分类管理制度下民办高校的法人治理结构建构研究

鞠光宇

摘要：随着我国《民办教育促进法》的修改，民办学校分类管理制度在我国将成为现实。本文通过分析民办学校法人治理结构的内涵，我国民办高校法人治理结构发展历史和现状，分析了营利性和非营利性民办高校的法人治理结构的构建。

关键词：民办高校；营利性；非营利性；法人治理结构

构建完善的法人治理结构是民办高校实现法人治理的重要保证和根本性前提之一，也是我国民办高校分类管理的重要内容。2003 年颁布的《民办教育促进法》及2004 年颁布的《民办教育促进法实施条例》对民办高校的法人治理结构作出了非常明确的规定。但是从理论上分析和国际比较的角度看，营利性与非营利性民办高校的治理结构在本质上存在着很大差别。随着我国《民办教育促进法》的修改，民办学校分类管理制度在我国将成为现实，但是我国的相关法律法规并没有从营利性和非营利性民办高校不同的角度对民办高校的法人治理结构作出规定，这对于实现我国民办高等教育的善治和可持续发展是非常不利的。那么从民办学校分类管理的角度分析，营利性与非营利性民办学校的法人治理结构是否相同呢？如果两者不相同，两者又存在着哪些区别？应该如何构建营利性和非营利性民办高校的法人治理结构？本文将对这些问题进行分析。

一、民办学校法人治理结构的内涵分析

法人治理结构作为一个专门概念，最早出现于 20 世纪 70 年代的美国，最初是指所有权与经营权分离的公众持股公司的经营管理机构所采取的存在方式。斯坦福大学教授钱颖一认为：“在经济学家看来，公司治理结构是一套制度安排，用以支配若干在企业有重大利害关系的团体—投资者（股东和贷款人）、经理人员、职工之间的关系，并从这种关系中实现经济利益。公司治理结构包括：（1）如何配置和行使控制权；（2）如何监督和评价董事会、经理人员和职工；（3）如何设计和实施激励机制。一般而言，良好的公司治理结构能够利用这些制度安排的互补性质，并选择一种结构来减低代理人成本。”[1]有研究者從法学角度对公司治理结构作了分析，例如陈湘龙认为：“从法学角度讲，公司治理结构是指为维护股东、公司债权人以及社会公共利益，保证公司正常有效地运营，由法律和公司章程规定的有关公司组织机构之间权力分配与制衡的制度体系。它以公司所有权与控制权相分离为前提，其实质是对公司组织机构之间的权力分配与制衡所作的一种制度安排，以期实现公司和股东的最大利益。”[2]

虽然法人治理（corporate governance）缘起于经营性的公司，因此也称公司治理，但这并不意味着法人治理就等同于公司治理。因为在英美法中的“Corporation”兼有公司和法人的含义，因此在英美语境中Corporate Governance并不排斥非营利法人的治理问题。[3]英美法系中的法人治理结构，不仅包括营利法人治理结构，也包括非营利法人治理结构。因此营利性组织的法人治理结构问题也适用于非营利性组织。“今天的治理概念更是得到了极大扩展，凡是组织界定、政策及决策过程的建构、分配权力机制之建立、执行任务程序的过程设定或行动均为治理的内涵。”[4]非营利组织治理的概念最早萌芽于20世纪60年代高等教育，由于在许多非营利性组织发生了一系列的丑闻，使得人们认识到，非营利性组织同样需要内部结构的治理，才能够避免这些问题，实现非营利性组织的善治。正如美国著名学者勇（Yong）指出的一样：“治理问题己成为非营利组织能否有效运作的首要课题。”[5]但是非营利性组织的治理在很多方面不同于营利性组织的治理。首先，非营利性组织的表现不取决于市场的表现，人们很难通过对非营利性组织的市场表现对其进行评价；其次，非营利性组织存在着所有者缺位的现象，非营利性组织不存在严格意义上的所有者；非营利性组织缺乏营利性组织面临的竞争问题。由于以上因素的存在使得非营利性组织的法人治理结构问题在很多方面不同于营利性组织的法人治理问题，但是如前所述，非营利性组织要正常运行，也必须建立起有效的法人治理结构。康钦平认为非营利组织治理结构是指在非营利组织所有权、控制权、经营权分离的条件下，董事会（或理事会）、执行机构、监事会的结构与功能，董事长与高层管理人员的权利和义务以及相应的聘选、激励与监督等方面的制度安排。[6]

通过前面的分析可以看出，在营利性组织的治理中，法人治理结构一般意义上讲是一组规范公司各方责、权、利关系的制度安排，包括处理公司股东、董事、经理层和其他利益相关者的一整套关系。“狭义的法人治理结构主要是指有关公司股东、董事、监事及经理层之间合理分工、相互制衡的组织架构和运行机制，广义的法人治理结构还应将其他利益相关者（ 如员工、客户、社会公众等） 纳入这种组织架构和运行机制之中。”[7]由于非营利性组织与营利性组织之间存在着很大的不同，故非营利法人治理结构也明显区别于公司法人治理结构。在非营利性组织的治理中，管理学者普遍认为，由于在非营利性组织中不存在明确的所有者，在非营利性组织的法人治理结构中，非营利性法人应由董事会（或理事会）和执行官担负起治理的任务。根据通说，非营利法人的董事会（或理事会）的职责主要在于以下九个方面：第一，决定组织的使命和目标；第二，甄选首席执行官并给予协助和支持；第三，定期评估首席执行官的业绩并予以反馈；第四，从事组织目标的规划；第五，完善健全组织的财务与资源管理；第六，决定并监督组织的项目与服务；第七，为组织筹措资金；第八，维护并提升组织的公众形象；第九，提高董事会自身的运作效率。董事本身是非营利法人的代表，就一切事务代表法人，而首席执行官则由董事会产生，对董事会负责。[8]

综合营利性组织和非营利性组织的定义，结合民办高校的特点，可以给民办高校的法人治理结构下一个定义。所谓的民办高校法人治理结构，是指作为独立法人实体的民办高校，在民办高校的举办者（所有者）、管理者和教职工等利益相关主体之间建立的有关于学校运营与权利配置的一种组织机制。

二、 我国民办高校法人治理结构发展历史和现状分析