新公共管理理论评析*

□ 刘 静

（东莞理工学院，广东 东莞 523808）

新公共管理理论评析*

□ 刘 静

（东莞理工学院，广东 东莞 523808）

新公共管理理论是当前不断成长的一种新的管理理论。新公共管理理论强调效率至上，坚持用市场的方式调节公共行政管理部门当中的一些具体的行政行为，而这样的方式也有助于公共行政部门重视效率、重视绩效，不断地提高自身的管理水平。因此，对新公共管理理论的基本理论和内涵进行探究，有助于帮助公共行政部门更进一步地优化自身的管理体系，从而推进自身的发展。

新公共管理理论；行政部门

新公共管理是从上个世纪80年代从英国、美国等西方发达国家逐渐兴起的一种公共行政理论，这种公共管理理论也应用在管理模式之中，是最近一些年来西方重要的公共管理思想改革，在公共管理行为中逐渐显现出主导地位。因此，对新公共管理理论的探究与反思，有助于对公共管理理论最新发展进行分析。新公共管理理论产生于传统公共管理模式出现理论危机和现实实践挑战的大背景下，是公共管理理论的自我改革。传统的公共管理理论和行政管理是由伍德罗·威尔逊提出，经由古德诺的“与行政二分”以及德国的马克斯·韦伯提出的官僚层级制度理论的发展，逐渐形成相对独立的学科体系。古德诺和韦伯提出的公共管理理论，是对传统公共管理理论起到奠基作用，大部分国家在形成公共行政管理系统时，都有参考传统公共管理学理论，并且也取得一定成效。但随着社会生产力发展，传统的公共管理理论面对更多挑战，特别是世界发展的新格局决定了国家的公共行政体制不能停留在传统的制度下，而是要有所改革和突破，这也是新公共管理理论形成的主要背景。

一、新公共管理理论提出的理论与现实背景

新公共管理理论是在马克斯·韦伯和古德诺等主要传统公共管理理论批判下产生的。行政管理的学者罗伯特·达尔等人，对传统管理学中古德诺的“与行政二分”的理论观点进行批判，认为古德诺将政治和管理完全二分，是出于绝对化的理想理论框架，无法真正意义上解决政治与行政互相间的联系问题，传统行政管理模式中忽略了公共管理是为政治服务的，没有包含价值取向的公共管理行为实际上是不存在的。同时，部分行政学者对马克斯·韦伯提出的“官僚制”也进行了批判，学者们认为，官僚制是一种绝对理性的管理制度，其不透明性和僵化的特点，已经不适应当前的公共管理实践的要求。程序化的官僚管理制度，面对变化多样的行政体系是无法适应的，特别是行政问题愈发不规则性，采取程序化的管理方式就容易导致现实的冲突。

不过，针对传统公共管理理论的缺陷进行批判，并不是新公共管理理论的全部基础，事实上是因为在行政管理领域出现的新问题，才触发了公共管理理论的自我改革机制。其主要的现实背景条件包括以下方面：

第一方面，二战之后的新经济理论出现与变革。在第二次世界大战之后，西方各个发达国家都出现政府调控失灵的状况。公共选择理论认为，在政府过多干预市场的条件下，政府的职能臃肿，容易产生公共管理危机。因此，只有适度地减少政府的行政职能，让市场去调控各类有形或无形商品的服务，这有利于实现资源的最佳配置。所以，市场经济调控和效率优先成为了新经济理论的主要背景，并且经济效率成为了调控社会与市场的最高标准，这一点也被称之为“看不见的手”。

第二方面，世界各类型的经济体联系日益紧密，政府的合法性和政府的绩效也不再以单一化指标考量，政府效能不是纵向对比，而是在整个世界的发展范围内进行对比，不同社会条件下公众对于政府的选择，也侧重于对政府行政管理效率的对比。为了提高政府在公共行政管理过程中的综合效率，政府要对公共治理体系和管理模式进行结构性调整，以此更进一步提高政府在社会公众中的信任程度。

由此可见，新公共管理理论是伴随着理论和现实社会的变迁，特别是传统的公共行政管理模式已经不适应时代的发展要求，因此，对传统公共管理模式的打破，成为了新公共管理理论发展的契机和时代任务。新公共管理运动推动了管理理论的革新，并且也引发了各类政府对管理体系进行调整，以适应当代公共管理的发展需求。

二、新公共管理理论的基础与内容

新公共管理运动主要是上个世纪80年代从英美两国兴起，随后对西方各国产生了一定影响。新公共管理理论不同于过去传统管理变革模式，并不是针对现行的行政模式进行调整，也不是为了节省行政管理的基本开支，公共管理重点是对传统的公共管理理论进行彻底批判。因此，要深入理解新公共管理理论的内容，需要对这一理论的基础和内容进行深入解读。

（一）新公共管理的理论基础

新公共管理理论主要是以新自由主义经济学作为基础，并且结合私营企业的管理理论进行进一步的理论发展。新公共管理理论重点是从经济学的理性出发，更进一步地推进公共选择理论以及交易成本理论。所以新公共管理理论重点是追求经济和效率，特别是从效率的角度着手，将社会的管理秩序纳入到效率考察体系当中。所以新公共管理理论重点是构建一种新的制度，这种新的制度将有利于公共行政的发展，而且他们也不将公共行政和公共管理行为中的政治性进行抽离，因此也是一种理论上的革新。

新公共管理理论重点是公共选择理论，这种公共选择理论一开始是经济学的方法在政治学上的运用，重点是采用了方法论上经济人的假设。新公共管理理论重视市场在整个社会发展中的重大作用，并且认为资源的配置应该以市场为基础，设计整个社会制度都应该围绕市场作为资源配置的基础手段。因此公共行政部门当中，在公共选择理论的支持下，要引入市场竞争的机制，鼓励所有的公共行政人员能够形成一定的竞争性，并且以这样的方式激励他们更积极、更具备效率地发挥自己的行政职能。而且对于部分能够交由社会进行服务的公共基本产品和服务，应该打破政府对于公共产品的垄断，鼓励市场竞争进入到公共产品的提供当中。因此，新公共管理理论鼓励对公共行政行为提出更多的选择性，并且由此让市场机制和市场理念在公共行政部门当中发挥其重大作用。

新公共理论当中也强调委托代理的制度，这种方式是对马克思·韦伯的科层制度进行进一步的批判和变革。马克思韦伯认为，公共管理就是形成固定的官僚制度，而这样的一种管理方式是不适应当前不断变化的公共管理实际。因此，新公共管理理论强调，在经济人的假设之下，代理人的利益要和委托人的利益形成不一致性，对于官僚而言可以追求个人的利益，但是其个人利益的追求应该是建立在实现委托人利益的基础上。所以官僚和委托人之间的关系应该是一种利益共同体的关系，为了更好地促进官僚对公共服务和公共职能的履行，应该寻求民众和官僚的利益平衡点。

除此之外，新公共理论还吸收了交易理论和私营部门的基本管理方法。新公共理论认为，在交易的过程当中，公共行政部门应该选择合适的信息成本。新公共理论提供了一个分析框架，对于政府和服务目标之间的关系进行重新分析，包括委托政府实现公共服务的成本有了更新的认识，以此决定由政府提供内部服务供应，还是由外包的方式来获得公共服务。针对私营部门成功运用的管理方法，新公共管理理论也给予充分的吸收。新公共管理理论认为，私营部门所采取的绩效管理、目标管理等方式，能够有助于行政部门更好地管理自身的行政资源、提高行政管理的效率，并且让公共部门更进一步地将效率考核结合到日常的行政行为当中。

（二）新公共管理的理论内涵

尽管新公共管理的相关学者对于新公共管理的行为都有自己的看法和观点，尤其是如何实现新公共管理理论在行政部门当中的具体应用上，不同的学者也有不同的方法论。不过，不同的新公共管理学者对于新公共管理理论的基本原则和理念都是基本相似的，他们的思想上面基本上可以归结为新公共管理的基本理论内涵。

首先，新公共管理认为，政府的职能应该重新定位，其主要的社会功能是策划方向，并非是具体的落实公共行政行为。因此，政府在公共管理的过程当中，政府应该改革自身的管理原则，对于过去相对臃肿的政府规模应该减少，而且要更进一步地促进公共产品的竞争性，让公共产品的生产效率和质量能够真正提升，以此来满足社会群众的需求。因此，公共管理理论强调的是政府的策划能力，而并不是政府直接干预到公共产品和公共服务的具体行为中，这对于公共行政部门而言，应该强化其服务和策划的理念。

其次，新公共管理理论也认为政府应该采取充分授权或者分权的方式进行公共管理。对于政府而言，不应该过多地包揽社会的权力，而是应该将行政分权放在一个公共行政的重要地位中。政府应该将权力下放和促进权力的分散，才能够灵活迅速地调整自身的结构，以此来适应当前不断变化的市场和社会形势。所以政府应该强调科学的分权，将权力划分成为不同的层级，并且将部分的职权让渡给地方政府，让地方政府能够提高自身的管理效率。而且在政府的行政机构内部，也要实行分权、减少行政层级等，让整个公共管理组织部门能够呈现扁平化的结构。

再者，在政府的行政服务态度上，要强调民众至上的价值理念。在新公共管理的理论当中，政府其实是负责提供社会服务的管理者。因此，社会服务的对象正是民众，所以对于公共行政部门而言并不能够与民争利，而是应该以服务为主要的目的，将资源从效率较低的地方转移到效率较高的地方，从消费者的角度驱动政府的发展。所以政府要充分了解民众的公共服务偏好，尊重民众对于公共服务的选择权。政府需要提供一种合适的选择机制，帮助公共服务、公共行政模式朝着多元化的方向发展。

最后，新公共管理理论认为对于公共行政部门而言，要引入竞争机制。竞争机制实际上就是通过市场的模式推进公共行政部门的变革，主张用市场的方式来改造公共行政部门。只有通过优胜劣汰的方式，让公共行政部门当中的公共资源在配置上更注重效率，才能够让公共部门的服务更趋于理想化。这一点实际上也是私营部门在管理过程当中的基本方式。只有通过绩效评估以及项目预算的方式，才能让私营部门的管理技术贯穿于整个公共行政部门的具体行政当中，以此来帮助公共行政部门更具备效率地做好公共管理与服务。

通过上述的分析可以看出，新公共管理理论是将服务放在行政部门的职能首位。只有通过将服务放在行政部门的核心，才能够推动行政部门不断地优化自身的管理与服务，坚持顾客导向的价值理念，以此为民众提供更加良好、多样化的公共产品和服务。

三、对新公共管理理论的反思

新公共管理理论对于公共行政部门的革新和转变起到了重要的作用，但是新公共管理理论实际上也受到了一定的质疑。特别是人性假设和公共性之间的矛盾，以及多种基本理论和理念与现实公共管理之间的冲突等。

首先，从人性假设和公共部门的公共性角度上看，人性假设实际上是将公共行政部门看作是一个经济人。但是对于公共部门而言，在落实具体的公共行政行为的过程当中，也包括了人文因素、文化因素以及政治因素的。因此，对于公共行政部门而言，是否能够进行简单的人性假设，这本身在理论学界是值得商榷的。

其次，顾客导向的基本价值观和公民权之间也是存在一定的矛盾。公民自然有权参与到公共行政机关当中，对于政府也有监督的权利。但是如果将公民视作消费者，则是模糊了公民本身在宪法的角度就拥有的基本政治权利和地位。在公共服务领域，无论是具备消费能力，或者是普通的贫困群众等，都应该享有公民的基本权利。因此，对公共行政部门而言，绝不仅仅是为消费者服务，更是为全体的公民服务。

再者，对于公共行政部门而言，其是否只是负责策划，而没有进行具体执行，这一点也是在学界有一定争议。如果公共物品和公共服务完全引入竞争机制，有可能降低公共服务和公共产品本身的质量，政府如果盲目地下放权力，也可能导致政府的公共行为和决策无法真正落实到位。因此，对于公共行政部门而言，其执行与策划之间的关系应该根据具体的情况加以调整，而并不是盲目地下放权力。

四、结束语

从新公共管理理论和具体的实践上看，其作为一种正在成长的公共管理理论，是当前社会不断改革的产物。当前的人类社会也随着生产力的发展不断发展，只有不断反思公共行政体系当中不适应生产力发展要求的部分，才能够推动公共行政管理体系和全球化、信息化的时代紧密结合在一起，从而充分地提高当前的公共行政管理效率。在全面深化改革开放的今天，只有充分地推进当前公共行政管理部门的变革，以服务为优先，真正意义上提高公共行政部门的综合效率，才能够应对接下来的挑战。

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C93－06

A

1008－4614－（2017）03－0035－03

2017－3－20

刘静（1981—），女，江西赣州人，硕士，东莞理工学院法律与社会工作学院讲师，研究方向：公共治理、公共部门人力资源管理。