残疾乞讨人员后续救助管理体系探究

黄嘉豪

(广东金融学院法律系， 广州 510521)

残疾乞讨人员后续救助管理体系探究

黄嘉豪

(广东金融学院法律系， 广州 510521)

通过对残疾乞讨人员现状存在的问题进行探索，从实行强制救助、设立专门的救助管理部门、建立就业与受教育双向并行的制度与转化服务机制等八个方面，对建立残疾乞讨人员的后续救助体系提出建议，以期更好解决残疾乞讨人员的后续救助问题。

残疾乞讨人员； 后续救助； 管理体系

《城市流浪乞讨人员救助管理办法》出台使控制流浪乞讨的现象取得了一定的成果，但任何制度都需随社会的发展而不断改进，在残疾乞讨人员的数量节节攀升，救助回流问题越发严峻，而现今救助管理办法存在一定的局限性，救助制度执行日渐困难的情况下，救助管理工作又陷入了困境。残疾乞讨人员的问题，根本源头在于后续救助方面的缺失与不足。只有切实落实后续救助工作，才能实现救助到自救的转变，实现对残疾乞讨者的有效管理和救助。

一、残疾乞讨人员后续救助存在的问题

尽管流浪乞讨人员的管治取得了一定的成效，但其存在的问题仍是不可忽视的。笔者认为，后续救助工作是治理残疾乞讨人员问题的关键所在，通过走访调研，在后续救助上主要存在着以下几个问题。

(一)回流现象严重

部分残疾乞讨人员在接受了救助之后再次进行乞讨，无疑加大了残疾乞讨人员救助管理工作的阻力。原因在于，一方面救助站对残疾乞讨人员的救助仅仅只是暂时的，并不能提供长期的保障；另一方面，职业残疾乞讨者把救助站当作中转休息站，在乞讨不顺利时才选择接受救助站的救助，之后又继续乞讨。

(二)各政府部门间未能实现充分联动

尽管在《救助管理办法》中明文规定“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督”，“公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内作好相关工作”。但没有具体分工的规定就等于没有规定，看似相关部门都有其应尽的职责，如果没有能够把各个部门与残疾人乞讨者相关工作进行统筹处理的部门，就有可能造成各部门间互相推诿，问题却最终得不到解决[1]。

(三)救助思想促使管理实施存在一定的困境

《救助管理办法》的颁布促使我国流浪乞讨人员的救助管理思想由主动“管制”变为了“自愿”接受，尽管确保了人权，但这也意味着，一切的救助都必须建立在受救助者“自愿”的前提下，这造成了救助管理上一定的困境。

假若一名残疾乞讨者，他不愿意接受救助站的救助，救助站不能救助；他也不参与犯罪团伙，在不违反相关管理条例的前提下进行乞讨，民警不能管理；在乞讨活动中不引起人群的集中，城管不能管理。他买一张最便宜的火车票进入火车站候车室，基于无车站人员巡视，他大可进行乞讨，偶尔有人检查，便停止活动，火车站候车室每天人流量如此大，如果不是蹲点巡查的人员根本就无法辨认出来。我们应当怎么做？可见当一切管理救助建立在“自愿”的前提下，管理的实施也存在一定的困难。

(四)法制意识缺失

法制意识的缺失在客观上促使残疾乞讨现象的出现。主要体现在两方面，一方面是残疾乞讨者自身的原因，秉着一种“我是残疾人，你们必须帮助我，否则我不能生存”的思想，使得一个身体残疾的人不仅仅只是生理上的残疾，更是心理上的残疾，本能自食其力的残疾人却走上了乞讨之路；另一方面是怀着善良之心给予金钱的民众，殊不知这样的行为却助长了残疾人乞讨的不良风气。

(五)政府救助与民间救助联动不足

问题的存在不是没有民间的救助，而是政府的救助与民间救助并未充分联动，形成紧密的后续救助体系。尽管各地都设有残疾人学校、残疾人培训中心，各地也有慈善企业，但若没有将政府救助与其有效联合，残疾乞讨者的救助状况将仍达不到应有的效果。

二、残疾乞讨人员后续救助管理体系构建

为了更好地进行对流浪乞讨者的救助管理工作，各地政府也实行了一定的举措，如成都的“民工之家”，郑州的“郑州模式”[2]。对于残疾乞讨者群体救助管理工作的中心应当为后续救助。后续救助工作的重点应当是构建由全社会共同参与的，涵盖立法、管理制度等方面，将政府资源与社会资源进行充分联动的后续救助管理体系。

(一)实行强制救助

强制救助并非是对人权的藐视，而是对残疾乞讨人员真正的帮助。笔者认为应当将自愿救助与强制救助相结合，只要是残疾乞讨人员，救助站等政府部门就有对其采取强制救助的措施的权利与义务，对其进行后续救助安排；而对于犯罪分子，则必须严厉打击。

(二)对残疾乞讨者的行为进行立法规制

《救助管理办法》禁止以反复纠缠、强行讨要等滋扰他人的方式进行乞讨，违者处五日以下拘留或者警告，禁止在车站、站台等城市轨道交通设施内乞讨。这显然是不足的，为了维护社会的秩序，让执法人员在管理救助中有法可依，应当加大处罚力度，强讨强要的可处以最高3个月监禁以及5 000元罚款，提高乞讨成本的同时以示警戒。

(三)设立残疾乞讨人员救助管理办公室

尽管有法律明文规定，但是我国并无专门、常设的部门管理残疾乞讨者的救助问题。为了更好地开展残疾乞讨人员的救助工作，应当设立专门的政府部门负责对各部门进行协调、联动[3]。该部门负责对残疾乞讨者的街头救助、后续保障、就业规划等工作进行统筹规划，并因地制宜地制定相关政策措施，既减少管理成本又能整合资源。

(四)建立就业与受教育双向并行的制度与就业转化机制

第一，建立就业与受教育双向并行的制度。根据残疾乞讨者的现实情况，因材施救，将就业与受教育两条施救道路有机结合。对于适龄未成年，应当引导其到相应的残疾人学校接受相关阶段的教育与康复，使其具备一定的文化素质与劳动技能；而对于已成年的残疾乞讨者，则根据现实情况决定将其送至残疾人学校接受教育或是直接送至残疾人就业培训基地进行培训[4];第二，建立就业转化机制。在学校接受教育的残疾人学业结束后，学校教师应当为其今后的就业制定计划，使文化教育与就业及时接合；在残疾人就业培训基地接受培训之后的残疾乞讨者，应安排其能充分实现自身价值、劳动能力的公司、企业、庇护性工厂或者鼓励其自行创业，使其自立谋生[5]。

(五)建立全国联网跟踪登记关注制度

建立残疾人全国联网跟踪登记关注制度，形成跟踪回访档案，资料共享，进行接力式的关注、跟踪。接受救助后的残疾乞讨者，对其今后的生活、职业咨询、职业指导及其实际落实情况进行跟踪服务，确保受救助的残疾乞讨者能够自食其力；对于各辖区内的残疾人也要登记关注，建立信息档案，方便救助的同时也能从源头上减少潜在的残疾乞讨者。

(六)加强与社会慈善组织、企事业单位的联动

依我国国情，完全依靠政府的力量是远远不足的，必须发动社会的力量，优化社会资源配置，加强与社会组织、企业之间的联动，形成残疾乞讨人员后续救助安置体系。第一，广泛接受社会慈善组织的捐助，发挥社会慈善组织的作用；第二，展开与企业、公司的合作，为其提供补助。响应“十三五”的要求，加强与企业、公司的合作，落实税收优惠政策，创造残疾乞讨者的就业机会，将政府救助与公司、企业的救助紧密联系起来，使残疾乞讨者能够在社会上找到自己真正的定位、劳动价值[6]。

(七)加快建立用人单位安排残疾人就业公示制度

积极响应《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》的要求，落实建立用人单位按比例安排残疾人就业公示制度，一方面是加强对社会一般残疾人权益保障的措施；另一方面，有利于加强对企事业单位对残疾乞讨人员后续救助安排工作的监督，切实保障后续救助管理工作的落实。

(八)加强思想教育，提高法制意识

加强残疾人思想教育，建立“乞讨可耻、劳动光荣”的意识，同时也要给他们注入生活的信心，鼓励自己更生。同时，开展法制宣传活动，提高民众的法制意识。必须让民众认识到，真正地救助残疾乞讨者，不是给予钱财，而是为其联系相关部门，如救助站、警察，让他们真正地重回社会这个大家庭。

[1] 宫丽.城市流浪乞讨人员的社会救助制度探析[J].法制博览,2017(3):233.

[2] 李国活,唐永辉,林逢春,何敬宁.成年流浪乞讨人员就业技能培训模式初探——以广州市为例[J].市场周刊,2015(1):120-122.

[3] 张笑丽.基于部门联动和源头救助视角:流浪乞讨人员救助的问题及对策[J],社会福利:理论版,2015(2):28-30.

[4] 刘锦,王克胜.特大城市流浪乞讨人员救助管理模式创新探究[J].探求,2016(3):75-81.

[5] 余向东.美、德、日三国残疾人社会保障法律制度概览[J],当代世界,2011(2):63-66.

[6] “十三五”加快残疾人小康进程规划纲要[N].人民日报,2016-08-24(014).

2017-04-13

广东省大学生创新创业训练项目“探究人流聚集地残疾人乞讨问题管理制度的完善与对策——以火车站为例”(项目编号：201511540007)阶段性成果

黄嘉豪(1994-)，男,籍贯，研究方向为法学，电话：15602330286。

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