教师交流轮岗制实施困境管窥

【摘 要】基础教育均衡发展一直是大家比较关注的问题，为了更好地推进基础教育均衡，我国政府制订了教师交流轮岗制。但是，交流轮岗制的实施在现实中却遭遇到体制和机制障碍，破除体制机制障碍，确立教师公务员或者公务雇员的法律地位，建立通畅的教育部门管理教育事业的权利才能彻底贯彻落实教师交流轮岗制。

【关键词】交流轮岗；教育均衡；体制机制

【中圖分类号】G522 【文献标志码】A 【文章编号】1005-6009（2016）61-0023-02

【作者简介】燕学敏，中国教育科学研究院（北京，100088），副研究员，博士。

教育是国家发展的基石，教育也关系着国计民生。近年来，人们对教育公平的关注程度越来越高，而教育均衡是体现教育公平的一个重要途径。因此，推进基础教育均衡发展不仅成为关系国家战略的重大问题，也是满足人们不断提高的对优质教育的要求。

为了更好地推进基础教育的均衡发展，我国在积极改善办学条件的同时，也借鉴其他国家的经验，推行校长教师交流轮岗制。这一政策的推行和实施，对基础教育的均衡发展有深刻的理论意义和积极的实践价值。

一、教师交流轮岗制的必要性

改革开放以来，我国的基础教育事业取得了举世瞩目的成就，九年义务教育基本普及，学生入学条件不断优化，入学机会逐年增加，教育公平问题得到很大的改善。但是，随着广大人民群众对教育的期望值越来越高，对优质教育资源的需求也越来越大。

从我国基础教育发展的现状来看，基础教育发展的地区差异、城乡差异、校际差异、受教育者群体差异，以及由此带来的发展不均衡现象，受到社会的广泛关注。特别是同一区域内，教育均衡还呈现出起伏不定的变化态势，不同群体之间接受基础教育特别是义务教育还不均衡，依然存在着择校的差异。择校是为了择师。当前在我国很多地区，优质学校与薄弱学校的最大差距表现为校际间优秀教师的差距，但是优质师资包含诸如校长、教师的教育思想、教育机智和教育教学能力等教育“软件”的建设，而这绝非朝夕之功。因此，校际间师资的不均衡是制约基础教育均衡发展的“瓶颈”，也是解决与教育有关其他诸多社会问题的关键切入点。著名教育家梅贻琦曾说：“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也。”尽管梅先生指的是大学，但是对中小学而言，这句话同样适用。因为没有一支数量足够、质量上乘、结构合理和乐于奉献的教师队伍，尽管学校的规模可以做得很大，硬件建得很好，但这并不是真正意义上的优质教育。所以，没有校际间师资的均衡发展，就不可能有校际教育均衡发展，更不会有基础教育的均衡发展。

因此，采取措施促进师资的均衡发展，整体提高教师队伍素质，是教育均衡发展的必然选择，也是当前教育改革的紧迫任务和更值得我们去研究的问题。正如中国教育学会会长顾明远教授指出，“教育开放、教师自主流动，其实质不是教师教育的转型，而是教师专业化、教师教育质量的提高”。

从目前教育资源配置状况看，基础教育资源短缺主要表现为优质教育资源的短缺，而且在当前不能立刻提供充足的优质教育资源的前提下，我们考虑的主要问题是如何在一定区域内相对均衡地配置有限的教育资源，让所有孩子接受相近水平的教育，享受同等的发展机会，照顾适龄儿童有上学机会后所接受的教育质量的差异，实现基础教育均衡发展。解决这一问题的重要途径之一就是校长教师交流轮岗制。

这一问题也引起政府的高度重视，并在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出将实施校长教师交流轮岗作为统筹城乡义务教育资源均衡配置，办好人民满意教育的一项重要举措。2014年8月，教育部联合财政部、人力资源和社会保障部等三部委印发《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（以下简称《意见》），对加快推进义务教育阶段教师交流轮岗工作做出了全面部署，明确提出“力争3～5年实现县（区）域内校长教师交流轮岗的制度化、常态化”。

二、教师交流轮岗制遭遇体制机制障碍

现阶段，要促进基础教育均衡发展，首要任务是保证同一区域内办学条件和师资水平的相对均衡，从而为学生提供公平的受教育机会。相关资料显示，2014年全国各地参与交流轮岗的校长教师达50.1万人次，占义务教育教师总人数的6.2%，其中464个县（市、区）各类交流轮岗教师9.9万人，覆盖1.9万所学校。校长和教师交流轮岗制取得一些实际效果，但是更多的是政策执行者在实际操作中遭遇到体制和机制的障碍，使得校长和教师交流轮岗制裹足不前、搁置浅滩。

1.教师身份认同存在体制障碍。

我国教师身份隶属事业编制，是从事教育教学工作的专业人员。1993年我国颁布《教师法》，其中第三条规定“教师是履行教育教学职责的专业人员”，教师与政府不构成基于干部身份而产生的内部行政法律关系。尽管《中华人民共和国义务教育法》规定“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”，但教师身份地位并没有改变。这与教师交流轮岗制施行很好的日本相比，是有本质的区别的。在日本，从法律法规上确立了公立学校教师身份为公务员，在其《教育公务员特例法》规定：公立中小学教职员为地方公务员，在《地方公务员法》中对地方公务员的惩戒包括警告、减薪、停职、免职处分作了明确规定。该法对地方公务员的服务要求是要为公共利益全力工作，要进行服务宣誓，有遵守法令及上级命令的义务、对职务有专念的义务、有保守秘密的义务，禁止争议行为和不名誉行为，限制政治行为和从事营利企业，要为提高工作水平而研修以及勤务成绩评定等。这从法律法规上奠定了教师交流轮岗制的基础，成为教师资源行政配置的法理基础，因教师成为公务员或公务雇员的法律规定，教育行政管理部门就有调配教师的权力。

但是在我国，由于教师隶属事业编制，政府对教师的行政管理没有法律基础。所以，校长和教师交流轮岗制的前提条件是校长和教师是国家或者地方公务员或者是公务雇员。

2.交流轮岗的体制机制不够完善。

在《意见》中规定，加强县（区）域内义务教育教师的统筹管理，推进“县管校聘”管理改革，打破教师交流轮岗的管理体制障碍。《意见》的出台是由教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合发布的，三部委联合发文旨在推进基础教育阶段教师交流轮岗制度的实施，政策本身的出发点是促进县（区）内教育均衡的发展。而校长教师交流轮岗政策的有效执行，需人事、编制、财务、教育等多个部门协同推进，但目前往往是由县教育局来统筹协调。实际上，教育局只能管交流轮岗人员的选派，其对于编制、经费、岗位设置等方面的事务往往无能为力。所以，要想政策落实到位，各部门必须责权明确，相互配合，协调合作，建立通畅的管理渠道，完善现有的体制机制。

3.缺乏完善的教师交流考评机制。

在已经实施教师交流轮岗制的地区，教师交流轮岗的实际效果还有待科学的考评机制做保障，比如评估主体不明确、标准缺失或不细致，缺乏评估后的问责机制和激励机制等。在实际的监测过程中，存在重过程轻结果、重派出轻监管、重到岗轻使用的倾向。然而现行交流政策对如何考评教师在交流过程中所做的业务工作，没有具体可操作性的措施，导致不同地域和不同学校的考评标准不一，对教师交流的成效性和教师交流工作的积极性产生不利影响。<＼＼Ysc01＼d＼江苏教育＼2016年＼2016江苏教育管理＼管理12＼KT1.TIF>