创新社会治理的理论借鉴与现实关照

王玖姣

(河南大学 a.经济学院，河南 开封 475004；b.马克思主义学院，河南 开封 475001)

创新社会治理的理论借鉴与现实关照

王玖姣a，b

(河南大学 a.经济学院，河南 开封 475004；b.马克思主义学院，河南 开封 475001)

自改革开放特别是新世纪以来，中国的社会环境发生了深刻变化，创新社会治理方式成为社会发展的内在迫切要求。不同社会制度的社会治理都有其特殊性和共同性，因此，分析借鉴国外治理理论，同时关照中国现实，是把握社会治理一般规律，不断厘清创新社会治理路径的重要方面。

社会治理；理论借鉴；现实关照

随着改革开放的不断深入，中国经济社会发生着深刻而全面的变革。社会治理也需要与经济社会发展同步，进行相应的调整，以引导和理顺经济社会的各方面关系。同时，各国的社会治理既反映出各国基本制度的特质，有其特殊性，又具有一定的共同性，因为无论哪种制度，都需要遵循和达到一些基本要求和规范，如促进经济发展和提高社会福祉、保障公共安全、稳定社会秩序等等。因此，一些国外治理理论值得我们结合中国现实，进行分析研究，加以借鉴。这对于厘清社会治理理论根基，把握社会治理一般规律，加强推进社会治理创新发展，具有重要意义。

1 问题的提出

20世纪 90 年代以来，“治理”一词在西方政治学家和经济学家的语境中有了新的涵义。其中全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙的认识具有代表性，他认为：“与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力来实现。”[1] 49-53他把治理界定为一系列活动领域里的管理机制，这些机制虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。也就是说，治理与政府统治不同，两者有着很大区别。治理来源于政府统治，并发展了政府统治，是对政府统治的一种超越。从社会现实角度看，社会治理的提出，是亚当·斯密(Adam Smith)“看不见的手”与凯恩斯(John Maynard Keynes)“看得见的手”带来的“市场失灵”与“政府失灵”之后的必然结果。破解政府“一抓就死、一放就乱”的迷局，需要突破“政府中心论”的治理理论，建立政府、市场、社会多元共治，优势互补与合作共赢的治理模式。

在我国，改革开放以来，随着各种社会问题的日益增多，新情况、新问题、新矛盾的不断涌现，传统的社会管理模式急需改进和转型，以适应新形势。现实呼唤科学理论的回应。20世纪90 年代末，著名学者俞可平把治理理论引入中国并加以推广，引发了学界广泛关注。党的十六届四中全会提出“加强社会建设与管理，推进社会管理体制创新”，学界对创新社会管理相关问题的研究从基础理论研究、实证研究、比较研究等不一而足，其范围已涵括了社会管理的概念、种类、功用与价值等方面的问题。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了创新社会治理体制、改进社会治理方式的理念。目的在于在加强党委领导和发挥政府主导作用下，鼓励、支持和引导社会各界群众积极参与社会的自我治理活动。以此为转折，学界对“创新社会治理体制”的研究不断系统和深入。2014年，李克强总理所作的《政府工作报告》进一步强调要“推进社会治理创新”，学界对有关问题的研究更是全面铺开。学界研究与中央政策的交互促动，一方面体现了新时期中国共产党执政理念的创新，另一方面也反映出创新社会治理是新形势下我国经济社会发展的必然要求。

2 西方发达国家三大治理理论及其分析

在长期的社会治理实践中，西方发达国家提出了多种治理理论。结合当代中国的发展现状和社会情势，以下着重对公共治理理论、有限政府理论、协商民主理论这三大理论进行分析研究。

2.1 公共治理理论

上个世纪70 年代，西方发达国家的政府面临着由政府统治向治理的转型。社会公共治理理论也就在这个时期开始成型。公共治理的核心对象是公共产品的供给，其目标取向是供给主体与客体的协调平衡与公共资源利用效率的最大化。概言之，公共治理体现的特征如下。

第一，治理主体多元化。治理主体既可以是政府，也可以是非政府组织、国际组织、社会团体、公民自治组织等等，并且治理多元主体之间表现出自愿平等合作的特征。在现代社会，随着警察国家，秩序行政，全能政府不再适应社会的发展与进步，国家与社会、政府与市场的分离格局开始形成，公私混同现象终结。不同治理主体在各自的领域发挥着各自的作用，形成一个公共行动的网络化合作体系。

第二，治理机制和手段的变革。其核心是引入私营部门管理的模式。一是将私营部门管理成功的经验、理论、方法引入公共部门管理领域。如近年来美国、新加坡等国采取的“政府—法定机构体制”，是应对日益复杂的社会治理情形的有效体制。西方国家普遍设立法定机构，作为政府的补充和延伸，但法定机构的人员不占政府公务员编制，很多是兼职管理，整个机构采取公司式运营，这既降低了政府管理成本，又大大增强了本领域组织的专业性，使管理更加精准到位。二是在公共事务和公共服务管理中保证私营部门更多地参与，从而改善管理机制, 提高组织绩效，整体上提高了行政效率。

通过对公共治理理论特征的分析，我们看到了这一理论所追求的价值是社会平等正义及其高效率，同时，也不难发现一些过于理想化的成分，比如各治理主体之间的平等合作关系，其实现前提是各主体拥有相对均衡的公共资源。公共治理理论历来推崇和重视市场和社会的主体地位，但是在现实的民族国家的框架之内，政府在对公共资源的掌握上有着无可比拟的优势，因此现实中政府在公共产品供给主体中的中心地位是难以替代的，这是其他主体无法企及的。所以在治理实践中，政府之外的其它主体更多地表现为一种供给手段的选择，而不是供给主体的状态。

2.2 有限政府理论

有限政府理论滥觞于霍布斯(Thomas Hobbes)和斯宾诺莎(Baruch de Spinoza)的思想，成型于洛克(John Locke)与孟德斯鸠(Charles de Secondat, Baron de Montesquieu)。与霍布斯的社会契约论显著不同，洛克认为，缔约者让渡权利时是有所保留的，诸如生命权、自由权和财产权这些天赋人权即自然权利，是不可能让渡的，基于权利让渡的部分性，得出政府权力的有限性。为了保证政府不滥用权力伤害公民的自然权利，洛克与孟德斯鸠提出了分权学说，确保政府的目的不发生偏移或转向。思想家潘恩(Thomas Paine)认为，政府是由我们的邪恶产生的，它制止我们的恶行，从而消极地增进我们的幸福。对社会来说，政府仅仅是一种“必要的恶”。[2]3看来，潘恩是反对给予政府过多的权力的，因为它有侵犯公民权利和自由的可能。在潘恩那里，政府权力不但有限，而且是以宪法为限。《独立宣言》起草者之一杰弗逊(Thomas Jefferson)则更为直接，他认为成立政府的目的就在于保障公民的权利，为了保障人民的天赋权利，才在人们中间成立政府，而政府的正当权力则来自被统治者的同意。[3]22潘恩和杰弗逊的思想无疑奠定了美国有限政府的理论基础。

一战之后，凯恩斯主义的兴起，意味着有限政府思想的消解，宣告了有限政府理论低谷的来临。上世纪70年代，在特定的国际气候中，哈耶克(Friedrich August Hayek)的《法律、立法与自由》，让有限政府理论重拾自信。他对政府限度作出了界定，指出政府除了充当“守夜人”的角色外，还应承担诸如提供公共交通、公共设施等公民不可或缺的一些公共产品的职能。更为重要的是，这些公共产品的提供方式决不应为政府所垄断，政府非但不能垄断服务，反而应允许私营部门进入竞争。政府之所以对这两个领域主张垄断权，并不是为了使人们得到更好的服务，而仅仅为了增强政府的权力；结果，公众所得到的服务不仅比这两个领域在没有被垄断的情况下糟糕得多，而且公众因政府的垄断措施而不得不在日常谋生的操劳中饱受灾祸的折磨与风险的侵袭。[4]352独立部门如果能够在提供公共服务领域与政府同台竞争，那么政府这个“必要的恶”的危害性将会趋小，政府垄断带来的低效也将得以改观。

世界银行发布的《1997年世界发展报告——变革世界中的政府》，系统阐述了政府有限能力理论。这一报告主要围绕三方面的问题进行分析：一是政府的作用应该是什么？二是政府有多大的能力？三是如何让政府做最应该做的事？通过对这些问题的论证，该报告指出，政府的作用应当与其能力相符；同时，应当通过对公共机构的改革而提升政府能力。[5]

从以上对有限政府理论发展史的梳理，可以得出结论是，人们相约成立政府，旨在促进社会的发展，保障公民权利。政府的公益性目的制约着政府权力运作的手段。政府的权力是有限的，因为政府的能力是有限的，政府能力所不及的领域是存在的。再者，公民始终保留着自然权利，并未让渡于政府，有限政府的权力又须分权制衡。如此，有限政府的有限权力应为人民所用，为民谋利。所以，有限政府实则是服务型责任政府。

2.3 协商民主理论

古希腊种下的“协商民主”的种子，经伯克(Edmund Burke)、密尔(John Stuart Mill)及约翰·杜威(John Dewey)等理论家的传播，到20世纪80年代才由约瑟夫·毕塞特(Joseph Bessette)正式作为学术语言开始使用。当然伯纳德·曼宁(Bernard Manin)和乔舒亚·科恩(Joshua Cohen)更是功不可没。20世纪后期，在世界泰斗级人物罗尔斯(John Bordley Rawls)与哈贝马斯(Jürgen Habermas)的大力倡导下，协商民主理论开始兴起。其主旨内容是在政治共同体中，自由平等之公民，经由公共协商，从而赋予立法、决策以正当性，进而经由协商民主参与政治，实现公民自治的理想。

协商民主理论的核心概念是公共协商，即政治共同体成员平等、自由、理性地通过公共讨论参与到公共政策过程中，利用公众理性达成共识，以期最大限度满足公众诉求，为政治决策提供正当性与合法性。协商民主是一个自我治理过程，其民主性决定着合法性。即受集体决策制约的公民个体参与有效协商程度、能力和机会决定着协商民主是否合法。

从理论上看，一方面协商民主能够新民德，如政治共同体成员间的相互尊重、相互理解、相互妥协等，这是健康民主所必需的。另一方面，协商民主能很好地培育政治共同体成员的责任意识与担当精神，自己服从自己参与决策的决策被认为是天经地义的。

从社会意义上看，协商民主是对“自利心”的矫正和彼此认同的过程，公共协商结果的包容性会促进不同文化间的理解与沟通。协商民主理论强调人民主权和公共利益，关注的是公民的平等参与及相应的程序机制。

以上来自西方概念体系的理论范式，是有其价值合理性的。如公共治理理论侧重社会的多元治理和公共参与，协商民主理论强调民主决策的程序价值，而有限政府理论则从反面说明政府过度干预社会的危害。它们都凝结着人们对弥补“市场失灵”及“政府失灵”裂隙的当代思考，都可以成为我们镜鉴现实的它山之石。但如若忽略了创新社会治理的中国元素，我们就会犯本末倒置的错误。因此在理论借鉴上，我们要有学术自觉，但还需要面对中国现实。

3 社会治理理论之于中国现实

任何逻辑自洽的理论，终究是要回归现实的，而如何让理论点拨现实，需要我们的智慧。

源自西方的公共治理理论，文化渊源上是以个人主义为基础的契约合作观念，这与中国传统大不相同。而且作为国家与市场相妥协的产儿，公共治理理论是政府与公民社会合作中的共识状态，本身有其局限和潜存的意识形态危险性。之于中国，社会治理当然可从公共治理理论汲取营养。目前我们正处在高度依赖经济成果的社会治理初始阶段，加强党内民主、增强政府能力、调整社会政策、推动基层改革、引入公共服务市场化及民营化机制、打造地方自治的社会基础......都是我们正在做着的重要工作。如何打造以市场为核心的治理工具和机制、财政性工具与诱因机制、管制性工具与权威机制......也都是社会治理中的待解问题。社会治理事业的发展，成果的巩固亟需立章建制。整体性推进中，机遇与挑战并存。

有限政府意味着分权，从西方的宪政框架看，分权导致僵局的产生，所带来的后果便是效率低下。许多社会事务，政府该不该做，该做多少，该怎样做，怎样把控这个恰到好处的度，的确是个技术性问题。对于中国而言，我们正在着手完成政府职能从“划船”到“掌舵”的转变。我们的有限政府应该是服务型政府，是有限且有效的政府，这是我们的社会性质决定的。它必然以人民福利为依托, 以国家宪法和相关法律为框架, 以法治、有限、参与、诚信、高效、责任、服务、公平、正义为内容，建立在政府组织体系重构及角色的变化与转型基础之上。本届政府行政权力下放，大量审批权的取消，成效初见端倪。但现实的复杂与多变，远非我们所能想象。应然的丰满与现实的骨感，昭示着我们还有大量的事情去做。

协商民主也存在由于社会各利益主体力量悬殊致使共识契约难以达成、由于信息不对称导致多数决原则并不具有必然的合理性及交易成本较高等诸多问题。但本着两利相权取其重、两害相权取其轻的原则，协商民主依然成为当下中国炙手可热的词汇。我们有着独特的协商民主实践模式——政治协商制度，我们有着“和为贵”的传统文化基因，协商民主的特质加上中国的语境，一场大幕拉开了，波澜壮阔的协商民主大戏即将上演。

而事实上，创新社会治理的社会实践并非总令人乐观。在社会转型期的中国，人民内部矛盾触点增多、燃点降低。例如，近几年来，虽然全国范围内信访、上访总量有所下降，但房屋拆迁、土地征用、劳资纠纷领域的矛盾仍在高位运行；随着城市化的加快推进，外出农民工1.66亿人的教育、养老、医疗问题仍问题重重，而此时，“进不了城、回不了乡”的二代农民工问题开始凸显；当前，全国老年人口突破2亿，空巢老人突破1亿，老龄化问题日趋严重；[6]51-542014年的“12.31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件，2015年的长江沉船事件，天津爆炸事故，公共安全问题时不时拨动着社会公众敏感的神经……凡此种种，无不考验着创新社会治理的水平。不管是政府依法行政、转换职能、健全社会治理机构，还是完善社会治理机制、关照不同群体、协调多方利益，都需要政府简政放权，创造公共空间、调动多方积极性，吸引公共参与，推进社会治理的创新。

4 创新社会治理的基本路径

综上所述，不管是对西方发达国家治理理论的分析，还是同中国现实的参照，其目的还是要明确创新社会治理的方向，找到一条可行的推进路径。

4.1 推进治理理念的转变

理念属于价值选择范畴。新形势下，社会情形纷繁复杂，创新社会治理，首要问题是要转变理念，不断树立主体平等、协作共赢、民主法治的理念。比如可以将政府管理力量不断下沉。公共治理理论旨趣在于公共产品供给的合理与有效，强调治理主体的多元化，且主体之间要求是平等合作关系。但在我国现实政治框架内，政府在管控公共资源方面占着明显的优势，因此，实现理论所要求的主体之间的平等合作自愿关系，并不是那么容易，但是可以将政府管理力量从中央到地方，逐渐下沉，一直到街道社区、村委会，人财物在基层群众的参与下进行调配，这样可以更加注重群众的感受，增加群众的满意度。因为相对来说，政府基层部门对于社情民意的掌握更加全面和准确。这样可以消解政府因为拥有公共资源的优势而一意孤行，成为一个有效的服务型政府。

4.2 重视治理方式的转变

社会治理，更多的是技术层面的要求，属于一门管理科学。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，做到刚柔相济，宽严适度，以法治为基本原则，以相互包容信任为基础，推进从上而下和从下而上的平等协商的合作治理。其中在强调依法治理的前提下，更加重视心理引导、道德培育、思想教育等综合治理方式。

4.3 构建复合治理模式

治理主体多元化是社会治理的重要特征。十八届三中全会和2014年《政府工作报告》强调我国的社会治理是在党的领导、政府主导下，政府、社会、市场等主体协作治理，不断增进经济发展和社会福祉的动态过程。这就要求将社会治理的各参与主体整合起来，形成复合治理主体，在发挥各自优势的基础上，形成一种合力，从而使多元主体相互磨合，相映成辉。

4.4 健全治理制度机制

建立治理制度机制是推进社会治理创新持久深入的保障。一是要健全党的领导和政府主导这个大格局，明晰党的角色定位和政府的权责边界，不缺位，不越位。二是要强调市场和社会、公民个人的主体地位，明确治理之责，畅通这些主体的参与渠道并优化参与环境，鼓励支持社会组织的健康发展，培育其自我治理能力。三是尤其要重视关系群众权益机制的构建，不断创新完善矛盾协调机制、意愿诉求机制、利益协调和保障机制等，这是创新社会治理的动力源泉，也是其出发点和落脚点。

[1] 岳金柱.加快推进社会治理创新若干问题的思考[J].行政管理改革，2014(3):49-53.

[2] 马清槐,等.潘恩选集[M].北京:商务印书馆,1981:3.

[3] 朱曾汶.杰弗逊选集[M].北京:三联书店,1996:22.

[4] 哈耶克. 法律、立法与自由[M].邓正来,等,译.北京：中国大百科全书出版社,2000:352.

[5] 世界银行.1997年世界发展报告——变革世界中的政府[M].北京:中国财政经济出版社,1997:41-131．

[6] 张林江.社会治理的政府之维:现状、挑战与转型[J].中国党政干部论坛,2014(4):51-54.

[责任编辑：李德才]

On the Theoretical Reference and Practice of Innovative Social Governance

WANG Jiu-jiao

(a.School of Economics，Henan University,Kaifeng 475004；b. School of Marxism,Henan University,Kaifeng 475001,Henan, China)

China’s social environment has undergone profound changes since the Reform and Opening-up, especially in the new century. Social governance in different social systems has its particularity and generality.Therefore, the foreign governance theory should be analyzed and Chinese reality considered, which will help to grasp the general rules of social governance and clarify the important aspects of its innovation .

social governance; theoretical reference; practice

2016-11-16

2016-12-21

河南省社科联、省经团联课题“习近平系列重要讲话创新性研究”(SKL-2016-29)项目资助。

王玖姣(1975— )，女，河南鲁山人，河南大学经济学院博士后流动站研究人员，马克思主义学院讲师，法学博士；研究方向：马克思主义中国化。

D523

A

2096-2371(2017)01-0028-05