社会治理与法治建设——江苏省社会史学会2016年年会暨学术研讨会综述

仇海燕

(1.淮阴师范学院 历史文化旅游学院， 江苏 淮安 223300； 2.南京大学 历史学院， 江苏 南京 210097)



社会治理与法治建设
——江苏省社会史学会2016年年会暨学术研讨会综述

仇海燕1,2

(1.淮阴师范学院 历史文化旅游学院， 江苏 淮安 223300； 2.南京大学 历史学院， 江苏 南京 210097)

2016年5月,江苏省社会史学会2016年年会暨“社会治理与法治建设”学术讨论会在扬州召开。相关专家围绕会议主题作系列学术报告，就社会治理的概念，国家治理与社会治理的关系，对邪教的识别和防范，社会治理与历史经验、相关技术指标的关系等问题展开了讨论，进一步推进了相关研究工作。

社会治理；法治建设；江苏省社会史学会2016年年会

2016年5月28日，由江苏省社会史学会与扬州大学社会发展学院联合举办的江苏省社会史学会2016年年会暨“社会治理与法治建设”学术讨论会在扬州召开。江苏省社会史学会会长李良玉教授，副会长吴善中教授、董德福教授、王玉贵教授，以及来自南京、苏州、镇江、扬州、徐州、淮安、阜阳等地40多名专家学者与会，扬州市历史学会部分会员参加了会议。

28日上午，以“社会治理”为主题，邀请相关领域专家作学术报告。下午，组织与会代表参观实际工作部门。上午的会议由江苏省社会史学会副会长、扬州大学社会发展学院院长吴善中教授主持，南京大学政府管理学院黄健荣教授、扬州市委610办公室高奋强研究员分别作了学术报告，最后李良玉教授应邀发言。

一

自1989年世界银行在《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》的报告中首次提出“治理危机”(crisis in governance)后，治理的理念在欧美国家逐渐盛行起来，被广泛地运用到政治学、经济学、社会学、管理学等各个领域。治理和善治理论作为西方政治学界一种新的政治分析框架，日益引起人们的关注。这一理论传入中国后形成的本土化的治理理论，与西方语境下的治理理论之间出现了明显的错位现象。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”《决定》提出了“社会治理”的概念，强调创新社会治理体系。但国内无论是官方还是学界，对社会治理的概念并未作出明确的界定。黄健荣教授认为，目前对国家治理、社会治理以及二者关系的认识，存在不少模糊不清的，甚至很错误的看法。为了加强对于社会治理这一概念的认知，他作了题为“关于对社会治理若干问题的认知”的学术报告。报告主要从三个方面展开论述：第一，治理的性质及其要义；第二，对国家治理的几个核心问题的认识；第三，认知国家治理视域中的社会治理。

(一)关于治理理念和治理理论。

1995年，联合国全球治理委员会在《我们的全球之家》研究报告中指出，治理是各种公共或私人机构在管理共同事务时所采用的方式总和，是在调和各种社会冲突和利益矛盾时采取联合行动的持续性过程。这一表述特别具有代表性和权威性。

治理理论对新公共管理理论与新公共服务理论的合理内核进行了有效的整合，它昭示政府管理含义的变化，指向一种新的管理过程和新的管理社会的方式。

治理的核心理念体现于四个方面。1.认为政府并非国家唯一的权力中心,政府体制之外的各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可,就可以在不同层面和范围内成为社会权力的中心。2.强调管理对象的参与,强调在管理系统中形成一个自组织网络,强调多元主体的参与性和自主性。3.在强调国家与社会合作的过程中,模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性,而是强调国家与社会组织间的相互依存和互动合作关系。4.强调政府在完成社会职能时,除了采用原来的手段之外,还有责任采用新的方法和措施,以不断地提高管理的效率。简言之，当代公共治理以社会多元参与合作共治、自组织网络的建构运行与实现公共利益最大化为其主要特征。

政府治理的最高境界是善治。迈克尔·巴泽雷把善治归结为“公民价值体现”。罗茨强调，只有将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府公共服务，建立以信任和互利为基础的社会网络，形成政府与民间、公共部门与私人部门之间的互动，才能真正形成善治模式。善治包含7项基本要素：合法性、透明性、责任性、法治性、民主性、回应性与有效性。

(二)关于国家治理的几个核心问题。

首先，关于国家治理的概念和性质。黄教授对管理和治理进行了比较，指出：管理主要是静态的通过依循既定的方略和既定的规章制度，来维持和保障组织的有效运行并实现组织目标的活动；而治理则主要是动态地通过改革创新与建章立制，来促进和优化组织的运行并实现组织目标。国家治理是在一个特定时期所确定和强调的一种旨在解决某项或某些问题以求理顺国家运行秩序，完成某项或某些特别使命的管理活动，而国家管理则是指向常规性常态化的管理活动。

其次，关于治理是否包含统治的含义。统治、管理、治理都是管理活动。所不同的是，其管理的性质不同。统治，是以人治与专制为特征的权力运行，管理是以科学与理性为依归的权力运行，而当代社会使用的治理概念指向一种动态的问题导向和目标导向的多元参与合作共治的权力运行。国家治理的性质是通过改革创新、建章立制的方式破解国家生活中存在的问题和难题，从而不断推进国家效能全面的或部分的帕累托改进，使公权力运行能够更有效率地服务公共利益，能够更好地实现公共物品的优质低成本供给，能更好地增进人民福祉，更好地保障国家安全与社会安定。

其三，关于国家治理的客体即被治理者。在国家治理的概念中，治理的客体不是人，即不是直接去治理人，而是对民众的生存环境，包括制度环境与自然环境进行治理。即对国家体制、权力配置与运行方式、公共资源的资源配置方式进行治理，通过对教育制度、法律制度、社会制度乃至政治制度的治理，来实现对国民的公民素质、科学素质与人文素质的塑造，以利于以更有效的方式动员、整合与配置国家资源，促进政治文明、物质文明、精神文明与生态文明建设，促进经济社会繁荣，增进社会福祉。

把民众视为被治理者，是一种多重性谬误，会导致如下三个结果。一是把社会阶层明确区分为治理者与被治理者，实质上是把社会撕裂为统治者与被统治者，这就为当权者或治理者利用公权力限制和剥夺公民的权利和自由，榨取社会财富开辟了道路。二是治理的性质发生根本的变化。把人视为被治理者，使国家治理的内涵、目标和性质都发生了根本的变化，是为重新掀动“与人斗”“人整人”的政治运动制造舆论并重启空间。三是把整肃吏治这一国家治理的主要任务之一偷换为整治被治理者，把斗争的矛头指向社会，并为公权力掌控者规避社会的监督制约创造条件。因此，必须强调，治理的主体是开放性的，而不是封闭性的，并非只是公权力的掌控者，而是多元参与形成的主体，政府体制外的各种社会组织及每一位公民也都是国家治理的主体。治理的客体是制度、环境，是国家公共生活或人类生存环境中需要改变的社会建构与自然建构，而绝非某些论者所言的是“被治理者”，即社会大众。

(三)国家治理视域中的社会治理。

中共中央十八届三中全会通过的《决定》提出了“创新社会治理体制”的任务，指出了创新社会治理的目的、路径和方法，提出了六条具体对策，并把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，但并没有对社会治理概念作出明晰的定义。《决定》所指的社会治理的范畴是在社会领域，而不是无所不包。迄今，国内学术界对社会治理也缺乏清晰的论证。

西方学者提出的社会治理理念类似于公共治理，比国内官方和学界的社会治理的理念要大得多。治理的理念是新公共管理运动发展到一定阶段的产物，是各国政界与学界对全球化时代世界经济政治与技术革命的发展变化而作出的积极回应，是政府管理模式和公共管理模式的创新与发展。社会治理的模式蕴含有限政府、法治政府、社会公正、合作共治、民主参与以及公共责任机制等理念，强调以合作治理为本，谋求政府公共部门、私营部门与公民社会等多种社会主体之间的共识，通过共同努力，解决社会问题，化解社会矛盾，增进社会福祉。社会治理的内涵主要包括两个方面：第一，从政治理念上看,它摒弃将政府视为社会管理唯一主体的传统意识，强调社会各方参与，共同承担责任的是社会治理创新的核心路径。第二，从行政理念看，它摒弃将效率视作政府主导价值的理念，致力于建构基于共识的，以促进社会公正为核心理念的可持续的社会发展模式。

综上所述，政府、国内学界和西方学界三种话语体系对社会治理的认知是有差异的。需要认清其差异所在及原因，正确把握社会治理的性质与内涵，以及路径与方式。

黄健荣教授认为，如对社会治理作一个界定，可以表述为：社会治理是在当下中国的一个特定历史阶段，依据现实需要而提出来的一个问题导向型、使命导向型的重要理念和重要管理模式。社会治理是国家治理的一个基础性组成部分和一个重要维度。社会治理是以多元参与、凝聚共识与合作共治的方式来回应和解决必须直面的社会问题。社会治理是通过有针对性的制度创新与政策创新，通过在宏观、中观和微观层面的资源整合与配置，协调社会关系，化解社会矛盾，规范社会行为，防范、化解与应对社会风险，以实现维护和增进公民权利，促进社会公正和增进社会福祉的目的。优化社会治理的重要前提，是推进政治体制改革，充分释放社会活力与潜能，真正促进和实现社会治理的多元参与合作共治。社会治理既是国家治理的一个重要组成部分，又显著区别于国家治理。社会治理同样显著区别于公共管理和行政管理。

当下中国社会治理中存在的主要问题可归结为几个方面：一是社会治理的价值导向偏移，以当政者的“维稳”诉求压制公民的“维权”诉求，使得社会治理不能在价值理性引导下有效推进，甚至导致一些地方社会矛盾加剧，社会问题乱象丛生；二是社会治理参与主体失衡，以官方包揽社会管理消解社会参与，使真正具有活力和具有民主品格的社会治理格局难以形成；三是社会治理的实践思路偏移，以风险管控替代社会建设，使社会治理缺乏前瞻性与可持续性，不能以高瞻远瞩的视野统筹全局并进行系统规划；四是社会治理的制度建设滞后，“长官意志主导式”和“运动式”治理仍处于主导地位，社会治理制度建设和政策规划得不到充分的重视，使社会治理的制度化、法治化和常态化建设滞后；五是社会治理执行方式往往简单粗放，使一些社会治理活动非但难于产生实效，而且导致官员对立情绪，激化社会矛盾，消解政府公信力。

当下中国推进社会治理还面临诸多挑战。社会各方，特别是公权力的掌控者，需要进一步深化对社会治理性质、使命、主客体与方式的认知，积极整合和配置有利于优化社会治理的各种资源，包括思想资源、制度资源、财力与物力资源、技术资源与智力资源，等等，以求破解上述困境，开创社会治理的新局面。

二

江苏省社会史学会一向重视对中国民间秘密社会尤其是近现代秘密社会史方面的研究，并取得了显著的成果。当代中国的邪教问题，是当前中国社会问题中的一个重要方面，目前从事这方面研究的多为法学界人士。对邪教问题的考察，具有重要的现实意义，也对民间秘密社会、秘密宗教的研究有着借鉴作用。为此，学会邀请扬州市委610办公室高奋强研究员作了题为“对邪教的识别和防范”的报告。他结合工作中遇到的大量实际案例，对邪教的产生、邪教的类型、邪教的危害，以及如何识别、防范与处理邪教，作了生动具体的阐述。

我国刑法第三百条中的“邪教组织”，是指“冒用宗教、气功或者其他名义建立，神化首要分子，利用制造、散布迷信邪说等手段蛊惑、蒙骗他人，发展、控制成员，危害社会的非法组织”。高奋强指出，从执法者的角度看，邪教不是宗教，宪法中讲的宗教信仰自由对邪教不适用。根据刑法第三百条的司法解释对邪教的界定，邪教有五个基本的特征：第一，神化首要分子，就是搞教主崇拜；第二，有自己的非法组织；第三，制造、散布迷信邪说；第四，精神控制强；第五，社会危害大。

邪教的出现：一是因为社会保障特别是农村社会保障的欠缺。我国经济总量虽然名列世界第二，但是人均非常少，在世界排名靠后，还有7 000万贫困人口。当邪教组织能为这些贫困者提供一点保障或救济时，他们就愿意加入邪教。二是精神家园的丧失。“文革”时把佛教、道教全部扫地出门，寺庙都去掉。邪教乘虚而入。三是社会分配不均。大量因文化低、见识少、身体有病等被边缘化的人，即社会弱势群体，容易陷入邪教陷阱。根据统计，文化低、收入低、见识少、年龄大、身体差、辨别是非能力差的人，都是邪教发展的重点。

以前认定的邪教有22种，现在统计结果共有24种。此外，还有14种有害气功组织。对于这些邪教组织，可以按照不同的标准进行分类。按照来源地划分，一种是本土性的邪教，像灵灵教、主神教等；第二种是输入性邪教，从境外输入的，如呼喊派、观音法门、统一教、上帝之子等。按来源划分，有的是原生性的，像门徒会等；有的是衍生性的，如被立王、主神教、全能神三种邪教都是从呼喊派分离出来的。按所打的旗帜分类，有打基督教旗号的邪教，像门徒会、灵灵神；有打佛教名义的，像华藏功、菩提功，包括法轮功等；还有冒用气功名义，有14种有害气功组织，其中危害性最大的就是中功。按性质划分，有的搞政治有的不搞政治。像法轮功、主神教、全能神就搞政治。还有就是非政治性的，像约瑟家，还有灵灵教，它们不搞政治。按手段区分。有暴力型的，像全能神、法轮功、中功等。中功有执法队，对所谓叛教的人施加惩罚。全能神也对所谓叛教者实行惩罚，如割耳朵、挑断筋、打断腿，甚至秘密处死，最典型的就是招远事件。还有非暴力型的，像约瑟家和灵灵教就不主张暴力。

邪教的危害表现在多个方面。一是危害国家政权。邪教属于非法组织，它的犯罪被定性为有组织犯罪，而不是个人犯罪。有组织犯罪是连绵不断的，对社会秩序、国家政权造成极大的危害。二是危害国家法律。在邪教徒眼中没有国家法律，他们心目中最重要的就是所信的神。比如法轮功信徒眼中，法轮大法就是天法、宇宙大法，国家法律只是人间小法。在两个法没有发生冲突之前，可以和平共生，但如果两个法发生矛盾，他第一选择是法轮大法，绝对不会选择国家法律。第三，危害社会秩序。如在2012年12月21日，玛雅日到来的前夕，全能神在全国范围将近30个省全部出动，3个人一组，拿着小喇叭走街串户，散布邪说，危害社会秩序。四是危害宗教信仰自由。很多邪教跑到正教里面去挖人，影响正教的传教布道。五是危害生产。所有邪教都宣传“撇家传道”，让信徒抛弃家庭，很害人。六是危害家庭。邪教里面讲“过三关”，叫色关、情关、财关。“过财关”就是不看重钱，又叫“过钱关”；“过情关”，就是不认父母、儿女，他们和我们正常人不一样，不称爸爸妈妈为爸爸妈妈，称“同修”。此外，邪教有很多歪理邪说，常常让病人贻误病情。比如李洪志的《病业说》就说：病就是你前世做了许多坏事，积了业，业往外返就是病，所以治病的根本方法是消业，跟李洪志修炼可以消业。所以他们不去看病，常导致病情被贻误。

鉴定邪教的标准有四点。一看有没有教主崇拜；二看有没有秘密结社；三是看有没有精神控制；四是看有没有社会危害。为了打击邪教，需要加强宣传，明确识别邪教的方法。

三

李良玉教授的发言主题是“社会治理的历史参照和技术指标”。李教授认为，本质上，社会治理就是改善社会状态，消除社会体制、机制和社会运行中出现的各种问题，化解社会危机，提高社会的健康水平。解决社会问题必然处理好与问题有关人的利益，甚至包括处分个别蓄意制造纠纷和冲突的人。但是，不能说社会治理就是治人，特别是由治者去治被治者，那样治理理论就变成专制理论了。社会治理是一个新的科学范式，需要在理论上不断成熟起来，包括不断修正一些不正确的认识和在实际运用中加以不断发展。李教授从历史学的角度谈了关于社会治理的三点意见。

(一)社会治理和历史经验的关系。社会治理是社会某一发展阶段出现的一种理论和实践，一定和过去的历史、过去的社会发展经验有联系。反过来说，也可以过去的历史经验来看当代的社会治理。

1949年以后，是通过合作化、公社化、承包经营、大包干这四种政策措施来解决土地问题的。核心就是逐步地公有化，再逐步地半私有化。土地从公有到完全的私有这个问题，历史上上古时期就已经解决了。夏商周三代的井田制就是土地公有。井田制在春秋时期就是一个不得人心的制度。《诗经》里说：“既昭假尔。率时农夫，播厥百谷。骏发尔私，终三十里。亦服尔耕，十千维耦。”说的是农民要及时去耕种，不要耽误农时，要奋发开垦你们的私田，三十里以内都可以去耕种。这反映了周成王时期大力号召开垦私田。这时还在周初，大概是在公元前一千年左右。

由于私田大量被开发，井田制逐渐瓦解，国家上层建筑开始变化，其中包括新的税赋制度建立起来。有材料记载，齐桓公的时候采取了“相地而衰征”的政策，根据土地的肥瘦(也就是收成)来决定收多少税。正式根据土地来征税的是鲁国实行的“初税亩”。齐桓公是公元前685年登位的，到公元前594年鲁国初税亩，这近一百年间，国家对土地税收政策的改变，导致了春秋时期生产的大发展。春秋五霸中的第一霸就是齐桓公。从周成王时期鼓励开私田(公元前一千年左右)，到公元前594年“初税亩”大约400年。考虑到自发地开垦私田有一个过程，可以推断井田制的瓦解至少用了600年的时间。弄清楚了这个事实就可以得出三个结论：第一，周成王时期大力号召开发私田；第二，井田制的瓦解大概用了600年左右的时间；第三，拿这个历史经验来对照，可以看出来，不仅合作化、公社化所走的土地公有的道路不符合中国传统，而且20世纪80年代的大包干，仍然没有解决土地私有化的问题。这说明，就土地私有权的承认而言，大包干还不如大约2 800年前的周成王。如果把公元前594年鲁国“初税亩”作为井田制最后瓦解的标志，到1928年中国共产党人学习苏联颁布《井冈山土地法》，土地私有在中国实行了2 500多年。不仅在传统时代它是国家的经济基础，在现代最发达的资本主义国家土地仍然是私有的。历史经验是值得重视的。现在看来，当初人民公社解体的时候，没有顺势解决土地的私有化问题是一个很大的缺点。最近20多年推进城镇化和工业化的过程中，由于没有预先实现土地私有化，导致很多严重的弊端。

(二)改良政治是社会治理的核心环节。孙中山说，政治就是管理众人之事，我们的解释强调政治就是阶级斗争。这两种解释都是不全面的。政治就是由强制性权力保护的社会各阶级对财富的不同占有以及在此基础上衍发的各种社会关系。政治的本质就是占有社会财富。一种不同的政治制度就规定了这个社会的各个阶级、阶层如何分别占有社会财富。这是政治的本质。不讲这个，仅仅从权力的层面去讲政治是不全面的。因此，改良政治有两种方法：第一种是强化强制性权力，保护旧的分配财富方法，固化旧的阶级关系。第二种是改变财富的分配方法，改善各阶级尤其是大众阶级的获得感，缓和社会矛盾。社会治理本质上要从第二种方法出发，才能从根本上消除社会危机。

现在，实际上处在一个社会矛盾的聚集期。已经有一些危机的信号。站在人民的立场上，这个社会不能乱。现在的社会有政治不良。政治不良的结果就是反过来调动了社会的政治情绪，造成了高度政治化的社会。这是很危险的。过去长期突出政治，甚至居民区的大妈都能谈一通政治，这未必正常。讲政治永远是少数政治精英讲。老百姓该挣钱去挣钱，该吃喝去吃喝。不要把老百姓往政治里面卷。社会治理的核心环节是改良政治。达到了“善政”“善治”的境界，大家其乐融融，自然不关心政治，社会自然和谐。

(三)社会治理与相关技术指标的关系。社会治理是一种管理方法的改良，它一定包含很多技术性指标。这种技术性指标有两种可能出现偏差：一种可能是包含技术性错误；一种可能是发生技术性障碍。

技术性错误就是技术指标的设计就有错误，按照这个指标去管理社会，进行社会治理，一定治不好。最近的“雷洋事件”给我们两个很明显的信息：一是第一时间爆出来的是嫖娼，意思是只要定了这个人是嫖娼的，警察去抓就是合法的。二是第一时间爆出来的是抓他的时候他反抗。意思是这个人反抗，制止反抗就是必要的。现在看来，这两个技术指标都是错误的。最近去澳洲了解到，澳洲的警察有非常明确的规定：一是抓捕嫌疑人的时候，他逃跑，警察追不上一般就不追。因为穷追不舍的话，不是这个人(嫌疑人)自己出问题就是警察开枪，造成他的伤亡，警察就要负责任。二是抓捕公民必须有逮捕证，否则不能抓人。这和我们的指标就不一样。另外一个说法是嫖娼。在西方嫖娼不是问题。红灯区是公开的，合法的。所以嫖娼这个指标也是有异议的。这么说不是鼓励嫖娼，而是说嫖娼是道德问题，不是法律问题。按照现行的规定，抓谁不抓谁，罚与不罚，判与不判，都有很大的随意性。很不公平，很不透明，应该把它撤销掉。社会治理要提高技术性指标的正确性。不讲这个去讲社会治理是不行的。

所谓技术性障碍，就是由于技术上的问题导致施政过程中造成新的问题，甚至无事生非。如这次江苏的“减招事件”，减招三万八千人，很快就出事了。这显然有问题。老百姓平时安分守己，也有一套明哲保身的哲学。但是一旦侵犯他的利益，斗争性立刻高涨起来。像这样的社会矛盾、突发事件都是技术性障碍造成的。

目前的社会是一个转型期的社会。理论上说，这个转型期从1976年“文革”结束就应该开始了，转型基本完成的标志是民主法治社会的建成。到目前为止，已经取得了一定的进展，但是，还没有看到阶段性的界碑在哪里。30多年的改革开放取得了巨大的成就，今天的政府和30年前的政府、和“文革”期间的政府相比，完全不是一个概念。今天政府给予人民的空间空前大，这是过去不能想象的。一方面我们要注意到社会在缓慢地进步，另一方面要看到社会的进步不可能一蹴而就。但是，社会进步的总目标关系每个人的命运，建设民主法治的社会关系每个人的切身利益。

李良玉教授指出，最近看到材料说，欧盟不承认中国的市场经济地位，这值得讨论。现在说中国是市场经济国家，是说已经把那一套计划经济体系废除了，把那种统一地由指令性计划组织生产和供应的体系打破了。可是，一个完全市场经济的社会一定还有其他条件，其中有两个指标必须引起足够的注意：一是公民财产的充分占有权，二是政府不能垄断资源。

28日下午，与会代表参观扬州市某区公安局档案馆和派出所。代表们对于扬州市、公安部门在社会治理方面工作的进展情况和成就，有了直观的感受和体会。

这次学会活动，由于采取了新的会议模式，效果特别好。28日上午的学术交流共进行了三个半小时，没有安排中场休息，但大家一直保持着浓厚的兴趣，精神集中，现场气氛感人。与会专家学者表示，这样的学会活动主题突出，活动紧凑，效率高，收获大。

责任编辑：刘海宁

D035-3

A

1007-8444(2017)01-0101-06

2016-08-30

仇海燕，副教授,南京大学历史学院博士研究生，主要从事中国近现代史、中国当代史研究。