水环境管理国际经验之比鉴

◎谢永明

水环境管理国际经验之比鉴

◎谢永明

水环境管理是环境保护工作的重要内容，水环境是社会关注的重要问题之一。水环境质量直接关系到生态健康、可持续发展及人们生活水平和质量。水环境管理的核心是“管理”，其精髓是“活”，其目标是“可持续发展”。本文从水环境管理国际经验出发，收集、总结了一些发达国家水环境管理经验，初步分析了我国水环境管理现状和存在的问题，提出了水环境管理的新模式：科学规划—精细化管理—活水理念—可持续发展，以引起思考与探讨。

一、前言

环境保护部2016年5月20日发布的《2015年中国环境公报》（以下简称《公报》）指出，全国967个地表水国控断面（点位）开展了水质监测，覆盖了七大流域、浙闽片河流、西北诸河、西南诸河及太湖、滇池和巢湖的环湖河流共423条河流，以及太湖、滇池和巢湖等62个重点湖泊（水库），Ⅰ－Ⅲ类、Ⅳ－Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别占64.5%、26.7%和8.8%。

5118个地下水水质监测点中，水质为优良级的监测点比例为9.1%，良好级的监测点比例为25.0%，较好级的监测点比例为4.6%，较差级的监测点比例为42.5%，极差级的监测点比例为18.8%。338个地级以上城市开展了集中式饮用水水源地水质监测，取水总量为355.43亿吨，达标取水量为345.06亿吨，占97.1%。其中，地表饮用水水源地557个，达标水源地占92.6%，主要超标指标为总磷、溶解氧和五日生化需氧量；地下饮用水水源地358个，达标水源地占86.6%，主要超标指标为锰、铁和氨氮。1所有江河主干断面监测结果表明，其水质均劣于支干断面。这从一个侧面反映，流经城市或城市附近的江河水系的水质远远低于远离城市的河流的水质，表明城市对水环境、地表水和地下水的重要影响，提高城市水环境管理水平和能力直接或间接地影响我国地表水的水质。

为了切实加大水污染防治力度，保障国家水安全，提高我国水环境质量和水环境管理水平和能力，促进水环境的可持续发展，国务院于2015年4月16日印发了《关于水污染防治行动计划的通知》（国发[2015]17号，以下简称《水十条》）。《水十条》主要包括：狠抓工业污染防治、强化城镇生活污染治理、推进农业农村污染防治、加强船舶港口污染控制、调整产业结构、优化空间布局、推进循环发展、控制用水总量、提高用水效率和科学保护水资源。2

我国的水环境质量面临着严峻的形势，管理水平和能力均有待提高。发达国家非常重视水环境管理，如瑞典、德国、意大利、澳大利亚、加拿大、美国等，形成了各自的水环境管理特色。国际经验表明，发达国家现有的水环境管理无论从行政体制还是管理形式，主要分为两大类别：从行政体制来分类有“集权管理”和“分散管理”，如美国、德国、意大利等；从管理形式分类有“分级管理”与“流域管理”，如澳大利亚、法国、瑞典等，这些发达国家水环境管理经验和理念值得借鉴。

二、水环境管理法规体系

（一）美国

美国在法律层面上，水环境管理方面的法规主要有《联邦水污染控制法》和《清洁水法》。其中《联邦水污染控制法》历经了40多年的不断完善，在该法律的框架下，美国的水环境管理水平得到了大幅度的提高。《清洁水法》规定了水体功能作为美国水环境管理的最终目标，通过对点源和非点源污染控制实现水体功能目标。为保证这两项法规的真正实施，美国先后制定了相应的《水质标准》和《水质基准》，各州政府将按照这些标准和基准，对州内的水环境实施管理，以实现水体功能目标。在机构设置上，美国环保局在全国设立了10个派出机构，负责各派出机构辖区内的环境保护工作的实施与监督，管理模式为联邦政府—区域办公室—州政府—地方政府，层层负责。3

（二）法国

法国现行《水法》于1992年颁布实施，包括水资源权属、水资源管理和保护、水利工程、保护区和保护地、水资源管理制度、水资源开发机构、水资源经济等内容，并体现以下基本原则：一是综合治理原则，水资源必须考虑综合治理，以保护生态系统平衡为目的；二是流域治理原则，水资源流域管理规定了流域水资源开发管理规划由流域委员会来制定；三是民主治理原则，要求各层次的管理机构和用户共同协商并积极参与流域内的水资源开发利用；四是惩罚原则，政府采用经济手段管理水资源，以实现水资源可持续发展。总之，水环境管理必须考虑综合开发和治理，以保护生态系统平衡和可持续发展为目的。2000年欧盟颁布的《欧盟水框架指令》对于促进法国的水环境管理发挥了积极作用。法国根据欧盟委员会要求成员国在2015年前将各自水资源环境恢复或保持良好状态的要求，制定了2010-2013年国家水环境保护行动计划，旨在原有基础上进一步摸清法国水资源现状，加强水污染的控制和治理。

（三）德国

《水平衡管理法》是德国水管理的基本大法，自1949年通过后，先后对《水平衡管理法》进行了多次修订。2009年，联邦新《水平衡管理法》大量吸收了各州的水法内容，还将欧盟《水框架指令》及时地转化到国内法，首次实现了全国统一的、直接适和国情的水管理法。修订后的《水平衡管理法》总共包括106条及两个附件，法规设置条例更为清晰，管理体系更为系统。内容上强调了水管理的几个重要概念，包括地表水、沿海水域、地下水、人造水域等。明确了水体所有权的法律地位，完善了对涉水项目的行政审批制度和科学合理的水资源管理体系，明确了水资源许可标准以及水管理机构的管理。4

为配合《水平衡管理法》，德国先后制定或修订了《污水征费法》、《饮用水条例》、《地下水条例》和《污水条例》等行政法规和条例。另外，其他相关法律法规也规定了与水有关的条款，如《肥料法》、《循环经济和垃圾法》、《矿产法》、《洗涤与清洁用品法》、《油污法》、《化学品法》、联邦《土壤保护法》等，详细规定了这些行业中关于水管理的内容，涉及水质与水量管理、水体保护、饮用水和污水处理。

（四）澳大利亚

澳大利亚是最早颁布环境保护法律的国家之一，具有完善的法律体系，多样化的政策机制，配套的组织机构，立法体系分为联邦和州两级。澳大利亚联邦先后出台了《环境保护法》、《海洋石油污染法》、《水法》等50多部环境法律；在州层次上，涉及环境的法律法规多达百余部。澳大利亚水环境管理实行分级管理，联邦政府、州政府和地方政府三级，联邦政府主要提供水管理信息和政策指导，并通过流域机构对其州内的水环境进行协调；州政府负责水环境管理、开发建设和供水分配、按照法律法规发放许可证、排污收费等工作；地方政府是执行机构，主要执行州政府颁布的法律法规；各级管理机构分工明确，分级管理在澳大利亚收到较好的效果。2007年制定了《水法》，2008年进行了修订，《水法》设立了新的机构（墨累—达令管理委员局）统一管理，该局主要职责是制定全流域的整体规划，将各州规划进行整合，明确各州可利用的水量，规划生态水，并对水环境资源进行排序。5

三、水环境管理国际经验

（一）美国

按照美国水管理的相关政策法规，美国水资源的开发利用和管理建立了由联邦政府机构、州政府机构和地方机构的管理体系。在实施体制方面，联邦政府机构主要负责水管理的监督与指导，联邦政府对水管理主要集中在水权上，地方政府及其水管理机构负责属地内的水管理事务。换言之，地方水管理机构实际上是有关水的经济实体，在各级法律法规的范围内，按照市场经济法则运行，这些水管理机构与政府机关没有直接隶属关系。供水配水的管理，主要是通过市场自发地调节和民间机构的运作。水权作为私有财产在美国可以自由转让，在转让程序上类似不动产的转让。关于城市水环境管理模式，目前有两种水行政管理模式，受到各国际组织的广泛讨论与推荐：一种是市场模式，一种是协商模式，美国的水市场模式是依据于个人财产权，而法国模式强调共同协商。

（二）法国

法国由于其工业化及城市化程度，水管理主要集中在城市的水管理，环境部是水和环境管理工作的主要政府部门。根据法国的实际情况，法国把水管理分为4个等级：国家级、流域级、地区级、地方级，这种管理体制涉及许多相关部门，如农业部、卫生部、工业部等，因此协调管理极为重要。在国家层次上，国家水资源委员会是法国水管理的最高机构，它由议会成员担任该委员会的主席，参众两院及国家相关机构的代表担任该委员会的委员。

国家水资源委员会负责国家与水有关的法律法规政策方面的事务，负责起草、修订与水管理有关的法律法规文件，统一协调法律法规政策、水权和水质管理等方面的工作。属于流域一级管理的水环境，则成立流域水管理委员会，该委员会负责提出流域内水资源开发管理的总体规划，提出相应的实施方案，如水管理计划、水费政策等。地方政府负责支流或小流域一级的水资源开发管理，在国家法律法规和流域水资源开发管理总体规划的框架下，提出属地范围内的支流或小流域水资源开发管理规划，组织实施与水务有关的管理，如供水、污水处理、资金、投资和工程的管理，制定与水管理有关的服务。在法国的水管理活动中，“三三制”的组织形式在各级水管理机构中均有体现，国家水资源委员会、流域委员会、流域水务局等机构的成员包括政府各相关部门、用水户、专业协会的代表，充分体现了民主协商制度，真正建立了有效的监督管理机制。6

（三）德国

德国水资源管理主要法律依据为欧盟《水框架指令》和《联邦水法》。德国水资源形成了联邦政府、地方政府和社会组织相互合作、互为补充的水资源可持续管理体制。在国家层面上由联邦环境部主要负责水资源管理相关事宜。在联邦法律框架下，各联邦州和市政府被赋予了较大的自主管理权。德国是由环境保护部门对供水（水量、水质）排水（污水处理）实行统一管理。具体由中央和地方分为四级进行管理：国家级管理主要负责宏观管理、制定法律法规和政策；联邦各州级根据《国家水务法》的基本原则，结合本州情况做出详细的规定，作为各州的实施细则颁布执行；各州的地方水务部门就是贯彻国家法律法规，负责本地区污水处理和供水管理；最后一级，即各类水务协会，有着明确的具体任务，负责区域内的流域供水和污水处理。

德国水管理有四个主要特点：一是依法治水。水资源管理法对水资源管理和保护做了详尽的规定，具体技术细节体现可操作性、实用性和长效性的特点；二是经济护水。德国于1976年就制定了《排污费法》，1997年进行了修订，所有的工业、废水源污水在排放到污水处理厂之前，必须进行处理后才能排放，并按照排放量和处理程度缴纳排污费。德国政府保护水资源的主要经济手段是适当提高自来水价格、收取排污费以及对私营污水企业减税等；三是流域管理。跨界流域管理采取与邻国紧密合作，跨界水资源共享，良好的国际合作是德国跨界流域水管理的重要方法。7四是多方参与，是德国水资源及水环境管理的又一特点。城市与乡镇、水管理与相关科技协会、私营供水与废水处理企业、其他与水有关的机构和用户以及公众的参与，有利于水质水量的一体化管理，有利于实现“谁用水，谁投资；谁污染，谁付费；谁受益，谁补偿”的基本原则。

（四）澳大利亚

澳大利亚在水环境管理中严格贯彻涉水的法律法规基础上，健全的环境保护机构、人员配备和充足的环保资金投入是澳大利亚环境保护法律法规得以顺利实施的重要保证。健全的分级管理体制、完善的机构、配套的法规政策，因此水环境的分级管理取得较好的效果。澳大利亚的《国家水计划（2004）》是联邦政府和各州共同签署的关于水资源管理的协议，该计划明确了联邦、州和地方政府对水资源承担沟通的义务，计划要求各方承诺对水系统的恢复并保持在符合环境要求的可持续发展水平，目的是提高澳大利亚水资源的利用率，确保地表水和地下水资源持续健康。

四、我国水环境管理

我国的环境保护工作起源于1973年的第一次全国环境保护会议，当时提出了环境影响评价、排污收费、以及“三同时”，制定了《工业“三废”排放试行标准》并试行实施。1979年颁布了《环境保护法（试行）》，确立了我国环境保护的基本方针和政策。

在水环境管理方面，1984年颁布实施《水污染防治法》，规定了污染物排放限制、排污收费、限期治理、排污申报、排污收费、法律责任等。1996年第一次修订的《水污染防治法》实现了水污染防治工作的战略转移：从单纯点源治理向面源和流域、区域综合整治发展；从末端治理逐步转向源头控制；从浓度控制转向浓度与总量控制相结合。

2008年第二次修订《水污染防治法》，突出了“强化地方政府水污染防治的责任、完善水污染防治的管理制度体系、拓展了水污染防治工作的范围、突出饮用水水源保护、强化环保部门的执法权限和对环境违法行为的处罚力度”等内容。

2015年4月16日，国务院印发了《关于水污染防治行动计划的通知》，我国的水环境管理从污染治理和控制向水环境质量目标管理转变。《水十条》提出的工作目标是，到2020年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良（达到或优于Ⅲ类）比例总体达到70%以上，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内，地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体高于93%，全国地下水质量极差的比例控制在15%左右，近岸海域水质优良（Ⅰ类、Ⅱ类）比例达到70%左右。京津冀区域丧失使用功能（劣于V类）的水体断面比例下降15个百分点左右，长三角、珠三角区域力争消除丧失使用功能的水体。到2030年，全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上，城市建成区黑臭水体总体得到消除，城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体为95%左右。8

2015年国务院办公厅印发了《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发[2015]75号），指导各地做好海绵城市专项规划编制工作，提升了城市水环境管理能力和水平。2016年12月11日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，对我国水环境管理与污染控制提出了新的要求，开辟了河湖水环境管理创新模式。与此同时，中国农工民主党北京市委在2016年1月24日的政协北京市会议上首次提出了“活水城市”理念，推动了我国城市水环境管理工作。

我国的水环境管理经历了40多年的实践，走过发达国家曾经走过的先污染后治理的老路，从点源污染控制、末端治理到源头污染控制，再到排污收费，实行环境影响评价制度，“三同时”制度、环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证制度、污染集中控制制度、污染限期治理制度，谁污染谁治理和强化环境管理，海绵城市建设，推行河长制。因此，我国水环境管理基本属于分级管理体制，中央政府负责法律法规政策的制定和规划，各省市负责实施中央政府的法律法规政策，地方政府负责属地范围内的水环境管理。《水十条》的颁布，促使我国实行环境保护目标责任制，从单一的“视觉效应”向“环境效应”、“生态效应”、“人文效应”和“社会效应”并重的方向发展。

五、结语

本文所介绍的发达国家水环境管理经验，除了分级管理模式外，建立跨地区的流域水环境协调机制是解决跨流域的水环境问题的重要手段，我国水管理创新模式——河长制为解决跨区域、跨地区流域水环境管理进行了有益的探索，但有待完善；流域水环境管理法律体系还不健全，缺乏有效的流域水环境管理政策体系，应尽快制定流域水环境管理法律法规体系。

[1]环境保护部，“2 0 1 5年中国环境状况公报”，2 0 1 6年6月5日。

[2] “国务院关于印发水污染防治行动计划的通知”（国发〔2 0 1 5〕1 7号）。

[3]韩冬梅、任晓鸿：“美国水环境管理经验及对中国的启示”，河北大学学报（哲学社会科学版），2 0 1 4年9月，第3 9卷第5期，P P 1 1 8-1 2 3。

[4]环境保护部环境保护对外合作中心，《水环境管理国际经验研究之德国》中国环境出版社，2 0 1 6年，北京。

[5]环境保护部环境保护对外合作中心，《水环境管理国际经验研究之澳大利亚》中国环境出版社，2 0 1 6年，北京。

[6]水世界网，“国外城市水务管理经验分析”，2 0 0 7年4月6日。

[7]赵霞：“发达国家水环境技术管理体系简介”，百科文库，2 0 1 6年1月2 6日。

[8]李素君：“我国水环境管理脉络梳理”，北极星环保网，2 0 1 7年4月1 2日。

● 谢永明，环境保护部环境保护对外合作中心研究员。

（责任编辑 陈莹）