基于辽西精准扶贫调查的启示

李吉宁

(辽宁公安司法管理干部学院公安法治系，辽宁沈阳 110161)

基于辽西精准扶贫调查的启示

李吉宁

(辽宁公安司法管理干部学院公安法治系，辽宁沈阳 110161)

本文根据对辽西贫困农村的调查，提出了贫困标准的制定应包括硬标准和软标准两个方面；针对确定贫困人口、贫困程度存在的“关系保”、“人情保”，提出建立道德化、社会化、专业化、民主化的精准监督机制；针对帮扶措施存在的“失准”问题，提出了依据贫困的性质选择帮扶措施，有效地实现扶贫、脱贫的目标；最后，围绕“三个精准”，提出了精准扶贫法治化的框架。

精准扶贫标准；贫困程度；扶贫措施

2015年5月以及2016年5月，笔者先后两次到辽宁省辽西一个贫困县的乡村进行扶贫调查，该村有630户，2 360人。贫困人口分为低保户、低保边缘户、五保户。根据本地的贫困标准，低保户为60户，低保边缘户为160户，五保户为4人。按每户平均人口4人计算，低保户为240人，低保边缘户为640人，全村的贫困人口约为880人，占全村总人口的37.23%①该数据由笔者本人提供。后文类似情况，同此，不再一一作注。。

根据习总书记“精准扶贫”的重要讲话，党中央、国务院提出了“六个精准”、“五个一批”的实施方略。六个精准是：扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。五个一批是：发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。精准扶贫的根本是：谁生活困难就帮扶谁，把人、财、物准确地用到贫困家庭。因此，实现精准扶贫，就是要做到：贫困标准的确定要精准；贫困人口的确定要精准；帮扶的措施要精准。

一、贫困标准的确定要精准

贫困线标准的确定是一个随着社会发展的动态过程，改革开放以来，中国政府多次上调国家扶贫标准。2008年以前，中国政府设定两个扶贫标准，即绝对贫困标准和低收入标准。1986年的绝对贫困标准为206元，2007年为785元，2000年的低收入标准为865元，2007年底为1 067元。2008年，绝对贫困标准和低收入标准合一，统一使用1 067元作为国家扶贫标准。2011年，中央决定将农民人均纯收入2 300元作为新的国家扶贫标准。

上世纪80年代的国家贫困标准是解决贫困人口最基本的“吃饭”问题，是通过卡路里计算得到的。随着改革开放的发展，我国的贫困标准已由单一“吃饭”标准，发展为包括吃饭、穿衣、教育、医疗、住房等方面的硬标准；同时还包括尊严、公正等方面的软标准。无论是硬标准还是软标准都是以满足人的生存、发展的最低条件为依据来确定贫困标准的。

（一）硬标准

硬标准旨在提供生存所需的基本条件，这是确定贫困标准最基本的、最重要的一条。这条标准是满足人的身体健康和精神智力活动的基本要求。人一方面要吃饭、穿衣、住房、就医，以满足生命活动的需求，另一方面，要满足精神智力活动的需要，这就对文化、教育条件提出了要求。扶贫的目的是通过教育来促进人的精神和智力发展，改变自己贫困的境况，从而实现脱贫。需要注意的是，贫困标准确定的是人生存和发展的“基本条件”或必要条件，如果把特定社会条件下人的生存和发展的条件分为上、中、下三个水平，那么基本条件就是“下”，而“基本条件”的意义有二。第一，对丧失劳动能力的贫困人口，政府和社会应提供吃饭、穿衣、住房、就医等生存的必要条件。第二，对没有丧失劳动能力的贫困人口，政府和社会应提供改变其贫困状况所需的必要条件，通过这些条件，使其有能力改变自己贫困的状态。两者在帮扶形式上相同，但本质不同，前者是由政府和社会供给，旨在维持其基本生存条件，保障其不陷入贫困状态；后者旨在提高贫困人口改变自己贫困状况的能力，通过能力的提高，达到脱贫致富的目的。

（二）软标准

软标准旨在让贫困人口过上有尊严的生活。所谓有尊严的生活是指，贫困标准要尊重贫困人口的人格，让其享有平等的待遇。例如，平等地保护贫困人口的隐私权、名誉权；不得把贫困人口置于肮脏的生活环境里生活；不得把贫困人口置于违反公序良俗的环境里生活。所谓公正，是指贫困标准的确定，不得高于必要的生存条件，如果高于必要的生存条件，一方面，会影响国家和社会的健康发展，另一方面，会让贫困人口产生对国家和社会帮扶的“福利依赖”心理，进而产生消极的社会影响。公正，一方面是为没有劳动能力的贫困人口提供维持其生存的必要条件；另一方面，是为有劳动能力的贫困人口提供提高其劳动能力的必要条件，使其获得脱贫致富的能力。笔者调查的贫困乡村的扶贫标准是：3 134元 – 2 900元/年•每人，3 134元 – 2 900之间为低保边缘户，2 900元以下为低保户（困难户）。低保边缘户没有低保金，对低保户，政府每月每人发放80 - 120元不等（分三级）的低保金，按平均数计算，每人每年低保金约为800元。笔者在调查过程中，走访了村里所有的贫困户，在一个贫困户家里，作者看到箱柜上放着一个饭钵，用脏兮兮的毛巾盖着，这是这家主人早上吃剩的饭（大米饭），中午接着吃，晚上还要吃，我问吃啥菜？主人说：“咸菜”。一年800元的低保标准，只能让困难户吃上饭。村书记说，他们县要在2018年实现全县脱贫，比中央要求提前两年，按照这个标准是完全可以实现的。

硬标准和软标准相结合才能符合扶贫的标准。硬标准反映的是人对物质条件的要求，软标准反映的是人对人格、精神、理性的要求，这是扶贫标准的根本性所在。只有硬标准没有软标准，贫困人口的尊严就会受到伤害，社会公正就会受到影响。因此，硬标准必须符合软标准的要求，或者说，软标准是硬标准的灵魂。

二、贫困人口的确定要精准

2016年9月14日，中央电视台播报了题为“严查基层腐败，确保精准扶贫”的节目，报道指出中央纪委监察部网站曝光了325起扶贫领域里的腐败事件。其中危房改造资格认定及资金发放案件86起，占总数的26%；低保名额确定及资金发放案件68起，占总数的21%①参见网站：https://v.qq.com/x/page/j00216vvx9r.html?ptag=iqiyi.news.。这些情况反映了贫困人口的认定出现了问题，把达到标准的贫困人口排除在外，把不够标准的非贫困人口确认为贫困人口，出现了“人情保”、“关系保”、“开着宝马拿低保”的怪象。在笔者调查的贫困村里，这种情况同样存在。2015年之前，“人情保”占贫困人口的90%；2015年清理之后，“人情保”仍占20%。导致“人情保”、“关系保”的根源是什么呢？根据中央纪委监察部网站曝光的数据可以分析得出结论。在农村，贫困人口的确定先由村推选并审核，然后由乡镇审核，最后由市县审核并确定，最终由市县民政部门直接把低保资金打入贫困人口账户。形成了村、乡镇、市县三级共同确定贫困人口的审核体系。根据纪委监察部网站公布的数据，村官扶贫涉腐案件数量占总数的67%，县镇干部涉腐案占总数的19%，剩下的是县市负责干部的涉案比例，涉案比例与权力的大小成反比。在这个村、乡镇、市县三级贫困人口推举、审核体系中，对不符合贫困标准的人口通过暗箱操作、上下利益输送被确认为贫困户，拿低保。

拉关系、利益输送形成上下级利益共同体，于是，这个利益共同体就可以暗箱操作。一是关系人可以被“合法”地确认为贫困人口，按照一些村官和政府官员的说法，就是填个表、签个字、盖个章的事儿，所以，在笔者调查的贫困村，“人情保”的比例曾高达90%。二是可以有效地控制、压制其他村民的不满。由于确认程序不透明，使其他村民拿不到控告的有效证据；而且，即使能拿到有效证据，也告状无门，因为村民面对的是自下而上的利益共同体，因而会被拒之门外。

对贫困人口的确定、贫困资金的发放存在的问题，中央电视台在报道中提出了“精准监督”。要实现精准监督，一是要切断利益输送链，打破村、乡镇、市县组成的利益共同体；二是要降低村民的维权成本，为村民维权提供更多有效的法律资源和监督手段。

利益链的核心是权力，“精准监督”的根本就是对村、乡镇、市县三级权力进行有效监督。监督分为官方监督和非官方的村民监督。官方监督包括政府上下级的监督，政府监察部门的监督，人大的监督，司法部门的监督，纪检部门的监督。如果这些监督部门都被放在同一个利益共同体中，所有的监督都将失去作用。在这种情况下，就需要有更上一级的部门来监督，如果上一级部门也被牵涉到这个利益共同体中，那么官方监督就彻底失效了。如何破解？第一，国家机关的公职人员要向焦裕禄、杨善洲那样具有全心全意为人民服务、不谋私利的高尚品质，也就是每一个共产党员和领导干部，都要具有崇高的革命理想，一心想着人民，一心为了人民，这样，自然就不会以权谋私。还要使整个国家机关建立在共产主义信仰和社会主义道德的基础上，这样就不会形成一个特殊利益的共同体而去侵害人民的利益。

第二，自下而上的监督，即由全体村民对贫困人口的精准性进行监督。村民既要监督村委会，也要监督乡镇政府，还要监督县市政府。要实现村民监督，首先，被监督的事项需公开，贫困的标准要公开，贫困人口的状况要公开，扶贫的方式、资金要公开，公开就是让村民们都知道。其次，村民要有监督的权力，权力就是村民要有决定、监督、控制村委会、乡镇政府、市县政府的力量。我国《村民委员会组织法》、《行政诉讼法》等法律法规，给予了村民监督的权利，但村民难以形成有效的监督力量，原因在于，法律法规只给村民提供了个人的权利，村民是以个人的权利举报、监督、状告有组织的系统化的权力部门，村民的个人权利难以与之抗衡。无论输赢，其结果经常是遭到有组织的系统化的权力部门的集体报复，如此巨大的监督成本，不到万不得已，大凡能够过得下去，村民是不会与其进行对抗的，亦即他们不会去轻易触动权力体系的“奶酪”。再次，村民没有社会化的体制资源，形成不了社会化的监督力量。所以，在笔者调查的贫困村里，有90%享受低保的人口是“人情保”，这就不足为怪了。

由于权力体系是一个自上而下的结构，“精准监督”在这个体系内只能通过上对下的监督方能实现。十八大以来，党中央下大决心、大力气坚决严惩腐败，中央纪委“打老虎”、“拍苍蝇”，威震了所有领域里的腐败分子，腐败问题得到了有效遏制。在中央的高压态势下，笔者所调查的贫困村所在的县，2015年对“人情保”进行了清理，“人情保”由原来的90%下降到20%。如果党中央不下大决心、大力气反腐，90%的“人情保”还将继续存在，最后的比例可能发展到100%。如此监督是有效的，但是，很显然，问题没有在第一时间得到解决，因此，需要寻找一个能在第一时间就能解决问题的道路。这条道路就是对每一个党员，尤其是对领导干部进行革命理想和党性教育，让他们树立对共产主义事业的坚定信念，全心全意为人民服务。只有如此，才能把贪图私利念头消灭在共产党员和领导干部的内心，从而将腐败现象消灭在基层，进而在权力体系内实现“精准监督”。另一方面，还需改进村民和社会实现“精准监督”的办法，对此，笔者所调查的贫困村对确定低保人口采取的方法是，村民申请-村民小组审核-村委会审核（公示）-乡民政审核（公示）-县民政审核（公示）这样一个遴选程序，对贫困户的确定完全处于村民和政府有关部门的监督之下。那么，20%的“人情保”又是怎样产生的呢？显然这个程序本身仍存在着漏洞，村里的大户、有权有势的人可以操纵这个程序，使“人情保”能够以合法的形式存在。再有，“关系人”、“内部人”仍可以在这个程序之外获得低保资格和待遇。无论在这个程序之内，还是之外，村民与村小组、村委会、乡镇政府乃至市县政府之间仍存在着天然的宗法、裙带关系，形成了包括村民在内的更庞大的、更牢固的利益共同体。中央纪委的反腐之剑可以斩断村委会、乡镇、市县以权力为核心形成的利益共同体，却斩断不了以宗法、裙带关系形成的利益共同体，这为“人情保”提供了存在的空间。

对此，福州大学法学院汤黎虹教授提出，建立社会化的评估、监督体系，所谓社会化，就是在宗法、裙带、权力所形成的利益关系之外，由社会组织建立对贫困标准制定和贫困人口确定的评估、监督体系。社会化的评估体系必须是与村民、村委会、政府部门没有相互的利益牵连，才能保证社会组织在“精准扶贫”中的中立性、公正性，并赋予社会组织在法律上的话语权。社会组织参与贫困标准的制定，监督贫困人口的审核、确定，没有经过社会评估机构审核确定的人口不得成为贫困人口而享受国家的扶贫资助。这一思路在当前具体的做法是，各省要和贫困地区建立对口扶贫关系，除了长期派人帮助扶贫之外，还要定期走访，给贫困地区提供一些扶贫资金、物资、技术和项目支持。有些省份在上述扶贫工作的基础上，建立了对贫困地区村、乡镇、市县扶贫工作的监督制度，由物质、资金、项目扶贫，进入到制度扶贫。为了杜绝“人情保”、“关系保”，割断宗法关系、裙带关系，消除与权钱交易形成的利益共同体对扶贫工作的影响，贫困人口的确定，需由扶贫单位审查把关，对当地政府有关部门提供的贫困人口名单，进行逐户核实确定，然后当地政府才能对贫困户进行扶贫。

以上，我们讨论了实现“精准监督”措施和办法，最有效的办法就是通过“三严三实”、“两学一做”的“群众路线教育活动”，提高党员领导干部政治觉悟，树立全心全意为人民谋利益的思想，从道德上、思想上、灵魂深处实现“精准监督”，实现“精准扶贫”。同时，通过建立社会化评估、监督制度，消除宗法关系、裙带关系与权钱关系在当地形成的利益共同体，实现“精准监督”、“精准扶贫”。

三、帮扶的精准措施及法治化

扶贫的措施要精准，就是扶贫的措施应实现扶贫的目的，要有针对性地、分门别类地采取扶贫措施，实现扶贫目标。

笔者所调查的贫困村所在的乡，把贫困人口分为三类：低保户、低保边缘户、五保户。低保户、五保户由政府每年提供3 000元左右困难帮扶金，这只能解决低保户、五保户吃饭的问题，住房、就医、就学问题还得另行解决。对低保户、五保户的住房，由政府有关部门勘验、审查，符合条件的，由政府出资修建；对低保户、五保户的住院医疗，除了医保报销之外（实际报销50%），由当地民政部门给予几百元不等的补助；对于孩子上学，学校根据政府的要求对书费、杂费给予减免。低保边缘户，不享受政府提供的困难帮扶金和有关措施，只是不定期地接受社会捐助的资金和物品。这样能基本维持村里贫困人口的最低生活。

目前，我国基本上是按贫困程度对贫困人口进行分类，如此分类，会影响扶贫措施的精准性。笔者在调查中，有村委会领导反映，在扶贫过程中有的贫困户拿到扶贫款后不是精打细算计划生活，而是大吃大喝，甚至赌博，然后到处借债度日，最后沦为赤贫、无赖；还有的贫困户拿到扶贫项目后，不是努力用心经营管理，而是把扶贫项目经费用来过日子，这使扶贫措施完全失去了作用。这就提出了一个问题，对好吃懒做，不会经营、不想经营的人怎么脱贫？

按照贫困的性质，贫困人口分为两类，第一，丧失或没有劳动能力的贫困人口，政府和社会应为其提供吃饭、穿衣、住房、就医等生存所必需的条件。第二，有劳动能力的贫困人口，根据具体情况分为两类，第一类是珍惜扶贫资金和有能力经营扶贫项目的贫困人口，政府可以按照常规把扶贫资金、扶贫项目落实到贫困户，由贫困户自己筹划、经营和管理。第二类是好吃懒做、吃光分光的贫困户，他们的扶贫资金和项目应由政府、村委会进行管理、监督。对落实到个人的困难帮扶金，为了防止贫困户吃光分光，政府有关部门应选择比较短的支付周期，比如，常规一个月支付一次，对他们一个月支付两次或三次，以此来控制他们不合理的消费。同时，对他们适当地采取矫正措施，对那些好吃懒做，吃光喝光的贫困户，建立一个劳动合作社。它旨在一方面为合作社集体提供劳动积累，另一方面为社会提供服务，通过他们自己的劳动生产补贴他们自己的扶贫资金，并以此改造他们好吃懒做的思想。对扶贫项目，由村委会建立扶贫项目合作社，由村里有经营管理能力的人经营。在笔者调查的贫困村里，扶贫项目合作社由村委会成员负责经营管理，合作社把每年的利润转化为扶贫资金，按照一定的标准发到贫困户的手中。两个合作社的建立，一方面，对好吃懒做的贫困户进行了思想和行为的矫正，让他们珍惜扶贫资金，珍惜党和政府的扶贫政策、措施，让他们通过自己的劳动，逐步改变自己的贫困状态；另一方面，通过扶贫项目合作社，解决贫困人口经营管理能力弱的问题，帮助贫困人口实现脱贫致富的目的。

扶贫措施的精准，就是要根据当地的经济发展情况、自然资源情况、人口素质情况，分门别类，有针对性地选择扶贫措施，使国家的扶贫政策、扶贫资金、扶贫物质、扶贫项目、扶贫方法准确地落实到人，落实到户，从而有效地实现扶贫的目的。

目前，精准扶贫主要是根据党中央的文件和政策，层层贯彻落实，精准扶贫法治化的水平很低，因此，需要把精准扶贫纳入法治化的轨道。精准扶贫法治化就是围绕上述“三个精准”，在立法体制上依据社会法的原则，有效地结合社会力量，将贫困标准法制化，贫困人口确认程序法制化，并实施扶贫措施法制化。

首先，要建立符合社会法要求的立法体制，通过动员、组织、有效利用社会力量，在正确处理贫困的质和量、公正和效率的基础上，制定出精准的扶贫标准。其次，建立确定贫困人口、贫困程度法治化的程序，该程序的确立，社会相关的专业部门、公益慈善和扶贫组织以及当地的村民代表都应参加进来，对贫困人口、贫困程度进行评估、筛选。再次，实施扶贫措施的法治化。扶贫措施法治化的核心是，扶贫措施、方式方法要有针对性、有效性，要能真正有效地起到扶贫和脱贫的作用，以此，设定扶贫主体和扶贫对象的权利义务关系。

Viewpoints Based on the Survey of Precise Poverty Alleviation in Western Liaoning Province

LI Jining
(Department of Public Security and Law, Liaoning Police Administrative Cadre College, Shenyang, China 110161)

Based on the investigation of poor rural areas in western Liaoning province, this paper puts forward the viewpoint that the formulation of poverty standards should include both hard and soft standards. Firstly, it puts forward a precise supervision framework of moralization, socialization, specialization and democratization in order to solve the problem of the abuse of close relationship in identification of poor people and poverty degree. Secondly, it puts forward the viewpoint that the government should choose the alleviation measures flexibly to realize the goal of poverty alleviation so as to solve the problem of “precision deviation”. Thirdly, it provides the framework of legalization based on “the three precisions”.

Standards for Precise Poverty Alleviation; Poverty Degree; Measures for Poverty Alleviation

D922

A

1674-3555(2017)03-0024-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.03.004 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

(编辑：付昌玲)

2016-03-01

李吉宁(1962- )，男，吉林长春人，教授，硕士，研究方向：法理学，社会法学