试论精准扶贫工作中的法治建设

余少祥，李广厦

(中国社会科学院社会发展战略研究院，北京 100720)

试论精准扶贫工作中的法治建设

余少祥，李广厦

(中国社会科学院社会发展战略研究院，北京 100720)

扶贫工作是事关我国社会主义现代化建设，实现民族伟大复兴的重大事业。为了推动扶贫事业的进一步发展，近年来党和政府提出了“精准扶贫”的新政策。本文根据扶贫工作的特殊性质，分析了法治建设对于“精准扶贫”的重要意义以及在扶贫工作中进行法治建设的难点，并在此基础上提出了在扶贫工作的法治建设中需要特别注意的几个问题，同时对“精准扶贫”中几个具体工作环节的法治建设给出了一些建议。

贫困；精准扶贫；法治建设；建议

贫困问题是现代社会治理中的重要问题。从社会正义角度看，正如一句流传甚广的警句所言：“如何对待弱势群体，体现出一个民族的良心”，把扶贫济困作为一个国家或政府所应履行而不得放弃的一项重要法律义务和社会职责规定下来，是法律正义宗旨的必然要求[1]；从社会现实角度看，贫困问题会阻碍一个社会政治、经济、文化等各方面的发展，严重影响社会成员的生活质量，它的解决则对加强社会稳定，激发经济发展动力，提升社会活力等都有很大的促进作用。虽然我国以往的扶贫工作已经取得了重大成果，但当前依然有相当数量的人口处于贫困状态。所以，扶贫工作对于我国社会主义现代化建设的顺利开展，实现中华民族的伟大复兴事业有着非常大的影响。面对新的发展形势，近年来党和政府提出了“精准扶贫”的新型工作方针，力图解决以往工作中的一些问题，以促使扶贫事业实现进一步的重大发展。依法治国是我国国家建设的基本方略，党和政府历来重视国家的法治建设，尤其强调各级政府在进行社会治理的过程中要高度重视法治问题。扶贫工作作为一种由政府主导的，涉及面极广，资源调动巨大的社会事业，自然同样需要全面而深入地贯彻法治理念和方法，这样才能保证相关工作的顺利开展，从而取得更好的效果。由于扶贫工作中需要解决的问题复杂、多变，经济贫困地区的法治环境又相对较差，所以在扶贫工作中进行法治建设具有一定的困难。只有深入分析扶贫工作的性质和特点，以及它给相关法治建设带来的具体影响，才能针对这些困难产生的原因制定相应的解决策略，为“精准扶贫”政策的正确实施提供法治保障。

一、精准扶贫的概念、内涵及其提出的背景

（一）精准扶贫的概念

在我国，扶贫主要是指在政府的主导下，通过各种措施对贫困区域、贫困人口进行帮扶，以促使受帮扶对象摆脱贫困状态的事业和工作。中国政府历来关心人民群众的根本利益，重视人民群众的生产、生活状况，因而始终把扶贫工作放在极其重要的位置上。以习近平总书记为核心的中央政府更是对扶贫工作给予了高度重视，并在总结经验的基础上提出了“精准扶贫”的新理念、新政策。

目前学术界和政府相关部门对该政策进行了大量分析和解读，很多人士从不同角度阐释了精准扶贫的概念和内涵。总体上看，学者们基本都是围绕识别、帮扶、管理、考核这四个工作环节上的特殊性对精准扶贫进行定义的。例如，王思铁认为：“精准扶贫是粗放扶贫的对称，它是指针对不同贫困区域环境，不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别，精确帮扶、精确管理的治贫方式。”[2]杨秀丽总结认为，“多数学者将精准扶贫界定为，通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。”[3]另外，还有部分学者从不同侧面对“精准扶贫”的概念进行了界定，如汪三贵重点强调了精准扶贫的目标，指出“精准扶贫是扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标。”[4]左停则从战略地位的角度指出：“精准扶贫是一个具体的战术层次的工作要求，更应体现为战略上、原则上、理念上的要求。”[5]

综合现有观点，本文尝试将“精准扶贫”政策定义为区别于以往的“粗放式”扶贫，一种将扶贫瞄准对象精确到具体村落、家庭乃至个人，通过采取针对性措施消除其具体致贫因素，并在管理、考核各个环节都力求做到精确、精准，以高度细致化、具体化的措施，进行长期、可持续的扶贫工作。

（二）精准扶贫的内涵

“精准扶贫”的内涵，根据官方文件和普遍观点可以简要概括为精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，而众多学者对上述每个环节的具体内容又都作出了更为精细的解读、阐述和分析。精准识别，主要是指根据合理确定的扶贫对象识别标准，按照公平、公正的程序，识别出需要帮扶的贫困乡村、家庭或人口，并找准导致这些对象出现贫困问题的关键性因素[5]；也有学者指出精准帮扶的实质是一种外界的组织或人员与贫困人口紧密联系的联动帮扶或结对帮扶[6]，是指对精准识别确定出的具体贫困对象，针对其自身特点，消除其致贫因素，采取能够使其摆脱贫困状态的帮扶措施；精准管理，是指对扶贫对象的相关情况以及扶贫工作各环节的开展情况做到准确而及时的了解和掌握，督促各项工作的开展，并能够根据情况变化及时对帮扶对象和相关工作进行调整，实现动态管理[4]；精准考核，是指通过设计科学的规则，对扶贫效果进行量化评价，考查扶贫工作的落实情况和实际效果，并根据考核结果进行奖励或问责，以此发挥对相关工作人员的督促作用。

（三）“精准扶贫”提出的背景

1．我国以往扶贫工作的方针和成就

长期以来我国政府都高度重视扶贫工作，始终不断通过研究和实践，来探索、制定更加科学合理的扶贫政策。回顾我国扶贫政策发展变化的历程，我们可以将其大致分为五个阶段：第一，以农村制度改革减少贫困的发展阶段（1978 - 1985年）；第二，以贫困区域为主要对象的有计划、有组织的大规模开发式扶贫推进阶段（1986 - 1993年）；第三，以解决贫困人口温饱问题为目标的“八七扶贫”攻坚阶段（1994 - 2000年）；第四，以改善贫困地区基本生产生活条件，巩固温饱扶贫成果为主要目标的扶贫开发阶段（2001 - 2010年）；第五，2011年以来新的扶贫开发纲要颁布实施和2013年“精准扶贫”政策的提出，使我国扶贫政策进入以确保全面小康为主要目标的精准扶贫新阶段[7]。总体来看，对我国扶贫政策的变化可以从以下三个角度进行总结：第一，从各项数据指标来看，随着我国整体经济发展水平的提高，扶贫政策中对“贫困”的认定标准也在不断提升，与此同时，扶贫工作的人力、物力、财力等各种资源所投入的力度和所要达到的目标水准也在不断加大和提升；第二，从扶贫对象的识别瞄准方式看，“经历了由大片区到贫困县再到贫困村为单位的变化过程”[8]，直至当前发展为对具体贫困家庭和个人的精准识别，呈现从广覆盖、整体识别到准确覆盖、精确识别的发展趋势；第三，从帮扶方式来看，“经由了前期以贴息贷款为主的信贷计划与区域开发计划相结合，到上世纪90年代中后期受多元性、参与性发展话语的影响，更倾向于以个人为中心的扶贫方式”[9]，呈现出帮扶方式由简单、统一向多元化、个性化发展，且帮扶效果不断得到改善的趋势。

自改革开放以来，在上述扶贫方针政策的规划、引导下，通过全国各级政府相关部门和全体人民的共同努力，我国扶贫工作取得了举世瞩目的成就。首先，我国贫困人口数量大幅度减少。根据世界银行的统计，中国经济的持续高速增长和对贫困地区的持续开发促进了大规模的减贫，按世界银行1天1美元的贫困标准估计，中国30年间减少了6亿多贫困人口①See The World Bank, An update to the world bank’s estimates of consumption poverty in the developing world. World Bank 2012.。而按照我国自己设定的贫困标准，1978 - 2014年，我国贫困人口数量也由2.5亿降至7 017万[10]。其次，我国的贫困发生率也有显著下降，由1978年的30.7%降至2014年的7.2%[10]。最后，我国贫困人口分布状况也由上世纪80年代的普遍式分布为主转变为相对集中于少数自然条件艰苦的地理片区，以及分散各地的“插花式贫困”和社区里的个别贫困为主[8]，这说明我国已经基本脱离了仅由一般地理区位因素就能造成大面积的普遍性贫困的阶段。上述统计结果足以证明，我国扶贫工作效果十分显著。毋庸置疑，在过去几十年的时间里，我国已经帮助绝大多数地区的人口克服了诸多致贫因素，显著地提升了他们的生活水平，确保了更多人民群众能够共享经济腾飞创造的物质财富成果。

2．当前我国扶贫工作面临的困难及其产生原因

尽管我国扶贫工作取得了巨大成就，但在工作的各个环节中也始终存在着一定问题，而且没能得到解决。一直以来，这些问题都给扶贫工作的开展造成了种种困难，影响着扶贫工作的效果。而且，随着工作目标的提升以及社会环境的重大变化，部分以往的工作方式和理念已不能很好地满足当前扶贫工作的需要。上述种种因素都使当前扶贫工作的进一步开展面临很大的挑战，这一点在统计数据中可以得到印证：根据相关统计，我国的基尼系数从1981年的0.288提高到2012年的0.474，不平等程度增加了65%。农村的基尼系数从1978年的0.214提高到2011年的0.389 7，增加了83%②数据来源：Wang S. Reducing poverty through agricultural development in China [J]. IDS Bulletin: 44 Number 5-6 (2013) 55-62; 国家统计局住户调查办公室：《中国住户调查年鉴2012》，中国统计出版社2012年版。。不平等程度的扩大意味着处于收入分配低端的贫困人口越来越难以享受经济增长的好处，即经济增长的减贫效应下降[4]。这也意味着，进一步巩固和扩大我国扶贫工作成果的难度已愈发增大。这种困难趋势在扶贫工作实施的过程中也始终有所体现：近年来，社会上各类新闻媒体经常报道出一些扶贫工作中出现的问题，比如部分地区、部分村落虽然有了扶贫工作的帮助，仍然长期处于贫困状态，陷入“久扶不起”的尴尬困境；个别贫困家庭生活困难，经济窘迫，但民政或扶贫部门始终未予过问；某地扶贫项目虎头蛇尾，在建设过程中遭到种种困难之后销声匿迹，不知所终；个别县为了获取扶贫资金支持，长期不愿摘掉“贫困县”帽子的现象，等等。大量事实说明，长期以来，我国扶贫工作一直存在一定的困难和挑战，需要对工作方针与方法作出调整。

对于我国扶贫工作中出现上述困难的原因，综合学术界现有的研究成果，本文尝试作出如下总结：我国扶贫工作所面临的困难，主要是由于长期以来采取对扶贫对象广覆盖，整体大面积识别的瞄准方式，导致扶贫对象识别不准确，进而在后来的工作开展中不能实施高效的、有针对性的措施而造成的。而且，在当前形势下，这种缺陷对扶贫工作的阻碍已愈发严重。笔者得出上述结论的根据有如下几点：首先，如上文所述，我国之前的扶贫工作已经消除了大部分由于一般性区位因素产生的贫困，纯粹的大面积、区域性的贫困已经大量减少，此时若继续坚持区域性广覆盖、粗放式扶贫，只会导致大量扶贫资源被用在非贫困人口上，严重降低了工作效率。根据相关统计，若继续以贫困县为瞄准单位，将有近半数贫困人口不能作为扶贫政策对象，政策的弃真性误差突出[11]。其次，由于普遍性贫困的消除，贫困产生的原因越来越呈现出具体化、个别化的特点，贫困问题的复杂性、多元性特征更加凸显[10]。而粗放式扶贫往往采取的是统一的扶贫策略和方式，无法有效消除存在差异的各类具体致贫因素，很难取得突出的工作成果。最后，在现实中，属于不同群体的贫困人口往往对各种帮助方式存在不同需求。根据相关学者调查，不同地区、不同年龄、不同致贫因素的贫困人口，对于帮扶需求重点有明显差异[12]。在这些前提下，继续实施大面积区域内统一的扶贫方式必然难以产生良好的工作效果。

除上述情况外，扶贫工作开展过程中欠缺精细管理，对工作成果没有明确清晰的考核机制等因素也都增加了工作中出现各种问题的可能性，再加上随着扶贫工作不断取得进展，后期剩余的扶助对象脱贫难度逐渐增大，最终形成了前文提出的问题和挑战。根据上述分析，如何提高识别扶贫对象及其致贫原因的准确度，同时实施更具针对性的扶助措施和更为细致严谨的管理、考核工作，注定要成为当前我国扶贫工作改革的重中之重。

3．“精准扶贫”政策的意义

由于扶贫工作已经出现了上述问题和挑战，我国政府在近几年提出并大力推行了“精准扶贫”这一新的扶贫政策。正如左停教授所言，我国每次扶贫纲要的调整、扶贫模式的改变、具体扶贫专项政策的丰富，其背后都折射出扶贫政策制定者与反贫困领域研究者对贫困和反贫困内涵与分析框架认识的更新，对既有扶贫实践中暴露出的问题的解决之道的学理思考[5]。“精准扶贫”政策正是针对以往“粗放式”扶贫工作中的种种问题而提出的，力图通过制度创新来解决以往工作中的不足之处。

如本节第一部分所述，通过“精准扶贫”工作，相关部门可以更精确地确定扶助的具体对象，在正确分析其致贫因素的基础上，对这些贫困个体实施具有高度针对性的帮扶措施，这样也就避免了出现瞄准错误的情况出现，也能使扶贫工作更有成效。另外，“精准扶贫”政策还对管理、考核等后续环节提出了更为严谨、细致、精确的要求，这样一来有关部门就能够更加准确地掌握帮扶对象的信息，进而可以及时做出正确决策，也能使扶贫工作中的职责和责任更加明确。通过这种全方位的精确工作方式，“精准扶贫”在理论上可以很好地解决传统“粗放式”扶贫工作中过于粗疏、效率不高的问题，确保我国的扶贫工作实现进一步重大发展。

二、“精准扶贫”对法治的需要

（一）法治对于扶贫工作的意义

法治作为一种国家治理的基本理念和方法，千百年来一直受到人们的关注和思考。人类社会进入近现代以来，虽然关于怎样实现更好的法治社会可能尚存在一定分歧，但在实行法治的必要性和法治的核心含义等基本问题上，人们已经取得了高度共识。关于法治的含义，最简略地说，可以用古希腊哲学家亚里士多德的描述来概括，即：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[13]法治理念要求通过科学、民主的程序确立良法之治，进而依靠法律去规范社会中的方方面面，并要求法律作为一种由国家强制力保障实施的社会规则，应具有稳定性、明确性、强制性和适用的普遍性等特征[14]。正是这些要求和特征使得法治能够对国家和社会的治理起到特殊而重大的积极作用。下面本文将结合这些内容，专门就法治在政府进行社会治理中的作用进行分析。

首先，法治有利于保障政府机关行政行为的科学合理性。良法之治要求法律的订立要实现科学性和民主性，理论上大部分法律规定的内容应当是关于某种制度最为合理的选择。而法律的普遍适用性，则确保了合理制度的普遍实施。这也就意味着，一个国家的各级各部门如果都能严格依照法律来履行职责的话，就可以最大程度上保证其行为的最基本的科学性、合理性。其次，法治有利于防止行政机关滥用权力和怠行责任，保障公民的基本权利。法律具有稳定性，良好法治的基本要求之一就是政府机关不能朝令夕改，随意行事。法律还具有明确性，通过规定权利、义务、责任的方式，法律文件可以明确规范相关主体的行为内容，并指明违反规则的后果。而行政权力具有相对集中以及命令与服从的特点，拥有较大的自由权，这样就容易产生执法主体滥用权力寻求私利和侵犯国家、社会和公民利益的现象[15]，因此，对行政机关更要通过法律进行严格规范，防止其随意实施错误行为。正如我国法学界老前辈李步云教授所言：“为了保证这种权力的行使能符合人民的利益，根本的办法就是通过制定和实施体现人民意志和利益、符合社会发展规律的法律，并保证这种法律具有极大的权威，来确保政府为人民服务。”[16]最后，法治有利于建立良好的社会、经济秩序，营造良好的社会环境。而任何行政措施的实施、公共事业的开展，都离不开稳定有序的社会环境，因此，法治能为政府机关工作的开展提供有力的保障。在良好的法治环境下，行政机关和司法机关的职能可以得到合理、有效的发挥，这对保障安全、稳定的社会环境的作用自然无需多言。事实上，法治对于经济的繁荣和发展也是极为重要的。“市场经济是法治经济”，这句话最为形象地概括了市场经济的主要特征[17]。市场经济最基本的元素是不同市场主体之间进行的交易，要使交易顺利进行，必须通过科学、稳定、有保障的规则去规范交易主体的行为。由于法律具有科学性、稳定性，而且有国家强制力的保障，因而在现实中，尤其是现代社会高度发达的市场经济中，它是唯一可以有效规范市场经济的社会规则。另外，现代社会中国家对市场经济进行调控也必须依赖法律手段进行。所以正如夏勇教授所指出的那样：“法律是国家实现宏观调控的基本手段，也是市场经济的一般规则。”[18]稳定有序的市场是经济繁荣发展的前提，因而在经济建设中，法治的作用也是不可或缺的。

基于法治建设具有上述特性和作用，其在现代政府治理国家的过程中具有极其特殊而重大的意义。正如在我国广为流传的一句谚语所言：“无规矩不成方圆”。良好的法治状况是一个政府合理施政、科学行政的必要前提，是一个国家实现长治久安、繁荣发展最为基本的保障，这已是经过人类发展历史的长期检验，并在全世界范围得到一致认同的真理。

如前文所述，法治对政府施政而言意义重大，因而在国家治理的各个方面都要尽力做好法治建设。扶贫事业作为我国政府主导下开展的重要工作，涉及从中央到地方众多不同部门的政府机关，需要调动数量巨大的公共资源，其成果如何涉及到千千万万经济困难群众的切身利益，而且政府在其中拥有很大的决断权力，所以同样需要运用法治来确保所有相关部门都能在相关法律的规范下，真正积极、科学、有效地开展工作，将国家调集的资源输送到有迫切需要的人们手中。

在我国以往的扶贫工作中，始终存在着法治建设不足的情况。这种缺陷使扶贫工作在现实中出现了大量问题，严重影响了工作的成效，有的甚至降低了政府的社会公信力，危害社会的稳定，造成了极为恶劣的后果和影响。上述不足及危害可以从以下几个方面进行总结。

第一，整体立法欠缺。尽管扶贫工作开展了如此长的时间，我国至今还没有一部直接对扶贫工作进行规范的法律出台，与扶贫相关的一些规定只能是部门规章，地方行政法规、规章，甚至是一些政府机关的决议、决定，这使得整个扶贫工作无法可依，制度化、规范化程度差，人为因素的干涉较多[19]。而且由于与通过严格程序制定的法律相比，各个政府机关单独制定的规定、决定往往难以做到最大程度上的全面性、科学性，这就导致了其实施效果必然不甚理想。

第二，相关法律机制不健全。比如在现有的规定、政策当中，存在诸如具体执行机关的职责划分不明确，监督、问责机制设置不足，欠缺完善的申诉制度等许多问题。由于扶贫工作需要涉及社会生活中许多不同方面，所以往往需要民政、财政、医疗、教育、经济、交通、环境、司法、农业等各类政府部门的协力配合才能达到理想的工作效果，而职责划分不清带来的后果就是难以保障各个部门都能积极参与到扶贫中去，严重影响了工作效率。监督问责机制设置不足带来的危害则更为严重。我国扶贫工作中存在很多职务违法犯罪行为，权力寻租、款项挪用、贪污虚报等现象大量存在，这是必须承认的事实。尤其是在基层工作阶段，此类问题十分突出。正如一位记者总结的那样：“‘天高皇帝远，苍蝇频现’。……与其他领域相比，扶贫领域职务犯罪多发生在乡镇站所和农村基层组织。……这些基层干部利用财务制度不健全、资金管理不到位、扶贫信息不对称等漏洞，通过巧立名目、截留克扣、虚报冒领等方式瞒天过海，逃避监管，欺骗群众，引发民愤。”[20]显而易见，制度性监督的欠缺是让如此多的基层工作人员产生冒险心理，实施违法行为的重要原因。申诉机制的欠缺则导致没有得到应有的帮助甚至利益受到侵犯的群众难以表达自己的诉求，这严重影响了相关个人的权利和社会正义，也增加了个别工作人员敢于铤而走险的可能性。

第三，普法工作不到位，部分贫困地区群众和公务人员法治观念仍然较差。法律作为一种社会规则，在现实中终究需要相关人员去执行和遵守。因此，法律法规实施的效果和相关执行人员的法治观念也有着密切联系，正如美国法学家伯尔曼提出的一句名言所说：“法律必须被信仰，否则形同虚设。”[21]我国经济贫困地区的干部和群众法治思维本就相对较差，再加上以往扶贫工作中不重视普法工作，使得依法行政、依法办事等观念不能真正深入人心，任意违法、随意行事的现象屡见不鲜。比如有的群众如果没有得到应有帮助，并不积极寻求法律手段去解决，或是瞻前顾后，担心“事情闹大”而不愿去争取正当利益，或是更愿意通过托关系、走后门的方式去实现自己的诉求；有的群众在接受帮扶过程中一旦遭受一些损失，也不管是什么原因，就采取上访、闹事等方式企图要让政府补偿其期望得到的利益，完全置法律途径于不顾；有的地方干部也几乎对国家法律视而不见，比如媒体就曾报道西北某市的一份旨在乱收费的红头文件上赫然写道：“2000年是我国实施西部大开发的开首之年，我们面临着千载难逢的机遇——要充分利用政策，该收的费要收足。”①参见：《检察日报》于2000年7月11日刊登的《西部开发：装上“法治助推器”》一文。这些思想和行为有的造成权力滥用，有的影响政策实施，有的甚至扰乱了当地社会和经济秩序，对扶贫工作的开展造成了很大的阻碍。

综上所述，法治建设对于扶贫工作而言意义重大，不容忽视，以往工作中法治建设的不足就导致了非常严重的问题。因此，在最新提出的“精准扶贫”政策实施的过程中，我国各级政府机关都应对法治建设问题给予高度重视，努力做好相关工作。

（二）与扶贫工作相关的法治建设存在的难点

如前文所述，法治建设对于扶贫工作来说至关重要。但在扶贫工作中，相较于其他一些政府工作来说，由于其自身的特殊性质和需要，并不是非常有利于法治建设的开展。因此，要针对这些困难制定特殊的应对策略，就有必要首先对这些困难的内容和产生的原因进行分析。

1．科学立法方面的困难

第一，与扶贫瞄准、识别机制相关的立法困难。在良好的法治状况下，法律本应力求具有稳定性，不能轻易变动，这样才能具有长期而普遍的执行力，减少行政权力的随意性。但扶贫瞄准机制主要是有关确定扶贫标准和扶贫对象的内容，而扶贫标准则是一个具有较大变化性、差异性的事物，与整个社会经济、地方经济发展状况有高度密切的联系。尤其是在我国这样一个经济飞速发展，甚至可以说是日新月异的发展中国家，立法机关必定难以确定较长期的扶贫标准；另外识别不同层级的扶贫对象也需要不同的标准。换言之，扶贫开发的对象瞄准是变动不居的，而法律却是较为稳定的，以较为稳定的法律来确定变动不居的对象瞄准是比较困难的。但是，如果政策过于灵活，执行者就会拥有较大的自由度，使得瞄准对象具有较大的随意性，从长期来看，这对我国扶贫开发工作是不利的。因此，如何调和政策与法律之间的关系对于我国扶贫开发过程中的对象瞄准是极为重要的[22]。

第二，与扶贫帮扶和管理相关的立法困难。科学立法要求法律的制定过程要体现民主性和科学性，即立法内容应考虑其所涉及各方的利益，而且要有专业人士的参与。这些要求都决定了，涉及面越广的立法，需要协调的利益方也就越多，需要考虑的专业知识也就越复杂，立法的难度自然也就越高。另一方面，涉及多方面的法律，执行起来也更为复杂，需要多种行政机关合作才能进行，所以严格执行的难度也就相对较高。而由于导致贫困的原因非常多样，且这些因素往往是共同交叉起作用，所以扶贫工作恰恰必须是一种涉及社会许多方面的综合性工作。正如前文提到的，扶贫工作的开展需要民政、财政、医疗、教育、经济、交通、环境、司法、农业等许多不同政府部门，集中并使用大量的人力、物力、财力。如何通过设计法律内容去协调扶贫工作对上述各方面的影响，协调上述各部门之间职责和资源的分配，进而使各方面利益和工作都能得到合理的安排，确保扶贫工作的效果，确实是一个非常困难的问题。

2．严格执法方面的困难

如欲确保行政机关严格执法，减少其滥用权力的情况出现，除了建立良好的监督制度外，一个重要的方式就是制定尽可能细化、准确的行为规范，明确行政权力的内容和边界，减少行政机关行为的随意性，避免出现制度漏洞。但正如前文所述，行政行为本就需要较大的自由权，扶贫工作的各个环节更是如此。无论是扶贫标准的设定、具体扶贫对象的确定，还是资源的调配、运用，都只能由政府机关根据具体情况作出判断。这就意味着，通过细化相关行为标准来限制行政机关权力的方法存在很大困难，法治在这方面的作用不得不有所减弱。

3．开展普法工作，普遍提高法治意识方面的困难

如前文所述，培养干部和群众的法治意识是法治建设的重要内容，很大程度上影响着法律法规的实施效果。但在经济贫困区域开展这方面的工作却相对比较困难，原因有三点。第一，经济落后地区的财政能力有限，通常对普法工作的投入较少，而这又导致了部分干部和群众愈加认识不到相关工作的重要性，造成恶性循环；第二，经济贫困人口的受教育程度一般较低，相较于文化素质高的人口来说，他们对法治这种与生活质量很少有直接关联的事物自然不会特别重视，守法意识也会相对较差，这是不得不承认的事实；第三，市场经济是法治经济，商品交易需要规则的严格约束，因此在市场经济较为发达，商业交易较为频繁的地区的人往往具有更强的规则意识、法治意识。而经济落后地区的人由于较少与陌生人之间的发生交易，所以规则意识必然稍显落后。这些因素都让在贫困地区和人口中进行普法工作具有一定困难，这也就对扶贫工作中的法治建设造成了一定阻碍。

（三）“精准扶贫”政策对相关法治建设提出的更高要求

扶贫工作中的法治建设本就存在上述困难之处，而“精准扶贫”政策对以往扶贫工作的各个环节都提出了更为精细、严格的要求，因而对相关法治建设的要求也必然有所提升，具体可以从以下几个方向进行分析。

首先，整体上看，由于“精准扶贫”政策下各个环节都需要更为细致和精确的工作，所以自然需要投入更多的人力、物力，怎样应对这些新增的需求，怎样合理地调配、运用这些增加的资源，将是对制度设计者提出的新挑战；其次，由于在“精准扶贫”中瞄准机制需要更为精细、具体，乃至要关注个别家庭或个人的经济状况、物质条件和致贫因素，因而前文提出的法律稳定性和现实变化性的矛盾将更为突出；再次，“精准扶贫”中针对扶助对象的特点会实施更为具体的帮扶措施，因此相关工作将呈现出多样化、复杂化的特点，这就会使许多不同部门的合作更为密切和深入，需要更为科学、细致的统筹和协调制度，同时更会增加相关政府机关的自主权力，增大监管的难度；最后，也是“精准扶贫”中最为突出的新难点，就是精准考核的制度设计问题。按照法治思维中“权利、义务、责任”相一致的原则，政府机关在扶贫工作中行使如此重大的权力，本应该严格明确其工作内容对应的责任，对其工作成果给予一定的评价，尤其对于工作成效较差的机关或人员，应采取相应的惩处措施，从而形成激励机制，督促他们积极履行职责。精准考核正是基于这种考虑而提出的制度设计。然而贫困问题具有高度的复杂性，其产生原因、表现状态、解决方式都极其多样。尤其当进入“精准扶贫”阶段后，各类不同贫困人口的帮扶难度、返贫几率各不相同，且存在大量变数，故而很难简单评定相关工作的成果如何。特别是对那些成效不够明显的工作情况，需要仔细甄别究竟是由于工作失职还是客观困难才导致效果不佳的局面，这些都对精准考核的制度设计提出了很大的挑战。

三、对“精准扶贫”工作中法治建设的一些建议

只有做好相关的法治建设工作，才能确保“精准扶贫”政策的正确实施。而对于如何做好“精准扶贫”中的法治建设，笔者认为应充分运用马克思主义哲学中“具体问题，具体分析”的辩证思维，紧密结合前文所总结的该问题中的种种特征和难点进行分析，提出具有针对性、实用性的工作思路。下面本文将首先从整体上提出几点需要注意的比较重要的问题，之后则分别对“精准扶贫”各个具体工作环节中的法治建设提出一些建议。

（一）“精准扶贫”中的法治建设需要特别注意的问题

1．“权利扶贫”的问题

权利是人们能够期待实现的正当利益，法律权利是指社会主体享有的得到法律确认和保障的权利[23]。由于法律具有稳定性和明确性的特征，而且有国家强制力做保障，所以理论上法律权利是一个公民所有现实权利中最稳固、最有保证的，因而保障公民权利也是法治最重要的意义之一。从本质上来说，扶贫工作就是为贫困人口提供各种帮助，确保他们获得足够数量的资源、利益，以摆脱贫困状态的行为。因此保障和扩大受帮扶对象的法律权利是实现扶贫目标、保证扶贫效果最为基本的前提和方式。然而在我国以往的扶贫工作中，对于保护和扩大贫困人口的各种权利却始终不够重视，因而带来了很多不利后果，具体体现在如下几个方面。

第一，由于扶贫工作形式灵活，政策多变，且很多帮扶内容都是原则性规定，所以受帮扶的对象所得到的利益帮助经常不够稳定，在现实中常有某个政策实施过后，帮扶效果难以持续的现象出现；第二，有的政府机关为了突出某种扶贫政策的政绩，漠视法律法规的规定，在工作过程中反而做出一些侵害群众法定权利的行为，使群众利益受到损失；第三，很多地方政府在扶贫工作过程中只注重为贫困人口提供经济利益，忽略了对其他方面基本权利的保障。而贫困问题在表面上是经济的贫困，而实际上经济贫困往往会造成政治权利、社会权利、经济权利和文化权利的贫困[24]，而这些重要权利得不到保障则大大增加了被帮扶对象遭受生活风险的几率，严重阻碍了他们实现脱贫的进程，甚至使他们面临返贫的风险。确认和保护相关法律权利是保障特定利益的最可靠方式，我国扶贫工作中出现了上述种种不利于保护和扩大相关法律权利的问题，贫困人口的利益也就因之得不到有效保障，扶贫工作的成果自然会大打折扣。

正如某位学者所指出的：“权利领域中的任何真正意义上的进步，都不仅仅取决于意识的觉醒和价值的执著（虽然这是十分重要的），我们更需要衔接细密的程序设计和扎实有效的机制运作。”[25]若要使某种权利得到真实有效的保障，必须将其纳入法律制度的范畴，并设计切实可行的保护措施。因此本文认为应从如下几个方面加强扶贫工作中对贫困人口的各项权利的保护。

第一，将帮扶内容中适合长期化、制度化输送的利益尽可能地以法律权利的形式确定下来，改变以往“运动式”工作的作风，避免出现工作结束之后权利贫困依旧存在的不合理现象；第二，加强法治宣传教育和监察力度，敦促行政机关尊重公民的法定权利，确保司法机关公正司法，切实维护社会正义和法律权威，并增强群众的权利意识，引导群众敢于、善于运用法律手段维护自己的合法权利；第三，加强对贫困人口各项基本权利，如财产权、社会保障权、受教育权、各项政治权等权利的保护，促使各类行政机关都能积极参与到扶贫工作中来，做好倾斜帮扶措施，避免出现贫困区域或人口因医疗、教育、司法等方面资源的不足导致基本权利无法获得保障，从而造成难以彻底脱贫或返贫的现象。

2．建设优良社会环境的问题

良好的社会环境对于经济发展来说至关重要。一个地区只有在安定有序、生活舒适，各方面条件都十分便利的前提下，才有可能形成健康、繁荣的市场，从而产生出更大的经济活力。而经济的繁荣发展一方面可以增加政府的财政收入，提升公共服务和基础设施建设水平，这本就是区域扶贫的主要目标；另一方面，对于贫困人口来说，他们也就可以获得更多的政府投入的帮扶资源，还可以在繁荣的市场中获得更多的就业和创业机会，大大增加提高收入水平的可能性。因此，建立良好的社会环境实际上可以非常有效地促进扶贫工作的开展。而我国以往的扶贫工作，常常只把工作重点放在对扶贫对象的直接投入上，而忽略了对其周边社会环境和基础设施的建设，忽略了市场经济繁荣发展的前提，不能为贫困区域和人口实现脱贫提供一个优良的环境基础，这也是工作成效不大的重要原因之一。

本文之前的论述中已经提到，法治建设对于优良社会环境的构建意义重大。通过提升法治水平，严格落实科学立法、严格执法、公正司法的方针，政府机关和市场主体的各种行为都能得到更好的规范，各种纠纷、问题可以得到及时、合理的解决，同时社会治安、自然环境等方面的管理也都能得到加强，整体社会环境也就能够变得更好。所以，在“精准扶贫”政策实施过程中，我国各级政府都应当更加重视法治建设对于构建良好社会环境的重要作用，以此来推动相关区域整体经济水平的发展，为扶贫工作的开展打下更为坚实的基础。

3．扶贫工作综合性的问题

根据前文论述可知，扶贫工作具有高度的综合性和复杂性，涉及众多不同的社会领域和政府机关。工作的复杂性在现实中造成的困难主要有两个：第一是工作协调方面的困难。在实际行政工作中，要实现及时、高效地调动各个不同部门去执行某项困难工作，还要做到良好的配合，是具有一定的操作难度的，因为不同行政机关之间人员互不熟悉，人员素质各有差异，工作方法不尽相同，各有各的工作目标，互相之间也没有直接的责任和影响；第二是职责分配和履行方面的困难。有些具体工作内容的地位比较模糊，若按照性质判断并非只有一类机关可以负责，因此容易造成某种工作有多个负责机关，进而产生职责不清、有利则争无利则拒、管理混乱、履职不力等现象。这种问题在扶贫资金管理方面尤为突出。

针对这种情况，在扶贫工作的制度设计中，首先应提高扶贫部门在扶贫工作中的领导、统筹地位，增强其协调能力，使各类行政机关都能更好地服从和满足扶贫工作的要求；其次，尽可能地把各类具体工作进行集中化管理，避免增加不必要的负责部门，特别是在扶贫资金管理方面，务必要减少分头负责、职责不清的现象；最后，尽可能明确规定各类行政机关在扶贫工作中应尽的职责内容，并严格规定履职不利应承担的责任，彻底杜绝只具有原则意义，没有实际操作性、没有处理措施的制度设计，最终形成全面、清晰的“权责清单”，促使各有关部门都能把扶贫工作当成政治任务去认真完成。

4．非官方力量的引入和衔接问题

我国作为一个以公有制经济为主体的社会主义国家，政府在国家建设、经济发展中始终起着决定性、支配性的作用，国内的绝大多数公共事业也都是在政府机关的主导下开展的。长期以来，非官方力量由于相对弱小以及其他种种原因，参与相关事业的程度始终较低，在扶贫工作中自然也是如此。但是改革开放之后，随着我国市场经济的迅猛发展，非公有的个人财富和社会财富已经有了相当数量的积累，于是，很多个人、企业和社会组织愿意为贫困人口提供资金支持和各种类型的帮助。因此可以说，当前我国社会中这些非官方力量已经足以对扶贫事业的发展起到非常重大的促进作用。所以，我国应充分重视和运用这种重要力量，不再使其作用得不到应有的发挥。

另外，和政府机关比起来，非官方力量还有其独有的优势和作用，简要可以总结为如下几点。第一，非官方扶贫力量的各种资源来自社会，它们并不是出自国库的财政资金，因此不会增加国家和纳税人的经济负担；第二，在我国，非官方力量比行政权力的各种能量要小得多，更容易实现对其严格监督，确保其行为的正当性；第三，参与扶贫慈善事业的主体，无论是个人还是组织，大部分是出于高尚的道德情操和社会责任感才投身相关活动的，比起以完成工作任务为目标的行政机关公务人员，他们往往具有更强的积极性和责任心，可以避免很多行政权力的不当运用，从而做到矫治扶贫领域市场与政府的双重失灵[26]；第四，参与慈善扶贫的主体往往比受帮扶的对象更为强大，掌握着更多经济、文化和社会影响力资源，而且具有很强的责任感，能够在参与扶贫的过程中更好地监督行政机关的行为，确保扶贫工作合法、合理地进行。正如相关学者所说：“良性的社会权力是推动国家民主化、法治化和社会进步的动力。”[27]

综上所述，非官方力量能够对扶贫工作起到重大推动作用，且有许多特殊的优势，在“精准扶贫”政策的实施过程中应做到对其充分重视和运用。但是，无论行为的目的多么高尚，当涉及到重大利益尤其是经济利益时，都必须通过合理、严格的制度设计对其各个方面给予限制和规范，才能避免权力寻租、滥用、贪污等腐败现象的发生。而且非官方力量与官方力量在不同的方面各有所长，事实证明，在很多情况下只有两种力量相互配合才能产生最好的工作效果。因此，在引入非官方力量参与扶贫事业的过程中，务必要做好相关的制度建设，解决好对其行为的规范问题以及与官方力量的衔接、合作机制问题。

本文认为其中至少应注意以下几个方面：第一，注意防止行政权力过多地影响独立的社会组织和个人，使他们失去应有的行动自由和监督作用，这一点在双方合作进行的工作中尤为重要；第二，注意确保相关工作的公开度、透明度，实行严格的监督、公示制度，务必保证相关组织和工作的社会公信力，保持社会公众对公益事业的信心；第三，完善慈善立法，规范非官方主体的各类行为，确保其在合法、合理范围内参与扶贫事业，各级行政机关和司法机关也应做好监督、裁判职责，防止出现个人或组织在慈善扶贫活动中谋取不当利益或“好心办坏事”等现象。

（二）“精准扶贫”各个不同工作环节中的法治建设

1．精准识别环节中的法治建设

正如前文所强调，扶贫工作的法治建设在精准识别环节中存在法律稳定性和现实变化性的矛盾问题。基于这个困难，本文建议在精准识别的立法和实践过程中应注意以下几个方面的问题。

第一，关于识别标准的确定方面，应充分认识到城市和农村之间、不同地区之间的消费水平、生活成本各不相同，且各类经济指标变化十分迅速，不应以“一刀切”的方式草率规定统一的识别标准，立法机关的工作应当是在法律中设定关于怎样确定识别标准的规则，而将确定具体标准数额的工作交给地方立法机关去做；第二，关于具体帮扶对象的确定方面，尤其在鉴别贫困程度的工作中，不能只关注眼前一时的经济状况，应仔细甄别致贫原因、脱贫难度，对贫困程度做出具有一定预判性的识别，对那些预期脱贫难度较大的对象给予更多支持；第三，在确定帮扶对象的过程中，为了应对变化性较大、较快的现实情况，应充分发挥民主评议制度的作用，减少对书面标准的参考和行政权力的决断，通过运用基层民主，透明程序，规范操作，把识别权交给基层群众，让老百姓按照自己的“标准”识别谁是穷人[28]。

2．精准帮扶环节中的法治建设

根据本文第2节的分析，扶贫工作中帮扶和管理环节都存在高度综合性和行政自由权过重两个问题。由于扶贫工作的综合性问题已在本节的第一部分给予论述，所以本部分不再重复，只对限制、监督行政权的问题作出分析。“精准扶贫”政策对帮扶环节提出了要具有“高度针对性”的新要求，而不同的致贫因素都要对应不同的帮扶措施，这就注定增加了帮扶方式的种类和工作内容。这种变化既赋予了行政机关更大的自由决断权，又对他们的工作质量提出了更高的要求。因此，若要严格规范行政机关的工作行为，督促其积极履行应尽的职责，就需要进一步深化制度设计，对致贫因素和帮扶方式做出细致分类，尽可能明确各种不同情况所对应的工作内容、程序和目标，精确规范各个类型、各个步骤中的每一个工作环节，从而使各种帮扶工作都能做到有法可依，操作规范清晰明了，减少行政行为的随意性。

3．精准管理环节中的法治建设

要使扶贫工作真正做到“精准管理”所要求的精确细致性，就必须加强对整个扶贫工作的监督工作，具体应至少从以下三个方面进行落实。

第一，设计更为严密的监督制度，对扶贫工作开展定期的审计、监察工作，特别是针对基层扶贫工作的实施状况进行严格审查。例如，甘肃省就曾组织两万余名检察联络员“驻守”基层，严格监督扶贫政策和资金落实情况；第二，增加工作透明度，依据权力清单，向全社会全面公开扶贫职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，重点推进专项资金分配和使用、建设项目批准和实施、扶贫对象进出等领域的信息公开[29]，并建立常态化的公示机制，使所有人都能有了解、监督相关工作的渠道；第三，建立完善、可靠的申诉机制，使未能获得应有帮助的群众，以及在扶贫工作中利益受到侵害的群众都能及时、顺利地向有关行政、司法机关进行申诉，并通过明确告知义务和加强普法宣传等工作确保所有相关群众都能了解这项权利，从而尽可能地弥补扶贫工作中的错误行为，并进一步加强对相关工作的监督力度。

4．精准考核环节中的法治建设

本文第2节已经论述，在“精准扶贫”政策将瞄准对象确定为具体村、家庭乃至个人这种层级之后，由于对象越具体，现实情况变化性也就越大，所以很难保证所有扶贫工作的成效。换言之，扶贫工作不可能确保每个具体的扶贫对象都能完全脱贫，但“精准扶贫”政策要求的恰恰是对具体贫困人员的扶贫取得工作成果。正是由于这个矛盾，对扶贫工作成果的考核将存在一定困难，因为必然有大量的工作由于客观原因无法取得显著效果，而进行问责时需要把这种情况与怠于工作造成的低效区别开来。所以在进行“精准考核”的制度设计时，应首先着重关注相关措施对贫困人员基本生活需求的满足情况，并对取得重大进展的工作给予奖励，但不能苛责所有工作都要取得非常理想的效果，不能轻易对考核成绩较差的工作一概问责。如果不能尊重上述客观现实，一味加强考核和问责，不仅不能对实际工作起到督促作用，反而会产生很多问题。例如，现实中就普遍出现过乡镇、村级干部为了保证扶贫工作效果，把帮扶资源和项目都落实在不太贫困的群众身上，而不敢向经济特别困难、脱贫难度较高的人员提供帮助的现象，给扶贫工作和政府公信力都造成了非常恶劣的影响。

[1] 李冬梅. 经济法视野下的反贫困规制[D]. 北京：首都经济贸易大学法学系，2006：1.

[2] 王思铁. 精准扶贫：改“漫灌”为“滴灌”[J]. 四川党的建设（农村版），2014（4）：14-16.

[3] 杨秀丽. 精准扶贫的困境及法制化研究[J]. 学习与探索，2016（1）：108-110.

[4] 汪三贵，郭子豪. 论中国的精准扶贫[J]. 贵州社会科学，2015（5）：147-150.

[5] 左停. 精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战[J]. 贵州社会科学，2015（8）：156-162.

[6] 李鹍. 论精准扶贫的理论意涵、实践经验与路径优化：基于对广东省和湖北恩施的调查比较[J]. 山西农业大学学报（社会科学版），2015（8）：810-816.

[7] 王介勇，陈玉福，严茂超. 我国精准扶贫政策及其创新路径[J]. 中国科学院院刊，2016（3）：289-295.

[8] 程芳，杨雨鑫. 浅谈扶贫开发工作的历史沿革及发展趋势[J]. 农村工作通讯，2011（9）：32-33.

[9] 沈红. 中国贫困研究的社会性评述[J]. 社会学研究，2000（2）：91-103.

[10] 周侃，王传胜. 中国贫困地区时空格局与差别化脱贫政策研究[J]. 中国科学院院刊，2016（3）：101-111.

[11] 唐丽霞，罗江月，李小云. 精准扶贫机制实施的政策和实践困境[J]. 贵州社会科学2015（5）：151-156.

[12] 杨园园，刘彦随，张紫雯. 基于典型调查的精准扶贫政策创新及建议[J]. 中国科学院院刊，2016（3）：337-345.

[13] 亚里士多德. 政治学[M]. 吴寿彭，译. 北京：商务印书馆，1965：199.

[14] 夏勇. 法理讲义：关于法律的道理和学问[M]. 北京：北京大学出版社，2010：388.

[15] 张文显. 法理学[M]. 北京：高等教育出版社，2011：210.

[16] 李步云. 论法治[M]. 北京：社会科学文献出版社，2010：62.

[17] 刘作翔. 迈向民主与法治的国度[M]. 济南：山东人民出版社，1999：276.

[18] 夏勇. 论西部大开发的法治保障[J]. 法学研究，2001（2）：19-32.

[19] 杨云鹏，杨临宏. 关于扶贫工作法治化的思考[J]. 学术探索，2000（4）：47-49.

[20] 舒小铃. 精准扶贫 法治护航[J]. 四川党的建设（农村版），2016（4）：58-59.

[21] 伯尔曼. 法律与宗教[M]. 北京：中国政法大学出版社，2003：58.

[22] 龙玉洪. 我国扶贫开发过程中的法律问题研究[D]. 重庆：重庆大学法学院，2010：16.

[23] 卓泽渊. 法理学[M]. 北京：法律出版社，2004：79.

[24] 赵新龙. 权利扶贫：农村扶贫突围的一个法治路径[J]. 新西部，2007（10）：125-126.

[25] 夏勇. 走向权利的时代：中国公民权利发展研究[M]. 北京：社会科学文献出版社，2007：1.

[26] 蔡科云. 论政府与社会组织的合作扶贫及法律治理[J]. 国家行政学院学报，2013（2）：33-37.

[27] 郭道晖. 社会权力与公民社会[M]. 南京：译林出版社，2009：54.

[28] 张笑芸，唐燕. 创新扶贫方式，实现精准扶贫[J]. 资源开发与市场，2014（9）：81-87.

[29] 翟峰. 运用法治思维推进扶贫开发工作[N]. 农民日报，2016-04-23(03).

On the Construction of Law in Precise Poverty Alleviation

YU Shaoxiang, LI Guangsha
(Research Institute of Social Developmental Strategy, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing, China 100720)

Poverty alleviation is a significant cause of the socialist modernization and the great rejuvenation of the nation. In recent years, Chinese Communist Party and Chinese government put forward the policy of“precise poverty alleviation” in order to promote the further development of the cause of poverty alleviation. Based on the special nature of the work of poverty alleviation, this paper analyzes the importance of the construction of the rule of law in the “precise poverty alleviation” and the difficulties in the construction of the rule of law in poverty alleviation work, and puts forward some problems which should be paid attention to in poverty alleviation. At the same time, it gives some suggestions for the construction of the rule of law in several specific working areas of “precise poverty alleviation”.

Poverty; Precise Poverty Alleviation; Construction of Rule of Law; Suggestion

D922

A

1674-3555(2017)03-0011-13

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.03.003 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

(编辑：付昌玲)

2017-03-01

余少祥(1968- )，男，安徽宿松人，副研究员，博士，研究方向：社会法