生态功能区建设任重道远

◎李建伟

生态功能区建设任重道远

◎李建伟

建设和发展生态功能区是实现绿色发展、包容性发展和可持续发展的必由之路。当前我国生态功能区普遍存在可持续发展能力不足的问题。借鉴绿色可持续发展的国际经验，碳汇价值管理是可持续发展模式的重要补充。在调研中发现，我国生态功能区创造了具有很高价值的大量碳汇，有条件通过碳汇市场交易实现其碳汇价值、增强生态功能区的可持续发展能力。推动生态功能区碳汇产业发展，不仅有助于更好地发挥生态功能区的生态功能，也有助于生态功能区绿色发展能力提升和开展绿色减贫工作，是生态功能区发展的现实选择。

建设和发展生态功能区是发展资源节约型、环境友好型经济的战略性制度安排，也是经济发展新常态下实现绿色发展、包容性发展和可持续发展的必由之路。自2000年开展建设生态功能区试点工作、2008年全面落实全国生态功能区规划以来，我国生态功能区建设取得了长足发展。在保护生态环境、促进人与自然和谐发展方面发挥了重要作用，也通过恢复植被、促进生物多样化等途径，创造了大量碳汇，为我国节能减排和低碳发展做出了重大贡献。当前，我国经济社会发展中生态环境脆弱、水资源短缺、环境污染严重等问题依然突出，各地生态功能区也面临着自身可持续发展能力不足的问题。科学评估生态功能区所创造的碳汇价值，通过碳汇价值管理建立合理的补偿机制，是解决我国生态功能区自身可持续发展能力的重要途径，也是促进我国经济社会绿色低碳发展的必要举措。

一

改革开放以来，我国社会经济持续高速发展，取得了举世瞩目的伟大成就。但生态文明建设水平始终落后于经济社会发展，生态环境保护与经济社会发展矛盾突出，成为制约绿色可持续发展的重要瓶颈。为改善生态环境、实现人与自然和谐发展，我国从2000年开展建设生态功能区试点工作，2008年全面落实了全国生态功能区规划，生态功能区建设取得了长足发展，在保护生态环境、促进人与自然和谐发展方面起到了重要作用。目前，我国经济社会发展中生态环境脆弱、水资源短缺、环境污染严重等问题依然突出，继续加强生态功能区建设，提升生态功能区在生态环境保护中的职能与作用，平衡生态保护与经济发展关系，对生态保护和修复，保障经济社会的绿色可持续发展，以及保障国民福祉和民族未来，具有十分重要的意义。

一是生态功能区建设有利于保护和修复生态环境，提升生态服务价值

以国家主体功能区规划为基础，通过加强和完善生态功能区建设，有利于促进生态环境的保护和修复。首先，生态功能区建设有利于减少环境污染，提高环境质量。生态功能区普遍属于限制开发或禁止开发区域，对区域内的产业发展，特别是对水源、土壤、空气等容易产生污染的产业，有严格限制。在减少环境污染，保持和提高环境质量等方面，发挥着重要作用。其次，生态功能区建设有利于保护和修复生态系统，提高生态服务功能。不同的生态系统，具有不同的生态服务功能，特别是林地、草地、沼泽、湿地等，具有重要的生态服务价值，在涵养水源、防风固沙、土壤保持、生物多样性维护等方面，具有重要功能。继续加强和完善生态功能区建设，有助于阻止生态系统退化，更好地保护和修复生态环境，提升生态服务价值。

二是生态功能区建设为国家整体的经济发展提供资源环境基础

当前及今后一个时期是我国经济社会发展转型的关键时期，生态文明建设是转型期经济社会可持续发展的重要构成与保障。2015年《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出，要大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，弘扬生态文化，倡导绿色生活，加快建设美丽中国，使蓝天常在、青山常在、绿水常在，实现中华民族永续发展。生态功能区建设，是在国家的统筹规划和综合布局下，以保护生态环境，提供生态产品为主要功能的区域，为国家整体的经济社会发展提供了资源环境的基础和空间。

三是生态功能区的创新发展模式对全面推进我国经济社会与自然环境可持续发展具有重要参考价值

经过多年的发展探索，许多生态功能区根据本地生态条件和区域优势，探索出了生产生活生态相融合、人口资源环境相和谐的发展路径和产业模式，如生态旅游、特色农牧产品生产及加工产业、特色林下经济、可持续的绿色工业等等。这些发展模式创新，不仅促进了生态功能区自身的建设和发展，也为其他地区的经济社会发展提供有益的经验借鉴，并增强了国家经济发展的活力。

四是生态功能区建设有利于改善人民群众的生活品质，提高国民幸福感

当前，生态环境质量下降，特别是水体污染、大面积雾霾等，对国民日常生活产生了重大负面影响，人民群众对改善生态环境、提升生活品质的要求更加迫切。良好的生态环境，是最公平、最普惠的民生福祉。干净的水、清新的空气、安全的食品、优美的环境，是幸福生活的重要组成部分。生态功能区提供普惠性的生态产品，是对民生福祉的重要贡献。

二

2008年以来，国家先后出台了一系列有针对性的政策文件，从环境保护和管理、国家重点生态功能区转移支付等多方面对推进生态功能区建设进行扶持，我国生态功能区建设取得了长足发展，2016年国家重点生态功能区覆盖范围已扩展至676个县市，重点生态功能区覆盖面积已占国土面积的53%。但我国生态功能区总体可持续发展能力仍然不足，如生态保护与经济社会发展的关系尚未协调好、过度依赖中央财政转移支付的筹资模式、基础设施和公共服务发展滞后以及针对生态产品和服务的市场化交易机制尚未建立等因素，都严重制约着这些地区可持续发展能力的提升。

一是生态保护与经济社会发展的关系尚未协调好，从根本上影响到生态功能区的可持续发展问题。我国已确定的生态功能区大多数既是生态环境较为脆弱，也是经济社会发展较为落后的地区，协调处理经济社会发展与生态保护关系的难度大。部分功能区单一强调生态保护，经济社会发展陷入“等靠要”的不良循环，经济社会发展更为滞后，人民生活水平较低，生态保护缺乏坚实的经济社会基础，生态保护难以得到根本落实。部分功能区过于强调经济发展，对生态环境保护重视不够。经济发展无视生态功能区生态环境敏感脆弱的现实状况，以追求经济利益为根本目标，继续走高消耗、高污染、高排放的粗放型增长道路，违背了生态功能区划的基本功能定位，对本地乃至更大范围的经济社会可持续发展造成长远的不利影响。

二是功能区筹资模式过度依赖中央财政转移支付，自身可持续发展能力弱。重点生态功能区普遍是经济社会发展较为落后的地区，本地的财政收入相对较低，对生态保护的投入能力有限，而目前以省际间生态效益或成本外溢为衡量基础的横向补偿转移支付制度尚没有形成，功能区生态保护和经济社会发展所需的资金来源主要是中央统一通过转移支付下拨给地方的国家纵向转移支付，本省（区市）政府也会以一定方式对生态功能区的发展提供部分资金扶持。2008年以来，中央财政不断加大对重点生态功能区的一般性转移支付力度，2008-2015年累计转移支付2513亿元。但由于生态功能区覆盖县市多、且不断增加，每个县市获得的转移支付资金数量有限，转移支付资金与生态功能区经济社会发展目标和生态保护资金需求存在较大缺口。

三是针对生态产品和服务的市场化交易机制尚未建立，影响生态功能区可持续发展能力的提升。

生态产品和服务具有很高的社会价值和经济效益。作为生态产品和服务的重要提供者，生态功能区通过市场交易获得相应的收益，可以对生态功能区在生态保护所付出的经济社会成本进行补偿。但当前我国有关生态产品和服务的市场交易机制尚未成型，生态产品和服务的价值无法通过交易得以实现，不仅会严重影响生态功能区生态保护的积极性，也不利于生态功能区可持续发展能力的提升。以碳排放权交易为例，由于碳排放权交易机制尚不完善，森林碳汇交易还不能通过市场机制实现森林生态价值补偿，生态功能区还不能从交易中获得收益。

四是基础设施和公共服务发展滞后，成为制约生态功能区可持续发展的重要瓶颈。国内外的实践都充分表明，基础设施和公共服务水平对于经济社会可持续发展至关重要。当前，生态功能区普遍存在基础设施建设较为落后、公共服务水平较低的问题，落后的基础设施直接制约了生态功能区经济发展，较低的公共服务水平也直接影响到生态功能区的社会发展。

三

从绿色可持续发展的实践来看，碳汇价值管理是可持续发展模式的重要补充。发达国家在碳汇价值管理方面积累了较为丰富的经验，这些经验为我国进行碳汇价值评价和管理提供了重要的参考和借鉴，也为生态功能区绿色可持续发展提供了新的思路。

一是全球和区域环境合作机制是碳汇交易市场形成的前提。碳汇交易市场是一个人为构建的“虚拟交易”，要维系这一虚拟交易市场的有效运行，前提条件是需要交易双方愿意在这一市场中开展相关的交易活动。随着全球生态与环境合作的不断深化，以《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》为基础，明确了各国二氧化碳排放指标配额，当一国无法通过技术革新降低温室气体排放量超过配额时，可以通过购买排放量不足国家的配额，用以抵消碳排放，进而降低全球碳排量的目标。目前，通过联合国框架下的全球性多边制度安排、联合国框架外的小多边和双边国际气候制度、各国国内气候立法与政策以及各类非政府组织、各国地方政府以及民间投资机构的参与，全球环境合作已形成范围不同、层次多样、主体多元、模式各异的气候制度体系，为全球范围内的碳汇交易创造了必要的条件。

二是多元化的碳交易模式是碳汇经济价值发掘的重要保证。碳汇经济价值的实现，主要通过《京都议定书》规定的三种减排机制实现：（1）联合履行机制。联合履行机制允许发达国家从其他工业化国家的投资项目产生的减排量中获得减排信用，东道国可以通过项目获得一定的资金和先进的环境友好技术，促进本国发展。（2）国际排放贸易。允许一个发达国家将其超额完成减排义务的指标，以贸易的方式转让给另外一个未能完成减排义务的发达国家。（3）清洁发展机制。允许发达国家向发展中国家提供资金支持并转让先进技术，并获得的碳信用指标，抵减发达国家排放任务。三种机制为碳汇交易市场及碳金融创新发展奠定了基础。

三是多层次交易市场运行是碳汇经济价值实现的有效平台。全球范围和区域性交易市场的建立，为碳汇经济价值实现提供了有效的交易平台。自2005年《京都议定书》生效以来，全球碳交易市场取得了长足的发展, 2005年全球碳市场交易额约为110亿美元，2011年交易规模达到1760.20亿美元的峰值，此后受全球金融危机影响大幅度下降，但近年来再度回升，2016年达到约500亿美元。

四是金融产品创新是碳汇价值实现和风险控制的重要工具。为提升交易效率和规避市场风险，金融工具被引入到碳交易市场中，其既带来了资金，也为管理温室气体减排风险提供了工具。这些创新工具包括由国际开发类金融机构设立的、国家及私人设立的碳基金, 商业银行和投资银行等金融机构为碳交易市场提供的金融服务创新，保险机构为实现碳交易过程中的风险可控提供的碳金融保险产品等。

五是融入生态补偿机制实现与利益相关方合作共赢。碳汇价值的实现，除了通过碳排放权交易方式之外，与生态补偿有机结合也是重要的实现方式和手段。从利益相关方的参与角度来讲，生态补偿的国际合作机制，包括以跨国流域的生态补偿合作方式为主的受损方与受益方合作方式，由独立的第三方制定游戏规则、并要求涉事主体共同遵守的第三方主导方式，和一些国际组织通过吸引企业的赠款、捐款等，对生态补偿项目进行无偿援助和资助的单一方主导方式。

四

蒙阴县生态功能区是山东省十大重点生态功能区之一，承担着区域性水源涵养、洪水调蓄、水土保持和生态保护的功能。自2009年设立生态功能区以来，蒙阴生态功能区围绕其功能定位，在水源涵养、洪水调蓄、水土保持等方面取得了丰硕成果，创建了颇具特色的绿色循环发展模式，经济社会发展逐步步入人与自然和谐发展的良性轨道。蒙阴生态功能区的成功发展经验，为国内其他类似功能区的发展提供了良好的示范。同其他生态功能区一样，蒙阴生态功能区同样面临自身可持续发展能力不足等问题，但蒙阴生态功能区已创造了具有很高价值的大量碳汇，只要通过碳汇市场交易实现其碳汇价值，蒙阴生态功能区的可持续发展能力将得以显著增强。

（一）蒙阴县生态功能区的发展模式

蒙阴县生态功能区在发展过程中形成了“生态主导、控促结合、特色产业、点状发展”的绿色循环发展模式，经济社会发展进入了人与自然和谐共赢发展的快车道。

一是重视生态建设，着力保护和修复生态环境。通过持续绿化、大力整治水系、加大污染防治、加强环境执法，蒙阴县的森林覆盖率大幅度提升，水土流失得到有效治理，综合治理水平达到83.3%，云蒙湖水体得到明显修复。

二是秉承绿色发展，严控行业和项目准入。蒙阴县在经济发展中按照绿色发展的理念，以发展生态农业为切入点，不断延伸县域农业发展产业链，淘汰落后或污染较重产能计划，逐步建立了绿色、循环、低碳、高效的县域产业体系。

三是强调因地制宜，积极发展特色生态农业。按照特色明显、优势突出的原则，以林果业、畜牧业两大特色产业为主导、以发展生态型初级农产品为主攻方向，建立了“蒙阴蜜桃”、“蒙阴苹果”、“蒙山蜂蜜”、“蒙山全蝎”、长毛兔养殖、大棚养禽、香菇养殖等生态农业发展模式。

四是立足本地资源，有针对性地培育产业新增长点。按照生态功能区的定位和县域资源优势，重点培育了生态旅游、农村电商等经济增长点，有选择地适度发展纺织服装、食品酿造等制造业。

（二）蒙阴县生态功能区可持续发展的突出问题

一是生态环境压力依然较大，保护和修复生态环境仍是需要解决的首要问题。尽管蒙阴在水土流失治理方面成效显著，但生态环境依然脆弱，生态治理和环境保护压力依然很大。同时，可利用资源量不断减少，经济发展与生态保护矛盾依然突出。

二是生态可持续发展的资金来源渠道单一，多元化投融资渠道有待建立。蒙阴经济发展相对落后，财政收入相对较低，主要依靠中央专项资金支持，可支配财力不足,仅靠转移支付制度很难满足生态保护和经济转型的实际需要。

三是生态保护与经济发展不协调，可持续发展动能不足。蒙阴的产业结构仍属于较低层次，经济发展还是以传统的资源依赖型产业为主，特别是传统农业生产对环境造成了较大压力。蒙阴县所具有的生态资源优势还没有被充分挖掘和激活，生态效益不能较好地转化为经济效益。

四是在保护生态环境的同时，亟须改善民生和提高人民群众生活水平。近年来，蒙阴县在生态环境保护方面的投入巨大，生态环境得到明显改善，但在公共服务提供和改善民生方面还有待加强。全县现有建档立卡贫困户12589户、26384人，实现全面建成小康、脱贫攻坚的任务还较为艰巨。

（三）蒙阴县碳汇价值潜力巨大

蒙阴生态功能区在履行生态保护职能过程中，蓄积了丰富的林业资源，创造了大量碳汇。这些碳汇具有很高的碳汇价值，一旦能够通过碳汇市场交易实现其价值，将为蒙阴生态功能区的可持续发展提供重要的资金支持。

经测算评估，2016年蒙阴县乔木树种总面积为52.44万亩，蓄积量为203.94万立方米，乔木林碳汇总量为109.13万吨；蒙阴县果树林总面积100万亩，碳汇量29.86万吨；乔木和果树碳汇量合计约为139万吨。根据乔木生长规律和果树种植规划，到2020年蒙阴县乔木蓄积量将达到337.98万立方米、碳汇总量将提高到182.51万吨，果树面积大体保持在125万亩、碳汇量大体为43.75万吨左右，合计碳汇总量将提高到226.25万吨。这些碳汇仅是乔木树种的林木碳汇量和果树的林木碳汇量，加上林下植被和林地碳汇量，2016年蒙阴县森林生态系统的总碳汇量大约为200万吨，到2020年将提高到552万吨。

按照2016年全国七大碳汇市场交易价格的中间价（31.53元/吨）估算，2016年蒙阴县森林生态系统的碳汇价值大约为6306万元，按照国际碳汇市场的中间价（105.64元/吨）估算，2016年蒙阴县森林生态系统的碳汇价值大约为21128万元。按照碳汇市场的理论价格计算（最高价是305元/吨、最低价是69.5元/吨，中间值是187.25元/吨），2016年蒙阴县森林生态系统的碳汇价值介于13900万元到61000万元之间，中间价值为37450万元。从未来发展趋势看，即使按目前的国内市场价、国际市场价和理论价计算，到2020年蒙阴生态功能区的碳汇价值也将提高到17399万元、58296万元和103330万元。

五

推动生态功能区碳汇产业发展，不仅有助于更好地发挥生态功能区的生态功能，也有助于生态功能区绿色发展能力提升和开展绿色减贫工作，是生态功能区发展的现实选择。当前，我国生态功能区碳汇发展仍然面临有效需求不足、供给能力和质量较弱、交易市场和配套服务体系不健全、产权制度和经营机制不完善等挑战，需要从宏观着眼，从供需两侧着力，进一步刺激需求，加强供给，培育市场，完善制度，真正发挥碳汇功能，推动生态产品市场化改革、生态资源资产化管理，为加快生态功能区经济社会发展提供绿色新动能，将生态功能区的生态优势进一步转化为发展优势。

（一）通过强化约束、政策激励和责任引导，激发碳汇市场需求

促进生态功能区碳汇发展，需要增强碳汇需求对碳汇供给的拉动作用，以提升生态功能区碳汇发展的水平。强化约束的重点是强化政策约束，推进碳汇需求的强制性和规范化。政策激励的重点是进一步完善鼓励企业参与生态功能区碳汇开发和交易的激励政策，如对参与生态功能区碳交易的企业免征碳交易税、提供补贴、加大政策性贷款倾斜力度等。责任引导的重点是将志愿行为和强制行为有机结合起来，强化企业环境责任和“环境伦理”，通过企业责任和社会形象建设引导企业参与碳汇项目。

（二）增强生态功能区碳汇可持续供给能力

一是“增汇减源”。重点核查生态功能区碳储量与碳汇量的现状、变化与潜力情况，继续推进生态功能区草场资源保护、退耕还林还草、防护林体系建设等重点工程，积极扩大森林、草场、湿地等面积，增加林草蓄积，增强生态功能区碳汇生产能力。同时积极推进经济绿色转型，促进产业结构调整，降低生态功能区各排放源的排放量，打造近零碳排放区。二是推动碳汇科技和方法学应用。重点支持生态功能区提高对碳汇项目储备与开发的认识，提高碳汇技术自主创新和集成创新能力，积极开发符合生态功能区特色的方法学，保障生态功能区碳汇质量。三是通过绿色金融促进社会资本投入。重点鼓励金融机构开展业务创新，发展绿色信贷，为社会资本开展碳汇项目和碳汇交易提供融资服务。发展绿色保险，建立碳汇市场风险保障机制，为社会资本合理分配和规避长期的碳交易过程中各种不确定风险。发展绿色碳基金，拓宽碳汇投资渠道。

（三）完善生态功能区碳汇交易机制及配套服务

一是积极对接全国碳汇市场，与现有碳交易所联合加强区域碳交易所建设，建立生态功能区碳交易信息平台，推动生态功能区内碳汇“走出去”和区外需求“引进来”，提升生态功能区碳汇价格话语权。二是积极研制和开发碳汇产品。结合生态功能区生态资源特色推动碳汇产品创新，开发碳汇期货、期权、远期、互换等碳汇衍生品。三是积极引入和培育交易中介服务机构，加快培育专业化、多元化、本土化碳交易服务机构。四是加强碳汇教育培训。围绕碳汇有关的专业知识，开展专业培训和系统教育，使其深入了解碳汇相关的理论和方法。

（四）推动碳汇发展体制机制创新

以产权安排和合作机制为核心，加快推行生态产品市场化改革，形成更多体现生态产品价值、运用经济杠杆开展生态保护的制度体系。重点完善生态功能区的林木、草场等生态资源的产权分置机制，促进经营权在更大范围内的优化配置，通过产权明晰和规范流转，保障参与碳汇开发的经营者的合法权益。坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，在碳汇发展中建立健全共同经营、共享收益的多形式利益合作机制，引导各类生产经营主体开展联合、合作经营，充分调动社会资本参与生态功能区碳汇发展的积极性。

●李建伟，国务院发展研究中心研究员。

（责任编辑 张亮）