基层领导干部微观治理现代化的理念与路径

文 丰 安

(重庆社会科学院 公共政策研究部，重庆 400020)

基层领导干部微观治理现代化的理念与路径

文 丰 安

(重庆社会科学院 公共政策研究部，重庆 400020)

基层领导干部微观治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化实现的基础，而基层微观治理的核心是基层民主，面对基层领导干部微观治理现代化中存在的诸如基层领导干部微观治理现代化理念对传统思维方式和实践带来挑战以及政府主导型的基层领导干部微观治理变革易诱发腐败、损害人民群众利益等问题。要从培育基层微观治理现代化理念、完善基层领导干部微观治理结构以及保障基层群众利益等方面着手，构建基层领导干部微观治理现代化的科学路径。

基层领导干部；微观治理；治理现代化；基层治理

改革开放以来，基层领导干部微观治理一直是中国政治文明建设的重要内容，其原因在于中国作为一个传统的超大型农业国家，其经济基础是农业，政治基础在基层。随着中国经济的持续发展以及社会的深刻转型，必然需要一种新的适应变革的治理模式。基层治理因其实验性特征能够有效降低改革风险并为社会转型发展积累经验，这就使当前基层领导干部微观治理面临严峻挑战和转型压力。实践表明，只有实现基层领导干部微观治理的现代化、民主化和法治化，才能使基层治理符合现代政治的标准，才能适应现代社会的发展，因此，国家应积极推进基层领导干部微观治理过程中的授权、管理、决策和监督等用权环节的制度化、程序化以及规范化，充分发挥基层党组织、基层自治组织以及基层群众和社会组织等方面的主体作用，自觉维护宪法和法律在基层治理实践中的权威地位，使治理行为能够依法依规进行，能有效推动制度建设并用法律条例形式固定下来，在实际运用过程中用来规范治理方面的行为以及实践，切实保障人民的权利和利益。

在国家治理体系和治理能力现代化建设中，大力加强基层领导干部的微观治理能力建设，是我国发展路径的切入点之一。改革开放以来，我国在基层领导干部微观治理现代化方面建立起来的制度建构、治理目标以及实践，极大地推动我国社会的发展和转型。当前，我国经济社会不断发展变迁，更需要基层领导干部在探索微观治理、民主发展道路以及国家建构等方面发挥关键作用。由此可知，基层领导干部微观治理现代化不仅对当代中国社会的结构改变起着重要作用，也为我国社会的转型和发展提供了可行的路径探索以及崭新的观察视角。

一、基层领导干部微观治理现代化的内涵

所谓治理，指的是人们在日常生活的共同体中，为了共同的公共利益以及目的，由不同权威主体通过运用其所掌握的权力去积极规范、控制以及引导各方面的活动，目的是让公共利益得到最大限度的保障[1]。基层治理则是基于政治结构或政治框架之中的最为基层的权力动作过程，就其本质而言，基层民主是基层领导干部微观治理的核心。自改革开放以来，我国政治文明的重要内容之一就是基层治理，因其直接关系到人民群众的切身利益，更是我国基层民主政治完善以及发展的重要基础，党的全国代表大会政治报告以及全国人民代表大会工作报告都强调了基层民主的重要性。

对基层领导干部微观治理，国内学界基于不同视角提出了不同的观点及看法：有的秉持政策观，其将基层领导干部的微观治理看作一种制定和“自毁长城”政策的过程，把基层的微观治理理解为推进政治方略的方式和手段，如以“城乡统筹发展”“推进城乡一体化”这些角度考察基层微观治理的效果和结构。有的是将基层领导干部的微观治理作为民主的一种发展方式，也就是说是将基层的微观治理作为我国民主发展的切入点来考虑，认为其是进一步发展和完善民主以及推进民主的路径选择，比如乡镇体制改革、社区和村民自治等。有的是将基层领导干部微观治理作为现代国家建构的手段和方式，即是从革命走向建设，从传统走向现代的方式。党的十八届三中全会强调基层治理体系和治理能力的现代化，进一步明确了基层领导干部微观治理现代化以及基层民主发展的框架、内容和目标。大力发展基层民主，积极保障广大人民群众更多地享受到实际权利，使人民群众能够比较直接地行使好自己的民主权利，积极参与公共事业以及公共事务方面的管理，真正实现自我服务、管理、教育以及监督，对基层领导干部实行民主监督，是人民当家作主的重要途径，此应为民主政治发展基础性的工程。在基层的现代化层级管理中，不同的行为主体(如党、政府以及社会组织和个人等)围绕一定范围的利益，采用一定方式(如协商合作)实现公共利益的最大化，其主要包括：乡镇(街道)的治理，村级层面的治理，城市社区和居委会的治理，这三者是一个有机的整体，是中国基层民主治理的主要目标，但需要说明的是，基层领导干部微观治理的现代化作为一种新的治理方式的探索，一定要在宪法和法律规定的框架以及制度规范之下实现基层微观治理的良性发展，协调处理好方方面面的关系，不可一蹴而就。

二、基层领导干部微观治理现代化之必要性探索

基层领导干部微观治理现代化 ，借鉴了国外先进经验，既是时代的使命更是加强党的执政能力并且实现社会整体变迁的应有之义。

(一)是当今时代的使命

在改革开放之初的较长一段时间内，基层微观治理的主要目的是配合农村改革的需要，促进农村生产力以及生产关系的变革。在改革进入深水区之后，由于城乡差距进一步拉大，广大农村中还有较大一部分农民仍旧处于贫困的边缘，许多困难和问题存在且还比较突出，例如农民土地关系不稳定，土地流转中有关的机制和体制还不健全，农民的收入普遍较低并且区域间差距大，农民工问题特别是其在就业和劳动权益保障等方面的问题尚无具体的解决措施。当改革进入攻坚期，无论是真正实现广大农民政治上的民主、生活上的保障、经济上的富裕以及文化上的充实，还是在公共事业上实现和保障广大农民能够实现自我发展、管理以及服务，均需要通过基层领导干部微观治理的与时俱进，实现基层领导干部微观治理的现代化。党的十八届三中全会明确提出：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，指明了当代基层领导干部进行微观治理的方向和目标，标志着党对我国社会政治、经济和文化等发展规律认识的升华，预示着国家治理新阶段的到来。

(二)加强党的基层执政能力建设的重要内容

在我国基层，党不仅具有公权力，同时也是政府机构的核心，因此，基层的微观治理已经成为治理中国的一部分。我们党要深入推进基层治理现代化就一定要在自身建设方面有所突破，改变党在基层的执政方式，强化基层党组织和其他治理主体在基层微观治理方面的互动，达到基层领导干部微观治理现代化的预定目标。经过三十多年的改革发展，我国已经步入社会主义市场经济时代，很多方面发生了较大变化，有些领域变得更加复杂，基层领导干部的微观治理和基层发展还存在一定的不适应性，需要加快治理能力建设，适应基层调整发展的需要。在基层治理的工作体制和机制方面，部门的工作职责和工作权限存在重叠交叉，应该管的不太管，不应该去管的却管得过多，基层领导干部的选拔培养机制还不太健全，透明性较差，存在暗箱操作、家族利益平衡，甚至黑恶势力介入等问题，这些均与基层领导干部的微观治理的要求不相符，需要尽早实现基层领导干部微观治理的现代化来对这些问题加以解决。

(三)实现社会整体变迁稳定有序的必然要求

经济的发展诱发出方方面面的冲突和矛盾，利益主体的多元化和利益诉求的多样化，也使得冲突进一步加剧，这对基层领导干部的微观治理能力提出了新的更高要求。在发展的进程中，地区差距、城乡差距进一步加大，贫富差距也进一步显现，加之个别基层党政干部决策失误，个别地方公共供给不足，导致部分群众产生贫富不公的感觉。另外，在城镇化建设中，由于拆迁安置，某些重大项目在实施中对部分基层群众利益造成了一定的伤害，对基层政府的公信力产生影响，导致群众对基层党和政府的治理能力产生了较大的不信任。虽然没有直接利益冲突，但个别人在一些事件中借机发泄其长期积蓄的不满情绪，导致小事变大事，个案演变成群体性事件，所以，在基层领导干部微观治理现代化建设中一定要建构起较为规范的体制机制以及平台，便于群众积极有效地参与，使群众能够通过合法的渠道和平台调整好自己的情绪，要能使群众的利益和表达得到充分的尊重和接纳，要能够保护群众的合法利益和权利，将个人利益与公共利益有效地结合起来，从而促进社会更加团结和稳定，人民群众的根本利益得到切实保障。

三、基层领导干部微观治理现代化转型中存在的问题及原因探析

习近平指出：“我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力。”[2]目前基层的治理已经开始，冲击却依然存在。

(一)基层领导干部微观治理现代化理念对传统的思维方式和行动带来挑战

在我国传统理念中，公共利益的促进、公共秩序的维护基本都是依托政府的权力以及社会的习俗来完成的，是权威型所主导的自上而下的管理过程，而基层领导干部微观治理现代化则要积极适应现代法治与民主的大趋势，自觉适应新的法治理念要求，对治理过程参与合作的多样性积极认同并大力追求形成共识，积极实现公共利益的多样化，同时也要克服诸多问题，如微观治理过程中关于基层干部民主选举的问题，虽然这是一种程序化的政治活动，但有人却有方向性问题的担忧，继而引发很多讨论。在一些乡镇，有人甚至担心搞选举会动摇党在基层的执政基础，个别地方容易受到宗族势力甚至是黑社会的控制，使结果失向。这一方面源于思想保守，与时代的发展相距较远，另一方面也是传统体制中的价值取向之惯性，短期内难以实现转变，迫切需要基层领导干部对其本身进行执政方式、政治理念之现代化转型，建立起合理的法治化框架。

(二)政府主导型的基层领导干部微观治理变革易诱发腐败、损害人民群众利益

不但制度与实践之间存在一定的关系，而且有的基层自治组织更是发挥着所谓准政府的作用，这就容易诱发腐败，使公共利益受到一定侵害。现阶段，在我国基层领导干部微观管理中，党和政府无论是从制度方面还是基层的权力机构方面，均发挥着主导作用。党和政府牢牢把握基层的经济社会生活，自治制度成了一个单纯的形式，很多程序没有得到切实的实施，或者只是走过场，比如在选举、决策、管理以及监督等方面都不能得到真正实施，甚至连一些规定完善的法律制度在具体的实施过程之中也被严重曲解，甚至被断章取义。由于缺乏独立性，自治组织反而成为基层政府在底层的机构，从法律以及制度方面去承担基层政府的部分职能，进入了“准政府”或者所谓的“第二政府”状态，有时还利用自己的权力以及资源进一步强化了这一个角色，所以在基层极易出现侵害人民群众利益的情况。

(三)基层领导干部微观治理被治理制度结构和治理结构精细化交叠所削弱

在我国基层治理实践中，基层党政制度是按照宪法和相关法律规定而设置。在基层微观治理的具体实践过程中，村(居)自治组织在制度结构方面经常变动。如依照《村民委员会组织法》的规定，村级组织应该是由村级党组织、村民委员会以及村民代表大会或通过全体村民的会议等构成，但在具体的实践之中，却出现了诸如村民理财小组、村民监事会、村民监督小组等新的机构，这显然是在微观治理中出现的所谓创新，或与国家机构一样设立一些分工制衡的相关机构，这些精致而细密的制度构造和设计，使存量体制的作用大为弱化，同时由于过于注重规范化而使得制度的效率以及实践被忽略，使得自治组织也承担了一些基层政权的责任和任务，亦使基层组织的微观治理效率大为降低。

(四)改革创新的内在动力以及制度“天花板”制约了基层领导干部微观治理现代化发展

作为基层民主政治建设的重要途径之一——基层领导干部的微观治理现代化，一方面要按照相关制度和法律并依照法治的原则去落实职责，另一方面更要面对复杂的形势去找寻新的问题和新的矛盾解决办法，而在现实之中可大力推进村民自治，在乡镇长的竞选中让村(居)民有序参与，这不仅是基层领导干部微观治理以及发展的内在要求，也是经济社会发展的客观需要，同时还是基层群众政治参与意识增强而产生的主观方面的诉求，但这些动力可能与现有的某些法律和制度存在矛盾。如镇长的选举就与宪法的相关规定以及城乡自治组织承担职责和性质存在错位情况，因此，要进一步积极推进实践，切实解决好村(居)两委存在的冲突以及矛盾，一些地方由于黑恶势力、宗族势力对基层自治实践产生了消极影响，更要针对当前城镇化建设的新挑战，着力解决法律制度规定与基层制度改革方面的全新关系，破解制度存在的“天花板”现象。唯有如此，才能使基层领导干部微观治理方面的改革实践以及制度规定所产生的张力和冲突得到切实而有效的解决。

(五)责任机制不健全以及责任意识淡薄使双重责任缺失

责任是现代社会的重要特征，基层党政组织要尽责，个人要担责。在我国基层领导干部微观治理现代化的发展实践中，基层领导干部权力有限，可发挥的空间不大，责任却是“无限的”。加之相关法规、政策配套性差，对基层领导干部的监督常常缺位。基层组织的权力有限、资源匮乏并且财政支撑不足，但是责任却比较重大，这种“超载”的责任，使基层党政组织在履职时往往力不从心，其主动性自然减少。村(居)民在希望得到更多的福利和公共服务的同时，参加公共生活的积极性却不高，其在参与基层治理时，对基层党政组织依赖较多，主动性较差且易于情绪化，所以就存在双重责任的缺失，使得基层领导干部微观治理现代化探索实践面临诸多困扰。

四、提升基层领导干部微观治理现代化的路径

我国要建立现代国家治理体系，就一定需要全面推进经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设领域等方面的改革以及制度的建设，要综合协调好政府、市场以及社会多元治理主体之间的关系。实现党的基层治理能力现代化，要转变治理观念，敢于自我革命，从顶层设计上强化运行机制，根据实际找到切入点，提升基层领导干部微观治理能力，更好促进基层微观治理现代化。

(一)树立群众基层微观治理主体意识，培育基层微观治理现代化理念

马克思曾明确指出：“历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”[3]中国共产党在民主革命阶段、新民主主义时期、过渡阶段、社会主义建设和深化改革进程中始终坚持着群众路线，始终将其作为我们党根本的工作路线。在积极主动地推动我国基层领导干部微观治理能力现代化进程中，需要我们更加积极地尊重群众的主体地位，树立村(居)民在基层微观治理方面的主体意识，帮助他们树立关于基层微观治理现代化的相关理念，鼓励他们参与到基层领导干部微观治理现代化的进程中来。

要树立基层群众在基层微观治理中的主体意识，始终在实践中坚持群众观点，在基层工作的实践中积极走群众路线。特别是在治理主体多元时代，基层群众作为一个重要的主体，要在基层治理和实践中坚持党的群众路线来推进基层工作，这是提高基层领导干部微观管理能力的基础和前提。确立群众治理的主导地位，特别是通过宪法保护群众的权利，要在基层进一步加强对法律教育的研究和认识，坚持推进农村法治建设，在加强和完善自我约束的基础上根据工作规律依法治村(居)，在此基础上，实现群众的合法合理的利益追求，更好地激发各种主体的社会活力。此外，应鼓励群众积极参与公共事务的管理，鼓励广大人民群众去参与村(居)民自治，不断提高群众在基层微观治理中的自我管理、自我服务以及自我发展的能力。

(二)完善基层领导干部微观治理结构，保障基层群众利益

改革开放就是要力促公平和正义，让能创造财富的源泉能够充分的喷涌而出，使发展的成果能够全民共享，在基层工作中，要充分尊重群众的利益需求。当前，在基层特别是广大农村地区的公共服务还存在欠缺，因此，为民谋利、为民解忧，就需要把群众最直接关心的切身利益解决好。

首先，必须着眼于切实解决群众面临的最为现实和紧迫的问题。对底层特别是广大农村教育的资金加大投入力度，努力促进教育均衡与健康和谐的可持续发展，努力加大合作医疗以及社会保障的力度，提高医疗保障以及社会保障水平，实现老有所依。拓宽群众教育，积极开展各类职业技术方面的教育，为广大人民群众在就业和发展方面提供更好的条件以及支持，积极提升他们在自我发展方面的素质以及能力。

其次，深化基层改革，积极探索广大人民特别是底层人民收入增长的长效机制，以加快构建新型农业管理体制为重点，一方面坚持以农业为主的家族企业地位，另一方面大力推进家族企业、集体管理、合作经营、经营管理和混业经营，重点建设群众特别是农民收入的增长长效机制。

再次，要坚持城乡一体化，大力解决好城乡一体化发展问题。在我国当前的城乡二元结构中最为突出的问题就是城乡要素交换中的城乡差异问题，要实现城乡基本公共服务的均等化，一是要积极做到继续坚持城乡一体化发展思路不动摇，要持续坚持以工业培育农业的相关制度，努力推进城市和广大乡村在基本公共服务方面的均等化，特别是要加大广大农村公共服务设施的投入以及建设力度。二是推力城市和农村地区之间要素的双向流动，形成工业和农业、城乡、工农等新型工农以及城乡关系一体化发展。三是进一步完善和规范与农民相关的机制和体制，特别是土地流转问题。注重稳定和完善家庭承包经营，立足双层管理体制，持续稳步地推进农村集体土地所有权、承包权和经营权改革，保障农民的收益权，切实提高基层群众的收入。

(三)大力推进基层领导干部微观治理体系现代化，提高治理效率

当前，努力实现基层领导干部微观治理的现代化，这是实现党的治理能力和治理体系现代化的基础和前提条件，更是基层治理现代化的基础和前提，是党在基层治理中具体方法和手段的体现，更是党在基层治理方面的重要载体，正是因为实施了一系列科学化、规范化的制度，更好地实现了党在基层的有效治理。

首先，它要求我们在基层领导干部现代化管理中要更加注重顶层设计，注重制度创新，实现系统的动态协调和高效的运转。我们党在基层执政能力现代化的重要载体就是要积极推进基层治理能力和治理体系的现代化，所以更要注重培养基层领导干部微观治理体系方面的制度化、科学化、规范化和程序化。

其次，要客观、清晰地分析我国基层微观治理系统的现状，找出问题的症结所在。改革开放以来，我国经济体制、政治体制和文化体制等方面的一系列改革，不同程度地促进了我国各时期经济社会发展。我国社会主义市场经济体制的建立，促进了我国文化事业的大发展和大繁荣。在新的阶段，党高度重视基层微观治理的创新和发展，积极采取相关措施增加群众收入，加强农村现代化建设，取消了农业税，农村基础设施得到了增强，有力地促进了我国基层微观治理特别是农村治理方面的创新和发展。

第三，在推进基层领导干部微观治理现代化水平的基础上，实现基层的协调和效率化。坚持我国现有的基本政治制度，结合基层微观治理的实际情况，结合村(居)民自治制度的实施，更加注重完善村(居)民的民主自治制度，丰富民主的形式，充分发挥我国社会主义政治制度的优越性。构建一套科学、合理的制度体系，进一步推动社会主义民主政治建设。更加注重理论创新与实践检验的有效结合，综合分析我国国情，采取有效措施，积极推进基层治理，实现基层治理现代化。

(四)创新基层领导干部微观治理的方式，因地制宜提升微观治理效果

首先，在基层治理中要注重在治理方式上采取法治，就是要使国家的治理者善于运用法治方式和法治思维以及法律的相关制度来积极治理好国家，充分发挥治理国家的效能。在基层治理中，要树立法治的理念，坚持依法办事，坚持全心全意为人民群众服务，运用法治思维和法制方法，促进基层领导干部微观治理方面的现代化，推动国家治理能力和治理体系现代化，构建和谐稳定、富有活力的基层治理体系，实现基层社会的法治、稳定和发展的有机结合，达到基层微观治理现代化的应有效果。

其次，基层领导干部在微观治理现代化的进程中要积极因地制宜，在方式方法上要积极转变，要变堵为疏，无论何时均要坚持群众利益无小事，时刻为民着想。人民群众在中国共产党的领导下，无论在新民主主义革命时期还是社会主义建设时期，无论在改革开放时期还是在全面深化时期均作出为不可磨灭的积极贡献，所以，基层领导干部在微观治理现代化的进程中，要心系群众，努力为人民谋福利，唯有如此才能更加有力地调动广大人民群众的积极性、创造性和主动性，要时刻做人民群众的贴心人，做人民群众利益的维护者，为群众提供好基本的公共服务，给人民群众提供好的福祉。

再次，要充分发挥好群众和各级社会组织参与基层建设发展的积极性和主动性，让更多的治理主体平等地参与基层治理，只有如此才能发挥好各治理主体的活力和积极性、创造性，才能聚焦力量和凝聚人心，积极推动每一项事业的健康发展。要大力支持基层各级组织健康有序发展，努力实现各基层治理主体的有效参与，促进基层领导干部微观治理现代化效果的实现。

最后，提高基层人民群众的文化素质、政治素养。加强基层民众的人生观、价值观和世界观培育，努力提升广大人民群众的思想文化素质，积极唤醒群众的自主意识，推动基层领导干部微观治理现代化。

(五)培育、健全基层领导干部责任意识、责任机制

习近平多次指出领导干部要敢于担当、善于担当，“是否具有担当精神，是否能够忠诚履责、尽心尽责、勇于担责，是检验每一个领导干部身上是否真正体现了共产党人先进性和纯洁性的重要方面。要在推进干部队伍建设和人才队伍建设中大力倡导担当精神，努力形成勇于担当、敢于负责的用人导向[4]”。这就阐释了基层领导干部为什么要恪尽职守勤担当。不回避、不推诿、不拖延，努力提升自身的能力，健全责任意识，才能为基层领导干部微观治理现代化奠定坚实的思想基础。

首先，要大力加强基层领导干部的思想教育，树立公仆意识。坚持维护基层群众的根本利益，以保障国家利益、集体利益为先，个人利益不得凌驾于国家、集体利益之上，损害人民的利益，坚持“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”。其次，基层领导干部作为党和政府最接近人民群众的群体，一言一行均代表着党和国家的形象，更要时刻坚守正确的理想和信念，坚持道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，在涉及道路、理论、制度和文化等根本性问题上要时刻保持清醒头脑并且立场坚定、旗帜鲜明，始终坚持全心全意为人民服务的宗旨。要不断强化“权力是责任、干部是公仆”理念，努力做到“无私奉献和为民担当”的大无畏精神，要经常怀有“衣食父母”的理念，恪守“民贫我愧”的思想，竭尽自己的“干事创业”之能，时刻要尽职尽责和忠于职守，努力践行夙夜在公、宵衣旰食，要切实做到担责而不误、临难而不惧。真正担负领导干部之责，才能真正为官一任、造福一方，夯实基层领导干部微观治理的现代化之路。

[1] 陈家刚.基层治理:转型发展的逻辑与路径[J].学习与探索,2015(2):47-55.

[2] 习近平在省部级主要领导干部全面深化改革专题研讨班开班式强调:改进完善国家治理体系 我们有主张有定力[N].人民日报:海外版, 2014-02-18(1).

[3] 马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集:第1卷[M].北京：人民出版社，2012：158.

[4] 习近平在中央党校春季学期开学典礼上强调:认真落实胡锦涛同志重要讲话精神 扎实做好保持党的纯洁性各项工作[EB/OL].[2016-12-06].http://politics.people.com.cn/GB/1024/17270074.html.

[责任编辑 周 莉]

2017-04-12

国家社会科学基金项目(编号：15BDJ023)；重庆市社会科学规划重大委托项目(编号：2015ZD6).

文丰安，重庆社会科学院公共政策研究部副部长，教授，重庆廉政研究中心研究员，重庆市中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员，主要从事马克思主义中国化研究.

D262.3

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10.3969/j.issn.1009-3699.2017.04.002