能区建设有利于减少环境污染，提高环境质量。生态功能区普遍属于限制开发或禁止开发区域，对区域内的产业发展，特别是对水源、土壤、空气等容易产生污染的产业，有严格限制，在减少环境污染，保持和提高环境质量等方面，具有重要作用。其次，生态功能区建设有利于保护和修复生态系统，提高生态服务功能。不同的生态系统，具有不同的生态服务功能，特别是林地、草地、沼泽、湿地等，具有重要的生态服务价值，在涵养水源、防风固沙、土壤保持、生物多样性维护等方面，具有重要功能。加强和完善生态功能区建设，有助于阻止生态系统退化，更好地保护和修复生态环境，提升生态服务价值。

（二）生态功能区建设为国家整体的经济发展提供资源环境基础

生态功能区是全国主体功能区规划的重要组成部分，是事关国家经济社会发展全局的关键环节，是推进生态文明建设的重要举措。当前及今后一个时期，我国正处于经济发展方式转变，经济社会建设全面推进的转型阶段。一方面，要实现经济持续适度增长，工业化和城镇化深入推进，人民生活持续改善等目标；另一方面，又要保障生态安全和人民健康，应对水资源短缺、环境污染、气候变化等诸多挑战。生态功能区建设，是在国家的统筹规划和综合布局下，以保护生态环境，提供生态产品为主要功能的区域。从国家整体布局看，生态功能区为国家整体的经济社会发展提供了资源环境的基础和空间，但是在其自身的经济发展、资源利用等方面，做出了让渡和牺牲。因此，生态功能区建设对生态环境的保护和修复，对自然资源的有序开发与产业合理布局，以及推动我国经济社会与生态保护协调、健康发展，具有重要意义。

（三）生态功能区建设在产业模式方面的探索创新，有利于其自身的健康发展，也可以增加国家的经济活力

在国家主体功能区规划的制度约束和宏观指导下，在生态环境和生态系统得到有效维护的条件下，许多生态功能区根据地方的生态条件和区域优势，积极探索新的发展模式和发展道路，并出现许多与地方特色相结合，生产生活生态相融合，人口资源环境相和谐的新的发展路径和产业模式，如生态旅游、特色农牧产品生产及加工产业、特色林下经济、可持续的绿色工业，等等。这些探索和创新，不仅推动了生态功能区自身的建设和发展，也为其他地区的经济社会发展提供了有益的经验借鉴，并增强了国家的经济发展活力。

（四）生态功能区建设有利于改善人民群众的生活品质，提高国民幸福感

生态环境与国民的生活品质紧密相关。改革开放以来，经过近40年的持续增长，社会经济发展水平显著提升，人民物质生活条件极大改善，但是生态环境的质量却明显下降，特别是水体污染、大面积雾霾等，对国民的日常生活产生直接影响。在这种情况下，人民群众对改善生态环境、提升生活品质的要求更加迫切。习近平总书记多次提到，空气质量直接关系到人民群众的幸福感，环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。[习近平参加十二届全国人大二次会议（2014年3月）贵州代表团审议、十二届全国人大三次会议（2015年3月）江西代表团审议时的讲话。]实践表明，良好的生态环境，是最公平、最普惠的民生福祉。干净的水、清新的空气、安全的食品、优美的环境，是幸福生活的重要组成部分。生态功能区建设提供普惠性的生态产品，是对民生福祉的重要贡献。

总体而言，当前我国的生态文明建设水平还与经济社会发展不相协调，生态环境保护与经济社会发展矛盾突出，是制约绿色可持续发展的重要瓶颈。生态功能区建设是平衡生态保护与经济发展关系的重要举措，对生态保护和修复，保障经济社会的绿色可持续发展，以及保障国民福祉和民族未来，具有重要意义。

●王雄军，国务院发展研究中心社会发展研究部。

2. 周敬宣主编：《可持续发展与生态文明》，化学工业出版社，2009年，第9页。

（责任编辑 张亮）