制度优势与中国低碳经济发展——基于伦敦与北京重工业转型的比较

◎康晓

制度优势与中国低碳经济发展
——基于伦敦与北京重工业转型的比较

◎康晓

伦敦和北京重工业的崛起都受到国际体系因素的影响，伦敦是英国对世界市场的依赖，北京是两极格局中受前苏联的影响。从国内层面看，英国以自由主义为核心的民主制度为伦敦重工业提供了宽松环境，北京则更多依靠党和国家规划建立起了最初的石化工业。两相比较可以发现，伦敦由于议会制政体下利益集团的阻碍对重工业产生了严重依赖，北京却能在党和政府不断学习调整规划后及时摆脱对重工业的依赖。总之，比较发达城市和发展中城市的意义不只在于后者对前者的借鉴，同样在于发现后者符合自身特点的优势，为未来发展之路找准方向。

传统经济向低碳经济转型必须依赖科学的制度设计，其中如何处理市场与国家两者关系是核心问题。中国特色社会主义市场经济的目标就是将国家与市场有效地融合起来，因此相比于市场经济鼻祖的英国而言，中国在向低碳经济转型过程中充分体现了制度优势。伦敦和北京作为英国和中国的首都，在各自国家工业化进程中都具有代表性，比较二者重工业缘起与转型过程中政治与经济的互动问题，对于研究两个国家的发展方式转型具有一定参考意义。需要指出的是，英国和中国工业化的宏观背景依然是比较伦敦和北京重工业路径依赖的切入点，因为本文希望以更加综合的视角考察国际体系、国内政治、中央和地方关系等因素如何相互作用影响了两个国家代表性城市的产业转型过程。

一、国际体系对伦敦和北京重工业缘起的影响

（一）对英国的影响

英国在1763年，经过7年战争后正式确立了海上霸权，使其与世界市场的联系日益密切，为工业革命的全面展开提供了重要国际条件。一方面，殖民地为英国国内发展提供了大量资金，资金转化为资本投入生产中有利于技术研发。另一方面，殖民地带来的需求增长逐渐暴露出英国传统手工生产力的不足，进一步倒逼技术革新，1加速了工业革命爆发，由此带来英国煤炭产业的大规模发展。

工业革命首先大幅增加了羊毛需求，农民大片砍伐森林建设牧场，由此大幅减少了用于热能的木材供给。另一方面，工业革命也大幅增长了铁的需求，特别是维持英国霸权地位的战争更以铁为物质基础，因此铁可以被真正看作是工业革命典型的核心投入。2同时，工业革命后英国人力成本上升而煤炭价格低廉，这使得当时英国全社会都迫切希望找到一种燃料来代替人工生产的有效方式。3

需求的旺盛和价格的低廉带来了工业革命后英国煤炭工业的大规模发展，伦敦成为了煤的需求中心。19世纪随着蒸汽机的发明和广泛采用，能源需求急剧上升，据统计，英国从1800年到1900年的100年内，其人口仅仅增长了3倍，煤炭消费却增加了18倍。1900年，英国人均煤炭年消费量已达4吨。4虽然英国煤炭工业集中于煤矿富集的东北和西部，但伦敦凭借优良的交通优势很快成为英国现代工业的中心，煤炭消耗量大幅上升，重工业也逐步发展起来，并一直延续到20世纪中期。当时伦敦是重要的铜、铅、锌等有色金属工业和基本化学工业中心。经济发展增加了电力消费，1948年时伦敦地区发电站的数目有28个为全国最多，并且全部是煤炭发电，总容量占到全英国的大约五分之一。5

（二）对中国的影响

新中国成立后北京重工业崛起的国际体系因素首先是苏美冷战的两极结构。出于国家安全目的，中国的经济发展规划受到了前苏联的影响，具体表现在经济指导思想、技术指导和抗美援朝战争的激励作用三个方面，北京作为新中国首都承担着全国的政治示范作用，因此也是受前苏联因素影响较大的城市之一。

第一，所谓“苏联模式”，就是中央集权的计划经济体制模式加上优先发展重工业的经济发展模式。前者是保证后者目标的体制基础，后者是前者的必然选择。6在这一思想指引下，发展重化工业等重工业在新中国建立初期被当作了一项政治任务。北京作为全国政治中心本来就具有政治示范作用，又具有一定工业基础和工业资源，因此成为发展现代工业的样板，重工业也由此崛起。1953年北京市委起草了《关于早日审批改建与扩建北京市规划草案的请示》上报中共中央，其中认为：“关于首都的性质和发展规模，市委认为首都是我国的政治中心、文化艺术中心、科学技术中心，同时还应当是也必须是一个大工业城市。”1954年，国家计委向中共中央提出对中共北京市委《关于改建与扩建北京市规划草案的意见》，主张在北京适当地逐步地发展一些冶金工业。7北京重工业逐步发展起来。

第二，前苏联专家技术指导。主要是前苏联专家对首钢前身石景山钢铁厂的援助，比如铁厂一号高炉的大修就采用了当时苏联先进的修炉方法分段砌砖和用炸药炸取炉底结铁。这些措施对于提高生产起到了决定性作用，因此虽然设备相同，但1957年生铁产量比1952年提高23%。8另外，苏联专家还通过帮助成立不久的北京钢铁学院的学科建设促进了北京钢铁技术人员的培养，提升了他们理论联系实际的能力，9间接推动了北京钢铁工业的发展。

第三，抗美援朝是新中国做出的重要对外战略决策，也是两极结构影响当时中国内政外交的重要体现，其中就包括北京的重工业发展。

总体来看，伦敦和北京重工业的崛起虽然时间相差巨大，但由于国家独立性的存在，两座城市都受到国际体系因素的影响。与此相应，英国和中国差异巨大的国内政治结构又与国际体系因素展开互动，共同决定了两国首都重工业的发展轨迹。

二、国内政治对伦敦和北京重工业缘起的影响

（一）对伦敦的影响

1688年光荣革命后确立的立宪君主制构成了时至今日英国的基本国家政治制度，其制度架构及其所体现的政治观念也是工业革命以后伦敦重工业缘起的基本政治背景。伦敦作为英国的中心享有更多自治权力，经济发展基本按照市场规律运行，因此位于河道的交通优势和已经具备的良好经济基础就成为伦敦现代工业缘起的主要原因，其中就包括对煤炭大量需求的重工业。

值得注意的是，虽然自由主义思想主导了工业革命后的英国经济发展，但并未排斥强大国家的作用，只是国家的作用没有体现在对经济发展的直接投资推动上，而是通过设立保护关税、立法、鼓励通商以及对外战争维护英国霸权的方式为国内经济发展创造外部环境。法国大革命爆发后，英国经济进入迅速发展时期，伦敦也因此成为当时世界工业的中心，其标志就是大量煤炭通过河道和铁路源源不断地运往伦敦，以满足其重工业的大发展。

（二）对中国的影响

新中国成立后，北京的重工业起步是由当时的国内政治经济社会实际决定的。作为现代化的后来者，新中国必须要有一个坚强领导核心并通过制定规划和强力执行来推进工业化建设，在这一前提下，新中国任何现代工业的缘起都是在中国共产党的统一领导下发生的，当然北京重工业的起步也包括其中。

北京市石化工业缘起于上世纪60年代初，其重要背景是1959年新中国的中央与地方关系进入第一次权力上收阶段。1959年中央开始进行调整，到1961年权力上收取得阶段性成果，形成并提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，强调中央对全国的统一领导、统一决策和统一行动。10在此背景下，时任北京市委第二书记的刘仁深入实际调研，与北京焦化厂专家共同研究煤炭综合利用问题。专家认为利用石油和煤炭发展化纤各有利弊，但应以石油提炼为主。1962年化工部组织国内专家赴英国、瑞士等五国考察石油化工技术和设备，周恩来总理亲自听取考察组关于以石油为原料生产化肥、合成纤维、合成橡胶、合成树脂的情况汇报。1963年，中央在国家财政十分困难的情况仍然下决心从国外引进12套以天然气、清油为原料生产合成氨、有机原料及合成材料的石油化工生产装置，这实现了中国石油化学工业的起步，提高了国内乙烯和以石油为原料的化肥、化纤等合成材料产品产量。1963年11月15日，北京市《关于当前工业问题的报告》不仅提出了发展石油工业，还确定了优先发展石油化学工业以解决原料的来源问题。1964年5月，彭真、刘仁等带领一批化工和纺织工业专家到大庆参观学习，回京后决定建立石油化工厂。1966年3月国务院批准北京建设年产100万吨燃料型炼油厂，北京石化工业由此起步。11

通过比较可以发现，执政党的领导是伦敦和北京重工业缘起过程中的重要国内政治因素，但二者有本质区别。英国是为了保护国内自由市场免遭外部因素破坏，目的是要建立和完善自由市场制度，因此不会直接干预产业发展。中国是通过政府直接制定发展规划，以至直接投资建设工厂，市场主体发展缓慢，市场机制建设也较为滞后。但是，市场力量的惯性往往不以执政党的意志为转移，这就必然导致伦敦的重工业崛起耗时长，经济社会成本较高。而北京重工业的发展则得益于执政党的理念通过自我革新而不断适应新的条件与环境，这使得中国作为后发国家以较短的时间与社会成本摆脱了对传统产业的依赖，具体到北京就是能够在较短的时间里就摆脱了对重工业的依赖，实现了产业转型。

三、伦敦和北京对重工业的路径依赖分析

伦敦重工业之所以维持了200年才得以转型，在很大程度上是由于立宪君主制政体中议会作为权力中心，极易被重工业的利益集团绑架，因而难以做出环境治理和产业转型的决策。比如，虽然政府希望通过立法治理伦敦的大气污染，但相关法案在议会遭到坚决反对无法通过。可见，完全自由的市场制度与机制并非完美，其最大的问题就是多元主义的政治博弈使得权力分散，利益集团可以出于私利通过影响议员阻碍符合公益的政策制定。从事重化工生产的企业因为市场力量的推动实际上成为重工业最为依赖的群体，他们通过英国的议会民主制将这种依赖转变成了整个伦敦乃至整个英国对重工业的路径依赖，从而延缓了伦敦及整个英国的产业转型。

与其形成鲜明比较的，中国的优势首先体现在中国共产党作为执政党可以集中全党和全国智慧为中国经济发展制定科学规划，将重大战略方针政策上升为国家意志。其次是可以在民主集中制原则上统一全国发展共识，避免西方国家议而不决、决而不行的现象，以国家意志推动重大战略实施。更重要的是，中国共产党十分善于通过学习不断加强自身建设，特别是根据最新的世界经济发展潮流及时修正发展规划，缓解市场惯性带来的市场失灵现象，以强大的国家意志和政府效能使中国在短期内实现跨越式发展。

在此背景下，北京市得以探索更加适合自身首都定位的产业规划，逐渐形成了“首都经济”的概念，重点实施产业结构的优化升级，12并取得明显成效，此时距北京重工业的起步仅仅30年。

同时，北京市还通过关停重工业治理环境污染。在城区关停并转259个企业，治理和停用120台工业锅炉，结合专业化调整、压缩、撤销62个铸、锻、热处理和电镀厂等。工业污染水处理率从1980年的15%，提高到1984年的43%。对比帕默斯顿在19世纪中期感叹难以调整伦敦重工业以治理环境的例子，可以发现北京的产业结构调整在很大程度上受益于中国政府的科学规划与有效的宏观调控。

同样是在20世纪80年代，北京市提出加快第三产业的发展。1992年《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》发布后，北京第三产业进入了一个全面发展的新时期，1991年到1998年，北京第三产业的经济总量迅速膨胀，产业比重不断攀升，到1994年，第三产业比重首次超过第二产业，成为全市最大的产业部门。1995年，第三产业比重首次超过50%。13

而1981年伦敦服务业占全市产业比重74.1%，此时离工业革命开始的重工业缘起已经两百余年，而北京服务业比重接近这一数字是在2007年，离北京重工业缘起只有58年。虽然有很多原因可以解释这种差异，但两国不同的政治制度无疑是其中发挥着根本性作用的因素。“总体上说，（中国）改革是一个自上而下制定政策与自下而上回应创新之间的互动过程。然而，最关键的动力来自高层领导持续不断深化改革进程的决心。”14

四、结论

将北京与伦敦比较，一方面是要学习伦敦依靠市场力量推动工业发展的经验，这是两座首都城市在现代化过程中的共性，但也要看到伦敦的某些特殊经验是无法复制的，更要避免伦敦重工业发展中的问题。更为重要的是，通过比较我们可以更加清楚地看到中国特色社会主义道路与制度的优越性，正是中国特色社会主义政治制度与经济制度使北京的工业化发展能够摆脱对路径的依赖，实现了跨越式发展。实践证明，道路与制度的选择是由一个国家的基本国情决定的，是全体人民意志的集中体现。因此北京，乃至中国应该在借鉴一些经济发达国家发展经验的同时，更应该对中国特色的低碳经济发展之路坚定不移。

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[1 4]L o r e n B r a n d t a n d T h o ma s G. Ra ws i k, (e d s.), Ch i n a’s Gr e a t E c o n o mi c T r a n s f o r ma t i o n, C a mb r i d g e: C a mb r i d g e U n i v e r s i t y P r e s s, 2 0 0 8.

● 康晓，北京外国语大学国际关系学院副教授。

本文源自：2017年北京社科基金一般项目“中国在气候变化全球治理转型中的作用研究”（课题编号：17ZGB009）的阶段性成果。

（责任编辑 陈莹）