高廷梓航政思想论析

2017-03-09周石峰

五邑大学学报（社会科学版） 2017年3期

关键词：航运船舶

沈强，周石峰

(贵州师范大学历史与政治学院，贵州贵阳 550001)

高廷梓航政思想论析

沈强，周石峰

(贵州师范大学历史与政治学院，贵州贵阳 550001)

高廷梓较长时间担任中华民国交通部航政司司长，对中国航政发展有独到见解。他既反对国家统制航业，又驳斥放任航业发展的观点，提出国营航业应改善经营管理，而民营航业则需国家大力扶持，两者共生共荣。他秉持资本与人才并重理念，提出吸引外资、设立航业银行两项充实航业资本的办法，同时将培养海事人才视作航运发展的重要举措。他把收回引水权利和船舶检定权利视为我国实现航政自主的标志，认为航政独立是国家航运发展的前提条件。这些主张观点符合当时国力贫弱的实际，也较新颖，具有进步意义。

高廷梓；航政措施；航政思想

高廷梓(1895—1984)，广东新会沙堆那伏乡人。早年求学于岭南大学，1919年考入北京大学哲学系，毕业后复入岭南大学经济系进修。1922年赴美深造，1926年获美国哥伦比亚大学博士学位。1932年任教育部社会教育司司长，同年11月改任交通部航政司司长；1938年任国民党中央党部党务委员会委员，主要从事港澳地区党务工作；抗战胜利后复任航政司司长。解放前夕赴台湾工作，1984年逝于台湾。高廷梓不但较长时期主管中华民国的航政工作，①而且就航运发展著书立说，但学界对其航运思想鲜有关注。本文拟从市场主体、资本来源、人才培养、制度建设等方面对此进行初步探讨。

一、国营与民营共生共荣

(一)改善国营航业

在参与轮船招商局国营化的过程中，高廷梓对改善国营航业提出看法。他认为招商局是国营航业的代表，②但经50年发展，不但不能与外人抗衡，甚至自身发展难以为继，“连年亏损，岌岌不能自存”，是国家之耻。时人多认为招商局的败因在于资本缺乏，而高廷梓则认为其根本原因是人事管理不当，“土劣操纵于外，员役舞弊于内，恶势力支配环境，每遇兴革，悉遭阻挠……用人不当则管理失宜，规章等于具文，资本形同虚掷”[1]29。

为了解决招商局的人事问题，高廷梓提出了组织人事整理委员会的办法。人事整理委员会要确定各部门、各职位所需要的人员数量，同时还要分别确定各职位的人员素质与职责标准，以此来对员工进行评定，符合者留用，不符者裁汰。在评定过程中还需注意陆、船不同的工作环境对人员素质要求的不同，陆地人员要更注重业务能力，船上人员应注重资历与成绩。此外，高廷梓认为国营航业还应加强人员培训，提升服务水平。高廷梓将改善轮船茶房服务作为提升国营航业服务水平的切入点。他认为轮船茶房“专赖乘客所给酒资为报酬，苛扰需索”[2]，备受国人诟病，令人感到痛心，是国营航业服务低劣的重要表现。[3]要改善茶房服务，就必须开展员工培训，“将各轮工人陆续调回陆地，授以新生活及民众成年教育之训练，使其明了洁净卫生整齐，而有纪律”[4]79-80，以此来改变国营航业人员的“衙门作风”、“敷衍之习”。

在提出解决人事问题的办法后，高廷梓又将目光集中在船舶管理上。一般而言，船舶管理包括船舶设计、船舶维护、船舶积载三个方面。对于船舶设计，他认为要使“人工配合天然，毋强求天然以迁就人工”[5]31，订船前需要详加分析船舶营运环境，购买符合航行条件的船舶，使船舶效益达到最大化。而维护船舶则需要提高员工的公有意识。由于国营船舶是属于全民所有的资产，所以国营航业必须加强培养员工的纪律与责任感,使之能爱护公物。[5]31在船舶管理中还需特别注意船舶积载，船舶积载涉及燃料、货物配舱等问题，牵一发而动全身，需要依船考量，根据全船实际情况订立计划。[6]

此外，高廷梓认为招商局需要重新确定市场定位。作为国营航业的招商局，其主要目标不在于与民营航业争夺市场份额，而在于与外轮进行竞争，捍卫我国航权。因此必须“全力充实航线……在业务实际上收回沿海航运之权利”[5]30。对于民营航业经营的航线，国营航业可以进入，以维持市场竞争的状态，但是不能抱有垄断心态，不得挤占民营航业的生存空间。高廷梓虽提出发展国营航业以卫国家航运主权，但同时也强调需避免国营航业蚕食民营航业，其认为两者要兼顾发展的主张既不偏激，且更符合中国实际。

(二)扶持民营航业

航业发展需要巨额资本，民间力量时常有限，因而需要国家扶持。但是中国民营航业，在数千年发展史中，“没有得到政府丝毫庇荫”，因此在与外国航业的市场竞争中“孤立无援”，往往难以取胜。[7]为了促进民营航业发展，高廷梓提出政府应对民营航业善加扶持。扶持可以采取担保借款、实行补贴、减免课税、锦标竞赛等方法，同时还需要引导企业之间建立良性竞合关系。

补贴是航运强国扶持民营航业发展最常采用的形式。高廷梓提出的补贴方案应是受到了美国和日本航运政策的影响。美国在《1936年商船法》中提出对航运给予造船差额补贴和营运差额补贴。③通过补贴，美国航运产业快速发展，船舶更新速度加快。二战中，庞大的船队成为保障美国军事打击成功的关键因素。日本航运发展同样得到了政府扶助。④日本政府通过补贴，促使日本成为东亚航运强国。高廷梓在分析美、日等国航运发展的历程之后，提出了给予中国民营航业远洋航线补贴和新造船补贴的方案。由于远洋航线的营运成本较高，一般民营航业难以维持，所以高廷梓建议对开行远洋航线的民营企业给予航行补贴，使运输不致失时，货物价值不致贬损，使本国船只在国际航线上“供应无缺”，“免受外轮之限制”。[5]34

由于我国航业“因陋就简”，“购买外国旧船已成风气”，不少民营航业希望购买老旧船舶达到降低成本的目的。可是，细观事实却不难发现，旧船航行所需的维修费用与燃油费用较新船而言为高，可见旧船航行不仅浪费国家资源，同时对公众航行安全也构成了威胁。[5]33为了促进民营航业淘汰老旧船舶，高廷梓认为政府应给予民营航业新造船补贴，此举不仅可以用新船代替旧船，增强企业的竞争实力，同时也可以促进我国造船行业的发展。

担保也是政府扶助民营航业发展的手段之一。由于船舶建造所需资金巨大，贷款偿还年限也过长，外国船厂对于承接中国造船订单实有疑虑。高廷梓认为若以政府信誉作为担保，则有利于增强船厂接受订单的信心。他特别列举了国民政府在战后为民生公司作担保、从加拿大订购新船一例，认为此种做法有利于促进民营航业更新船舶，增强公司实力。[5]35

除此之外，设立锦标制度也是促进民营航业发展的一个重要举措。高廷梓提出设立航行安全锦标和航程锦标。航行安全锦标是奖励在一定时期内，没有发生碰撞或危及航行安全事故的船员或船企。[5]34航程锦标则是奖励“航行守时，管理完善，设备优良”的航运企业。[5]35此举对于提高民营航运企业服务水平，改善民营航运安全状况更具现实意义。

不仅如此，高廷梓认为政府还需要指导各航运企业之间建立良性的竞合关系。[8]市场经济中，竞争可以促进市场健康发展，但是过度竞争则会对产业造成伤害。高廷梓曾说：“工商事业之衰败，此原因起于互相攘夺排挤者，十居八九”[9]，“跌价竞争，资力已不充实，经营尤相排挤，以致两败俱伤，外商得收渔人之利”[5]49。所以，在他看来合作比竞争更为重要，只有合作才能寻求出路。因此，他提出民营航业要采取合作联营的方式，“使破碎之航业，一船一公司之局面，能集中力量，联成若干有规范之组织”[1]14，“由零而整，联合而与外轮竞争”[4]78，如此则政府可以逐步放开航运运价统制，通过市场规律调节运价，使航运业内的问题得到合理解决。

二、资本与人才兼顾并举

(一)充实航业资本

民国时期较大的航运企业有招商局、三北、鸿安、民生等14家，控制160余艘船舶；其余3800余艘船舶则分属于300家航运企业，其中大部分企业只拥有1艘船舶。由此可见财力既分散，资本又贫弱，故而需要扩大资本来源，为航运企业发展提供充足资金。高廷梓提出充实航业资本的方法可以总结为两个方面：其一为扩大资金来源；其二为设立航业银行，专款专用。

高廷梓认为要扩大资金来源，就需要排除成见，善加利用外资。首先，在近洋、远洋航线的开辟上应加强同外资的合作。由于远洋航线的开辟对工具、人员、资本要求甚高，“如能合资经营，借重楚才与外资，奠定基础，则我国不独收获远洋航运之便利。”[5]11其次，在造船方面也要采取合资经营的方法，学习国外操作经验，引进先进技术人才，提高本国劳工技术。他认为随着合资船厂的投产，我国船舶更新换代就不必全数依靠外国船厂，于本国航运企业而言，可以降低船舶更新成本，同时与前述给予民营航业新造船补贴互为补充，共同促进我国航业发展。故而，在不危及国家主权的情况下，应放宽合资的条件，“使外资感受有利之刺激，自动流入，以应我国建设之需要”[5]11。

对于本国资本的利用，他提出可以采取设立航业银行的办法。民国时期的金融行业素来重视公债投资而忽视实业投资，航运行业又向来贫弱，对于吸引本国资本投入的能力十分有限。在此情况下，高廷梓提出航运企业应该先自行合作，集中彼此财资，降低成本，形成与外商抗衡的局面，以此来吸引本国资本注意。除了依靠市场力量，他在借鉴英、美、日等国扩大航运融资方法⑤基础上，提出政府应尽速成立航业银行。航业银行的资金由政府财政拨付，每年拨800万元，连续十年拨足8000万元，[1]49通过此举来解决航运企业资金缺乏的境况，同时实现专款专用，达到充实航业资金的目的。

(二)培养海事人才

航业的发展离不开人才的培养，在高廷梓看来建船与“建人”同等重要。然而，我国海员由学徒出身者较多，接受过完整海事教育的较少。在中国籍船舶中，较为低级的水手由中国人充任，而高级船员则多为外籍海事人才。海事人才匮乏不仅限制了我国航运发展，更危及国家主权。

自洋务运动开始，我国就已开始培养海事人才，但限于我国海事教育中的三大问题——船员专业知识匮乏；课程体系不完善，实习设备缺乏；招生困难；以上三者造成了海事人才缺乏的情况。[10]高廷梓针对这些问题，提出了相应的解决措施。

面对现有船员实操经验丰富、专业知识匮乏的情况，高廷梓认为可以采取对现有船员进行专业知识补习的方法。例如模仿美国建立水运总队船员学校或函授学校，将现有船员中由水手、伙夫出身者，分批逐次调回陆地，进行必要的学校专业教育，补充其专业技能与知识。[1]50此举既注意到了我国船员急需专业培训的现状，同时又考虑到了我国航业简陋的实际，能够以较低的成本，在较短时间内补充现有船员的专业知识。

对于商船学校教学体系不完善的问题，则应对不同部门的船员需要掌握的知识进行专业划分。高廷梓认为驾驶与轮机两科应各有侧重，驾驶科应注重科学原理、气象学、造船原理、罗经学、驾驶学、引港学，轮机科应注重科学原理、力学、热学、材料学、船上电学、轮机构造、辅助轮机构造与运用。[5]70两个专业在课程设置上既要有共性又要突出不同部门的要求，以此才能达到课程体系完备的目标。此外，针对我国教学实习船只缺乏的状况，他提出要因应国情，采用由商船学校提出派遣请求、航运企业负责协调接收、随船实习的办法，来解决教学实习船只不足的问题。

不仅如此，高廷梓意识到发展海事教育的关键在于提高民众航运热情。由于民众海洋观念淡薄，招生宣传不足，加上海事教育与陆地教育的差别巨大，导致我国青年报考海事类院校的热情偏低。为了解决这些问题，高廷梓认为应效法挪威、瑞典两国，让学生先在船上实习，然后进海事学校接受学科教育，以此减少中途退学者。[5]72并且为了扩充商船学校的生源，全国各级学校都应“善诱青年，提高其对航海职业之兴趣”[5]73，培养学生航海意识。同时还要积极开办航运类杂志，编写国家海事教材，树立民众海洋思想，从根本上解决海事人才供给不足的问题。

三、引水与船检独立自主

(一)健全引水管理制度

由于港口地理水文条件不尽相同，航行于各条航线的船长难以悉数掌握，所以为了船舶航行安全，各国通行做法是由引水员进行引航。另外，港口、航道的相关情况还涉及国家安全，故需要掌握于国人之手，以防战争爆发时，外籍引水员引导敌船进入我国内港航道，造成海防暴露、国防失败的情况。⑥因此，高廷梓将收回引水权利、健全引水管理制度视作维护我国航政自主中最为重要的目标。

然而我国引水权利丧失由来已久。鸦片战争后，外籍引水员开始在通商五口进行引水。英美法三国在海关成立之后又攫取引水管理权利。⑦清政府颁布的《引水暂行章程》也反映了列强管理我国引水的意志。⑧民国初年，由于政局不稳，有关收回引水权利的要求并未付诸实践。国民政府时期虽然颁布了《引水管理暂行章程》，但由于外国有关方面抗议，在外轮份额最大的淞沪航线，国民政府只能“暂舍淞沪而先管淞汉，名为委员会施行职权，实则一切仍由海关照旧主持”。[5]83高廷梓面对引水管理之痛史深感忧虑，希望国民政府能健全引水管理制度，实现引水自主。为此，他从法令制定、机构划分、人员管理三个方面对引水管理提出了自己的主张。

首先，航政机关应尊重法律精神。国家信用至为重要，国家法律是法治国家的基石。高廷梓反对以命令的形式变更法律的做法。他认为引水管理既然属于公共事业，由国家出面进行管理，出台法律进行规范，那么颁布的法律就应“切实遵照，尊重法律之尊严，维护政府之大信”，法律不能朝令夕改，“现行措施凡与《引水法》抵触者应予纠正”。[5]90

其次，要明晰政府职权，扩大机构规模。引水管理属于航政管理的一部分，就职能归属而言，应由交通部管辖。高廷梓认为建立引水委员会虽有收回权利的需要，但是收回权利后应及时厘清管理权限，将引水管理的权责尽归交通部，达到管理统一、权责分明的目的。在机构建设方面，他反对过分简政，认为在航政机构未扩充之前，裁并引水管理机构的做法是错误的措施。为此，他提出航政机构应在各港口建立办事处，扩大其规模。[5]90

第三，发挥政府对引水市场的管理作用。管理的关键在于人事管理，引水管理同样如此。从我国引水权利的丧失中可以看出人事管理十分重要，外人攫取我引水管理的缘由之一便是引水人员技艺不精，不能适应现代航运发展的需要。高廷梓提出政府对引水人的管理不仅是考查与发给执业执照，更需要对引水人进行教育与培训，使之能够适应航业发展。航政机关应与教育机关相互配合，共同合作开展引水人培养与训练，只有在航政机关的主持下，教育部门给予配合，方能制定出切实可行的引水人培训办法。此外，高廷梓提出政府应对引水市场价格进行管理。对于引水费定价，不能完全放归于市场，应由政府指导价格定制，一方面可以保障引水人的必要生活，一方面也可以避免引水人坐地起价。[5]91

(二)行使船舶检定权利

船舶问题、环境因素以及操作失误是造成航运事故的三大原因。人类改变环境的能力尚为有限，但船舶问题和操作失误则可以通过人为干预得以改善。故而，高廷梓认为“惟有从航行工具与技术之改良，以期克服天然灾害”，通过履行船舶检定权利来保证航运安全。[5]121

但是在近代中国，政府对船舶的检定权利基本丧失。与引水权利相似，在最初与列强订立之条约中，外人并不享有检定豁免权利。但与引水权利不同之处在于，列强之后通过条约攫取了引水权利，而检定豁免权利自清至民国，外人都未取得。可是在海关代办航政时期，外轮只须凭借船籍国政府颁发的检丈证书，经该国驻华领事馆签证后，即视为符合检定要求，“此种特殊现象，不特为国际通例所未有，即我国与通商各国所订条约，初亦无此规定”[11]。国民政府颁布《船舶法》后，希望收回船舶检定权利，但是“外国航商，囿于积年痼习，不愿遽受中国航政官署之监督，且冀继续保留其非法权利”[11]，于是各国驻华公使纷纷向国民政府提出抗议。根据国际通行做法来看，外国提出的抗议，既不合法亦不合理。我国政府为了维护航行安全需要对航行于我国港口的船舶进行检定，外国航商亦须为公共利益接受检定，“既属职责所在，断难容其长久放任……此系主权所在，宁容异议”[11]。为了维护航行安全，高廷梓认为从船舶建造至船舶运营两个阶段，政府都需要对船舶进行检定。

航行安全的根本在于建造合格船舶，政府作为航运安全管理的主要监督者就必须拟定建船与验船标准，以防危害航行安全的船舶投入客货运输市场。高廷梓提出在建船期间，航政机关可以从船舶设计、造船用料、造船工艺、航行与救生设备等方面对船舶进行检定。只有四个方面均符合相应的标准之后，船舶建造者才可以解除其对于船舶安全的责任。[5]122

船舶开始营运之后，政府还需要持续对船舶进行检查。[12]高廷梓把对营运船舶的检查分为三类：特别检查、定期检查、临时检查。新造船舶、购买的外国船舶、对船载设备进行改造的船舶应进行特别检查；船舶在完成特别检查后的每一年需要进行定期检查；船舶遭遇航运事故、改变航线与客货舱位后应进行临时检查。高廷梓特别强调了不同的检查，检查程序、检查方法、相关事项都应该依据《中华民国船舶检查技术规程》的要求严格执行。他认为只有政府收回船舶检定权利，才能避免外国劣等轮船进入中国，造成航运安全事故。而中国航政机关按照国家法律进行船舶检定，同样是中国航政自主的重要表现。⑨

国民政府时期，统制经济较受重视，不少人士提出“统制经济是中国最迫切的要求”，需要政府计划全国经济。[13]高廷梓虽提倡国家整顿国营航业，却也提出要扶持民营航业，认为两者并重，不可偏废。在国力贫弱之时，单纯依靠政府或是民间力量都难使航运稳健发展。高廷梓的主张既能发挥政府作用，通过吸引外资、设立航业银行来充实资本；又能调动航运企业自强精神，使之相互联合，化零为整，是弱国航运自救的办法。高廷梓的航政思想，无论是与鼓吹国家干预市场的统制经济相比，还是与主张放任发展的自由主义相较，都更为客观，更符合当时的国情实际。时人已经注意到培养航运人才重要，然而大多志士只提出了培养专门人才的方法，忽略了唤醒民族航海热情、帮助民众树立海洋意识的重要性。而高廷梓却认为要善诱青年，使其投身航运事业，找到了从根本上解决航运人才匮乏问题的办法。面对航政主权收似未收、仍被列强控制的情况，高廷梓提出健全航政管理制度，以法律形式维护我国航政自主，不但可使国家航政管理更为完善，亦能逐步收回航权。遗憾的是，抗战结束之后，中国又陷入内战，因此，尽管高廷梓的主张在当时具有进步意义，却并无付诸实践的历史机遇。

注释：

① 高廷梓于1932年至1938年担任中华民国交通部航政司司长，抗战胜利后复任此职，主管航政前后共计8年之久。

② 招商局本为官督商办，1932年始国民政府逐步收回招商局经营管理权限，招商局成为国营企业。高廷梓参与了招商局国营化整理的过程，故其将招商局视为国营航业的代表。

③ 造船差额补贴是美国政府对国民选择在国内船厂订造新船给予资助，此举不但刺激了船东更换旧船还促进了美国造船行业的发展；营运差额补贴则是对以美国为船旗国的船舶进行补贴，使之营运费用相较于外国船舶而言具有竞争力。

④ 日本明治维新后，大久保利通就提出以补助之政策来保护国内船主，以之对抗航运强国。日本在1896年颁布的《航海奖励法》中提出对“总吨在1000吨以上，航速超过10节，船龄低于15年的远洋船舶给予优惠待遇”。1910年的《远洋航线补助法》中则提出了对航线进行补贴之方案，日本政府资助欧洲航线、北美航线、南美航线、澳洲航线，期限为5年。1932年又实施《船质改善扶持措施》，着力处理不经济之船舶，以近代化新船代替老旧船舶。

⑤ 1935年英国《货船法案》中规定由政府拨专款1000万英镑供航运企业订购新船之用；美国1916年《航业法》提出设立航务局与紧急造舰公司，由政府拨付30亿元作为造船购船专款；日本1946年制定了《复兴金融金库法》，设立资助船舶建造的金融金库，提供航业复兴资金。

⑥ 高廷梓在《中国航政建设》一书中列举了“一·二八事变”的例子，当时5名日籍引水人员引导日本舰艇进入黄浦江，导致上海即刻暴露于日军炮舰之下。

⑦ 中法《天津条约》中第十五款之规定：“凡大法国船驶进通商各口地方之处，就可自雇引水，即带进口。所有钞饷完纳后，欲行扬帆，应由引水速带出口，不得阻止留难。凡人欲当大法国引水者，若有三张船主执照，领事官便可着伊为引水，与别国一律办事；所给引水工银，领事等官在通商各口地方，秉公酌量远近险易情形，定其工价”。

⑧ 《引水暂行章程》中规定引水界限与引水费率由理船厅、各国领事官、通商局会同拟定；引水人员之考定由考选局负责考选，合格者由税务司发给引水执照；引水执业由理船厅负责管理；引水船舶需按要求悬挂船旗。而理船厅的人员组成以外国人为主，可见都是列强在引水领域的代言人。

⑨ 《中华民国船舶法》第九条规定了船舶必须进行船舶检查；第十条则规定“已接受检查之船舶，航行期间轮船以三个月以上一年以内为限，帆船以六个月以上三年以内为限。逾限非重经检查合格，不得航行”。

[1] 高廷梓.中国经济建设[M].上海: 商务印书馆,1937.

[2] 高廷梓.两年来航政之整顿与航业之促进[J]. 中华月报,1935(7): 33.

[3] 江华船乘客.杂感:忠告招商局[N].民国日报·觉悟,1925-08-06(6).

[4] 高廷梓.高廷梓所谈招商局业务[J].香港华商月刊,1935(9).

[5] 高廷梓.中国航政建设[M].上海:商务印书馆,1947.

[6] 高廷梓.战时交通与行政效率[J].中央周刊,1938(9)：4-6.

[7] 梅电夔.民营航业与航业政策[J].航业月刊,1935(6):1.

[8] 高廷梓.一年来之航政[J].交通杂志,1934(4)：53.

[9] 高廷梓.中国航业同业组织[J].航业月刊,1935(1)：25.

[10] 高廷梓.我国海事教育之今昔[J].海事, 1947(1)：9.