地方高校转型发展的多重制度逻辑分析

蓝汉林

摘要：本文运用多重制度逻辑的分析视角，以浙江G大学为研究对象，试图对地方高校的转型发展过程进行深入剖析。文章在探讨多重制度逻辑视角的基础上，以G大学战略发展目标的制定及新校区建设为例，分析了政府意志对于高校转型发展的作用过程；以招生规模及应用性科研活动的开展为例，分析了社会需求对高校转型发展的作用过程；以高校校内管理体制改革为切入点，探讨了学校行政管理制度对学校转型发展的保障机制。本文通过分析认为，地方高校的转型发展，是在政府、市场及高校自身多重制度逻辑的共同作用下推进的，三种制度逻辑力量在地方高校的转型发展中形成了有机互动。

关键词：地方高校；转型发展；多重制度逻辑

一、研究问题的提出

上世纪末，伴随着国家高等教育结构的调整和中国高等教育体系由精英型向大众型的转变，中国的高等教育系统发生了巨大的变化。从规模扩张、结构调整到质量提升，中国高等教育系统在短短的十几年时间里，经历了其他国家高等教育体系需要几十年甚至数百年才能走完的历程，在世界高等教育发展史上提供了一个前所未有的分析样本。在这一过程中，学术界关于中国高等教育体系的诸多基础性问题的探讨也从未停止过，其中，关注度最高的问题包括：高等教育质量保障、高水平大学的建设、高等学校特色发展、高等学院的分层分类发展等。

在对这些问题的探讨中，地方高校的转型发展是一个不可绕开的重要议题。这一判断基于三个方面的理由：一是从功能定位来看，地方高校承担着为区域经济和社会发展输送高素质人才的历史重任，与当地的经济社会发展水平有着密切的联系。地方高校的发展水平，在某种意义上反映了一个地区的人才梯度及文化基准。二是从发展规模来看，无论是从高校数量、在校生数来分析，还是从院校类型、学科分布来分析，地方高校在这些维度上都占据着半壁江山以上的规模。三是从发展内涵来看，地方高校呈现出特色丰富、路径各异的发展态势。地方高校在发展初期，或多或少地面临着学校发展基础较差、科研力量薄弱、缺乏办学特色等一系列共性问题，但随着1999年高校大扩招政策的全面启动，这一切发生了天翻地覆般的剧变。全国各省区、各高校，随即进入了一场“锦标赛”式的发展竞争之中，呈现出精彩纷呈的发展模式。

那么，这一切变化是如何产生的？地方高校的转型发展是一个自然而然的过程，还是一种在特定时期、特定策略主导下的发展结果？在我们看来，必须对地方高校的转型发展进行深入的案例式的深度解剖，探讨地方高校在转型发展中的主要动因、关键因素及发展路径，把握近二十年来中国高等教育跨越式发展的内在逻辑。

因此，在本文中，我们将焦点聚集于浙江省属高校的转型发展之上，并通过对一所案例高校的解剖式分析，以多重制度逻辑的视角，探讨地方高校的发展转型过程，在国家宏观制度环境、地区经济社会发展特点及高校自身发展诉求之间，梳理这些因素是如何起作用的，重点关注不同制度逻辑在同一发展情境中的互动过程。

二、浙江高等教育体系总体描述及案例学校的情况

（一）浙江省高等教育的发展格局

作为改革开放的排头兵、经济发达的省份，伴随着高等教育内外环境的变化，浙江的高等教育系统在结构、数量、质量等方面发生了巨大的变化。

一是组建了新的浙江大学，以建设世界一流大学为发展目标。1999年，杭州大学、浙江农业大学、浙江医科大学并入浙江大学，组建成立新的浙江大学，以建设具有世界先进水平的一流大学为目标，具有了向世界顶尖大学迈进的代表性学校。

二是大力发展地方性普通高校，为区域经济和社会发展培养所需人才。结合高等教育大众化的需求，浙江省委省政府做出大力发展高等教育的重大决策，通过在全省建立杭州滨江、下沙、小和山、紫金港、宁波和温州六大高教园区，分别升格部分本科学院和专科学校为大学和本科学院，兴办大批民办二级学院和高等职业学院等一系列措施，浙江高等教育得到了迅猛的发展。1998年，全省高等学校只有32所，普通本专科在校生只有12.3万人，高等教育毛入学率只有8.96%，低于全国平均水平；高考录取率只有35%。1999年以后，浙江省抓住高等教育大发展的历史性机遇，推进高等教育跨越式发展。经过十多年的发展，目前，全省有高校76所，其中大学12所，本科学院21所，高等专科学校3所，高等职业学院40所；普通本专科在校生人数达83万人，是1998年的7.3倍，高等教育毛入学率已达40%以上，比1998年提高了31个百分点，高考录取率保持在70%以上。

三是做好顶层设计，优化高等教育的局域格局，与区域经济及社会发展形成良性互动。通过调整高等教育的地域分布、科类分布、办学层次等方面的结构和兴办大学科技园等，使高等教育在人才培养、技术等方面的资源更好地服务于浙江经济发展。

通过这一系列的发展举措，浙江高等教育系统内的各类高等院校发生了深刻的变化。其中，以浙江G大学为代表的省属大学向综合性、研究型大学的转型具有重要的代表性。

（二）案例描述：G大学的发展状况

浙江G大学始建于1953年，其前身可以追溯到1910年创立的浙江中等工业学堂，先后经历了浙江化工學校、浙江化工专科学校、浙江化工学院、浙江工学院和浙江G大学等发展阶段。浙江省经济管理干部学院、杭州船舶工业学校、浙江建材工业学校分别于1994年、1997年和2001年并入浙江G大学。

从学校总体发展历程来看，与其他地方院校一样，G大学在很长的一段时间内都处于学科相对单一、规模较小的发展阶段，真正进入发展的快车道，正是在1999年高校大扩招前后。也就是从这个时候开始，G大学开始了发展转型之路。1998年，学校成为博士学位授予单位。2003年，学校综合实力首次进入中国大学排行榜百强之列。2009年6月，浙江省人民政府和教育部签订共建协议，浙江G大学进入省部共建高校行列。2013年5月，由学校牵头建设的长三角绿色制药协同创新中心入选国家“2011计划”，成为全国首批14家2011协同创新中心之一。2015年4月，浙江G大学入选浙江省首批“省重点建设高校”。学校先后有421项科研成果获国家、省部级科研成果奖，其中国家科学技术奖22项，教育部人文社科优秀成果奖6项。2015年底，学校有效发明专利拥有量位居全国高校第10位。2015年，学校被SCI、EI、CPCI-S三大索引机构摘录的论文数在国内高校排名分别为第77、63和81位。2014年，学校科研经费到款4.58亿元。

以浙江G大学为代表的省属院校采取有效策略向综合性大学的转型，主要围绕学校内部结构调整进行。

第一，调整学校发展目标，突破“地方”和“工科”两个参照系，把20世纪八九十年代确立的建设“全国一流的地方工科院校”的办学目标调整为“建成国内知名的综合性的教学研究型大学”。第二，进行校内管理体制改革，推出以学院制改革为核心的校内管理体制综合改革，建立了学院的学科责任制度、教学责任制度、队伍建设责任制度、自助理财制度、自主配置院内物力资源制度。第三，调整原有比较单一的学科结构，增设了人文、艺术、理学、法学、外语、药学等相关学科，并促进学科之间的交叉、融合和渗透，积极推进学科结构综合化。第四，调整人才培养的层次结构，积极发展研究生教育，提出“本科教育是立校之本，研究生教育是强校之路”的办学思路，由原来以本科教育为主向本科和研究生教育并重转变。第五，调整学校的职能重心，积极开展科学研究和社会服务，由原来以教学为主向教学与科研、社会服务并重转变，形成了面向浙江经济建设的良好的科研创新体系和强大的科技创新能力。这种转型的最突出特点主要是两个方面，一是显著地改变了学科的结构，二是快速地提高了学术水平。多年来，中国高等教育领域认为大学的研究型和大学的综合性之间具有密切的联系。大学学术水平的提高依赖于学科结构的综合性，因为在科学和技术发展高度综合化的趋势下，学科的共生关系日益明显，一个学科需要相关学科的支撑，才能达到高水平。许多大学校长坚信高水平大学都是综合性大学的理念，因此，他们所在的大学在追求高水平的过程中，都希望学科门类不断增多。

三、多重制度逻辑的分析框架

在对G高校转型发展过程的分析中，我们清晰地发现，多种发展动因共同推动着G高校的发展转型，呈现出复杂的发展模式。因此，在理论框架的选择和验证中，我们最终确定了多重制度逻辑的分析框架。多重制度逻辑的分析框架是在对大规模制度变迁的研究过程中提出来的。大规模的制度变迁涉及多重过程和各种制度要素间的安排组合。制度变迁很少只有某一机制在起作用，而常常涉及多重制度逻辑和过程。而且，在与其他机制的相互作用中，某一具体机制影响的程度和方向也可能发生很大变化。周雪光、艾云通过一个北方农业乡镇四届村庄选举演变过程，具体阐述了“多重制度逻辑”分析框架，并应用“多重制度逻辑”的分析框架阐释了村庄选举制度变迁背后的机制和过程。他们指出，“多重制度逻辑”理论分析框架前提是，大规模制度变迁涉及多重过程和机制，而只有在这些过程机制的相互作用中才能恰如其分地认识它们各自的作用和影响，由此对制度变迁提出令人满意的解释。[1]大学组织变迁正符合这一前提。本研究通过提出“大学组织变迁的多重制度逻辑”这一分析框架来解释大学组织发生的变迁，分析诸多行动主体具体行为的作用机制和方式。

所謂制度逻辑（institutional logic）是指一套控制着特定组织域中各种行为的信念系统。[2]制度逻辑也是一套“组织原则”（organizingpdneiple），它为组织域的参与者提供了有关它们应该如何开展行动的指南。[3]关于制度逻辑，弗利南德和阿尔弗德（Friedland&Alford ）指出：“在当代西方社会存在的各种制度秩序，都会根据各自的中心逻辑——物质性实践与符号性结构系列——建构其组织原则，促进组织与个人的发展。资本主义的制度逻辑就是积累以及人类活动的商品化。政府的制度逻辑就是通过立法与科层等级组织来对人类活动进行理性化和调节规制。民主的制度逻辑就是参与，以及大众控制人类活动的扩张。家庭的制度逻辑就是共产主义，以及通过成员的无条件忠诚和再生产需要而促进人类活动。宗教或科学的制度逻辑就是超然世界或世俗世界的真理，以及所有人类活动领域即‘实在的符号建构。”[4]周雪光指出制度逻辑是指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制。[5]从某种意义上说，教育系统中各种各样的行为其实都是被制度逻辑所“编程”（programmed）后的结果。制度逻辑是教育系统背后的神秘力量。由此，本文将制度逻辑定义为大学组织中稳定存在的制度安排与相应的行动机制，这些制度逻辑诱发和塑造着大学组织中相应的主体行为方式。在地方高校的转型发展过程中，能够非常清晰地识别出这些制度。

从某种意义上看，地方高校的转型发展事实上涉及以下几个行动主体：学校、以考生家庭为代表的对高等学校的需求以及中央教育行政部门、地方政府代表的国家意志，这三类行动主体的行为与角色反映了塑造大学组织变迁的三个制度逻辑：学校自身发展的逻辑、社会需求的逻辑和政府意志的逻辑。

四、多重制度逻辑下的制度变迁：浙江G大学的转型案例

（一）政府意志的逻辑过程

浙江G大学发展定位的确定及新校区的建设过程，典型地体现出了政府意志逻辑的作用过程。以下分别以这两个事件为例，分析政府意志的作用过程。

1.G大学学校战略发展目标确定过程

1998年浙江大学、杭州大学、浙江农业大学、浙江医科大学四所国家重点建设的“211”高校合并为新的浙江大学后，浙江省的高等教育系统生态发生了巨大的变化。在高等教育资源比较贫乏的浙江省，省属大学由6所缩减至3所，本科学院14所，位于省会杭州的大学仅剩浙江G大学。杭州大学原本是浙江省属高校的“领头羊”，被并入浙江大学后，作为位于省会城市唯一的省属大学，其发展赋予了更多的期待。“四校”合并后省政府作出了大力发展高等教育的重要决策，因此浙江G大学作为省属高校的“领头羊”既要承担当地顶尖学府的角色，更要承担高等教育大众化需求的压力，同时还需要为地方经济发展培养具有多元文化能力的高层次应用人才。因此浙江G大学针对自身办学实力和学校在浙江高等教育格局中地位的变化，于2001年适时调整了学校发展目标，突破“地方”和“工科”两个参照系，把20世纪八九十年代确立的建设“全国一流的地方工科院校”的办学目标调整为“建设国内知名的综合性的教学研究型大学”，在浙江省委提出的支持有条件的省属高校建设成为研究型大学或教学研究型大学的背景下，在2006年学校党代会上提出“建设国内知名的综合性的教学研究型大学，为实现省委提出的建设成为研究型大学的目标打下坚实的基础”，2012年党代会上提出“建设区域特色鲜明的综合性研究型大学，综合实力力争跻身全国高校50强，达到全国高校先进水平”的发展目标。

2.G大学新校区建设过程中的政府意志

为了解决学校快速扩张带来的发展空间的瓶颈，学校响应浙江省委省政府的号召，打破常规，积极寻找发展的新空间。2000年，在浙江省委省政府的高度重视和杭州市委市政府的大力支持下，学校决定在小和山建立新校区——屏峰校区。2000年10月，经浙江省教育厅批准并报省计委同意，小和山校区建设工程正式开始立项。2001年9月时任浙江省省长柴松岳在小和山高教园区亲自主持召开高教园区建设发展现场会，确定建设小和山高教园区。2002年新校区全面开工建设，2003年新校区开园，全体2003级新生入驻新校区，之后学校所有文科学院和部分工科学院先后整体搬迁至新校区。新校区占地2150亩，教学区块建筑面积达23万平方米，后勤共建区块建筑面积37万平方米，新校区容纳学生规模达15000人。新校区的建设有效地缓解了学校大众化过程中的资源瓶颈，有效地拓宽了学校的办学空间，为学校学科的高水平和综合化提供了重要的保障。

浙江G大学发展战略目标的确定及新校区的建设过程，已经远远超出学校自身的决策范畴，而是典型地体现了政府发展意志及实质努力，特别是新校区的建设，更是在浙江省政府的统一领导和部署中实施的。浙江省政府在确定“有条件的省属高校建设成为研究型大学或教学研究型大学”这一区域高等教育发展战略的时候，事实上是建立在对浙江省内高等教育发展格局的全面分析的基础之上的，为区域高校的制定发展战略提供了政策导向。在这种制度逻辑下，浙江G大学在制定发展战略时，与这一政策导向进行了良性的互动，通过将政府意志内在地贯彻到学校的办学目标之中，指导学校的具体发展行为。

（二）社会需求的制度逻辑过程

1.浙江G大学规模扩张中的社会需求的制度逻辑

在浙江省1999年前后的高等教育结构调整中，浙江大学、杭州大学、浙江农业大学、浙江医科大学四校合并之后，原本这四所高校的本科招生指标明显减少，导致浙江省内原本已经十分突出的高等教育供求之间的矛盾更加突出。在这一背景下，省属本科院校也就面临着招张的压力。就浙江G大学的情况来看，其招生规模和在校生规模的扩张，明显地反映了这一过程。1999年大扩招之前1998和1999年，G大学的招生数分别为2150人和2385人，1999年的招生数就达到了3508人，比上一年度增加了47.09%，而从1997年到2000年，短短的三年时间里，招生人数就翻了一番，达到4446人。此后的6年时间里，G大学的在校生数继续稳步增长，到2006年，招生数达到7728人，相对于2000年的招生数，再度增长了73.82%。

從表1、表2可以看出，浙江G大学招生规模伴随着大众化的进程大幅扩张，在校生规模与大众化前相比扩大了近5倍。与此同时，学校的研究生规模相比本科生的规模扩张更为迅速，相比1997年扩张了43倍多。

2.浙江G大学科研定位中的社会需求逻辑

在确定G大学科研发展重点领域和发展路径的过程中，G大学围绕国家与浙江区域战略需求，依托以学科为核心的学科群，集中优势力量，整合资源培育大平台，建成了包括国家、省、学校三个层次的重点实验室、工程研究中心等科技创新平台，形成了面向浙江经济建设的良好的科研创新体系和强大的科技创新能力。同时学校立足于服务地方经济和社会发展的需求，积极开展社会服务工作。重视科学研究、应用技术的开发和推广，与企业共建科研开发联合体40多个，与全国近千家企业联姻，每年与企业开发及成果转让项目1000多项。

（三）高校自身发展的制度逻辑

G大学校内管理体制改革的进展，与学校新的发展战略、建设新校区、办学规模扩张几乎是同时推进的。1999年，学校推出了以学院制改革为核心的校内管理体制综合改革，建立了学院的五大制度：学科责任制度、教学责任制度、队伍建设责任制度、自助理财制度、自主配置院内物力资源制度。创建性地构建了学校—学院—学科“二级机构三级管理”的新模式，即在学校下面设立学院一级行政机构，在学院内部二级学科上组建学科组织，学科作为教学科研基层学术组织，承担人才培养、科学研究和社会服务三大功能，拥有相应的学术管理权力，但不成为一级行政机构。随着学院制改革的实施，学校的管理权限下放、管理重心下移，学院更多的是进行过程管理，而学校则侧重于目标管理。伴随着高校后勤社会化改革的浪潮，学校将后勤从学校行政序列中整体剥离，组建了后勤服务总公司，在提高后勤效益的同时也优化了机关队伍的机构。同时，学院建立和健全了院级教代会制度，实行民主管理、院务公开，保证学院制的顺利实施。学校通过教学评估、学科评估、专业评估、实验室评估以及年终综合考评等一系列举措有效实现了学校管理权限的下放和管理重心的下移，使学院真正成为相对独立、充满生机和活力的办学实体，最终推动了学院管理水平的提高，也推动了学校的发展。[6]

针对高等教育大众化后对高等教育提出的质量的需求和浙江省委省政府对高等教育提出的新要求，在2008年思想大讨论的基础上，学校在2009年进行了以目标责任制为主要内容的新一轮校内管理体制改革，对“二级机构三级管理”的模式进行微调，以学校—学院—基层学术组织为基本管理架构，按照“遵循大学成长规律、服从学校战略引导、符合学院实际”的原则，由学院自主设置基层学术组织。目标责任制强调任期内的目标引导和责任考核，淡化过程监控，以学校发展战略为指引，对学校总体的发展目标进行分解，使各学院明晰自己在学校目标体系中所担负的责任和使命，促使各学院认准目标、办出特色、办出优势。目标责任制以三年任期为周期进行目标设定和考核，通过强调目标达成的责任考核，强化各学院的责任意识，同时给予学院更大的时间跨度上的自由，并配备以更大范围的自主权，促进学院瞄准目标、分析形势、自主筹划、良性发展。通过改革主要解决：分类管理、分类发展和分类评价的问题，教学科研等效评价的问题，在造就高原的同时成就高峰的问题，在全面调动积极性的同时，提高战略相关度的问题。[7]

通过校内管理体制的改革，G大学进一步理顺了学术权力和行政管理的边界，既能够充分地发挥学校行政管理制度的导向作用，同时能够充分尊重基层学术组织的运行逻辑，调动全体学术人员的积极性，为学校整体发展转型目标的达成奠定了重要的制度基础。

五、讨论与总结：从多重制度逻辑解读制度变迁过程

本文通过浙江G大学综合化转型的案例分析，提出把多重制度逻辑作为分析的着眼点来解释大学组织制度的变迁，并形成了文章的中心命题，即大学组织的制度变迁是在高校组织自身、社会发展需求与地方政府的政策导向这三类群体行为的推动下不断深入的，它们的行为受各自所处领域的制度逻辑所影响或支配。

从浙江G大学的转型案例中发现，地方单科院校的转型主要受三种逻辑和力量交织在一起的影响。

一是政府意志的逻辑。在1999年全国范围内开始实施的大扩招政策，在经济较为发达的浙江省得到了切实的贯彻执行。浙江省充分抓住这一发展高等教育的历史良机，通过制定高等教育发展规划、财政拨款、评估、行政管理等手段掌控高等教育的结构、布局、规模、质量，规范与引导各级各类高校的发展定位。在这一过程中，地方政府的政策意图较好地融入了G大学的发展目标的制定过程之中，同时，地方政府通过行政措施和制度安排，在办学条件和资源方面为高校提供了必要的支持和保障，从而为高校的转型发展提供了极为有力的政策支持。

二是社会经济发展需求的逻辑力量。这表现为根据市场与社会需求调整学科结构，确定招生结构与规模，确立人才培养与产学研一体化发展策略，学校与外界市场之间形成知识、资源、信息、人才的双向交流。浙江G大学在转型发展过程中，根据浙江省高等教育供需矛盾突出的现实情况，迅速扩大招生规模，在短短三年时间中，实现招生规模的倍增。同时，在转型发展中增设的专业，大多是根据社会需求逻辑结合自身原有优势而发展的。在科研方面，学校结合区域经济和产业发展的特点，与企业共建40多个科研开发联合体，与全国近千家企业联姻，每年与企业开发及成果转让项目1000多项。

三是高校自身发展逻辑，主要为学科与組织逻辑。其表现为依据其办学历史与传统，进行学科结构调整、师资结构优化、管理体制与机制改革等。特别是在校内管理体制改革方面，通过基础制度的设定，充分地调动基层学术组织的积极性，在明确权力职责划分的同时，为学校的转型发展提供了有力的基础性保障。

综合以上论述，在浙江G大学的发展过程中，政府意志、市场需求及高校自身三种逻辑共同作用，有力地推进了大学的迅速发展，实现G大学从一所学科单一、规模较小、以教学为主的地方院校，发展成为学科相对齐全、规模合理的教学研究型大学。在这一过程中，地方政府、社会需求和高校自身为满足地方社会经济发展而培养高层次人才的内在需求，最终促成G大学通过合并、学科交叉、新建等方式拓展了学科门类，以实现综合化转型，体现了高校组织内部逻辑与外部社会需求逻辑相结合的特色。

高校组织自身、社会发展需求与国家或地方政府的指令这三种逻辑决定了院校的发展道路选择。三种逻辑在不同的历史时期、不同的地域相互作用，作用的强弱彼此相互转化，决定着院校的发展方向、发展战略和发展模式。三种逻辑在院校的具体历史和区域环境中的彼此互动，形成每所学校的发展过程和发展方式。本文将G大学置于1999年开始的高校大扩张的特定历史情境之中，通过案例研究描述了三种逻辑与行为主体之间作用的过程和方式，呈现了一所地方大学转型发展的生动案例。

参考文献：

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[2]Scott，W.R.（2001）.institutions and Organizations（2nd Ed.）.London； Sage Publications，Inc.，47-70，83，139.

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[4][美]沃尔特·W·鲍威尔，[美]保罗·J·迪马吉奥.组织分析的新制度主义[M].姚伟，译.上海：上海人民出版社，2008.

[6][7]沈传缘，肖瑞峰，陈杰.浙江工业大学新一轮校内管理体制改革理论与实践[M].杭州：浙江大学出版社，2010.