关于我国地方政府债务管理的文献回顾

熊甜

（湖北大学 商学院，湖北 武汉 430062）

关于我国地方政府债务管理的文献回顾

熊甜

（湖北大学 商学院，湖北 武汉 430062）

本文基于我国地方政府的融资方式、地方债形成以及扩大的原因、管理方向以及风险的监控与防范的角度，对国内外地方债的分析研究进行综述。旨在梳理国内外学者关于地方债的研究，使人们对我国地方债的现状以及相关风险进行必要的了解、借鉴国外市政债券的风险管理制度与风控模式，进而提升相关的风险意识。

地方政府融资；地方政府债券；债务风险

我国地方政府债务形成的途径，从目前来看主要有五种。一是银行贷款融资。二是“城投债”融资，包括城投公司公开发行的公司债券、票据以及融资券。三是“信政合作”，与信托投资公司合作，发行以政府指定项目的未来收益为标的的信托投资产品，到期由政府指定特定的机构溢价收回。四是项目融资，私人机构参与基础设施项目投资，包括BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等模式。五是产业投资基金融资，通过类似于VC的方式，投资于有巨大发展潜力的未上市公司并参与公司管理，上市或成熟后以股权转让的方式获取巨额回报。

一、地方政府债务形成及扩大的原因

关于地方债务形成以及扩大的原因，中外学者结合各自国家的实际情况进行了相应的研究，同时也得出了相关的结论。

就国外学者的研究结果来说，Davis和Whinston（1961）[1]认为囚徒困境导致的地方政府竞争造成了地方债的形成及扩大。Temple（1994）[2]认为轻赋税导致地方政府入不敷出，进而使得地方政府不得不通过负债的方式来缓解。Mikesell（2001）[3]指出政府举债主要是为了弥补地方政府的财政赤字及短期资金不足。Rodden（2002）[4]认为预算的软约束使得地方政府有不断扩大支出的冲动。

我国学者也根据我国地方政府债务的具体实际情况进行了研究，也得出了相应的研究结论，但不同的学者得出的结果略有不同。大部分学者认为是财政分权体制导致地方政府债务的产生，杨聪杰(2005)[5]指出分税制改革使得中央政府与地方政府在财权与事权上产生了显著的不对称。马金华(2011)[6]认为地方债有两个阶段形成原因，2006年之前主要是财政体制导致的地方债；2006年之后的地方债是在财政体制与经济增长方式相互作用下形成和扩大的。黄燕芬、邬拉(2011)[7]认为分税制改革的不彻底使得原有的政府投融资体制无法运行，进而对我国地方政府债务状况产生了一定程度的影响。但是也有部分学者的研究结论与此不同，时红秀(2010)[8]认为“国家控制下的资源、资产、银行三者共生的环境下没有破产清算机制的预算软约束”是地方政府债务形成的根本原因。郑华(2011)[9]认为自上而下的资源索取导致地方政府突破预算限制，导致规模庞大的“土地财政”和隐性债务。龚强（2011）[10]指出我国的地方政府债务问题是由分税制改革不彻底、不合理的官员激励约束机制、地方融资平台不规范、宏观调控和财政政策等多重因素共同影响形成的。陈占峰（2016）[11]认为地方经济发展资金需求量大、地方政府非标准且无自我约束的融资机制以及不合理的官员评价体制促使了地方债务的形成。

二、地方政府债务管理的方向选择

Bernard Daf-flon等（2009）[12]认为地方债的管理应该更加注重政府责任与自我控制。巴曙松（2011）[13]建议通过完善地方政府债务约束管理机制与风险预警机制来防范地方债风险。周晓明(2013)[14]提出应当从改革地方政府绩效评价、预算以及金融监管等方面对地方债展开全面治理。 杨亚军[15]（2013）从会计的角度出发，提出通过建立以风险管理为导向政府会计系统并设计政府层面的财务报表来管理地方政府的债务以及相应的风险。刘剑文(2014)[16]从财政效率的角度出发，提出在遵循“事权与支出相适应”、“财权事权相匹配”等地方财源建设原则的前提下以构建科学合理的财税制度，进而提高财政效率以降低地方债务的压力。潘俊、王亮亮、沈晓峰（2015）[17]从地方债务融资成本的角度，通过实证研究发现良好的金融环境和高质量的经济增长有利于地方政府融资并降低债务融资成本，建议地方政府要积极营造良好的金融环境，提升经济质量，进而降低债务融资带来的成本压力。姜子叶、胡育容[18]（2016）认为目前解决地方政府债务问题应该坚持“减少隐性补贴、增加预算约束”的基本路径，双管齐下治理预算软约束问题，打破预算软约束下的债务顺周期。

三、地方政府债务风险及监控与防范

（一）地方政府债务风险及其潜在威胁

基于地方债风险与潜在威胁的角度，Polackova(1998)提出了财政风险矩阵，按照法律与道义责任将政府负债划分成“显性负债”和“隐形负债”，进而揭示了地方政府的融资压力与风险。Kharas和Mishra(2001)[19]国际金融危机爆发的重要原因之一是财政隐性的或有债务，并通过实证研究发现东南亚金融危机与东南亚各国政府的隐性或有负债之间有显著的统计相关性。马海涛、吕强(2004)[20]指出受计划经济体制经济管理模式的的惯性影响，地方政府倾向于将大笔资金进行高风险高收益的项目投资，致使债务规模和债务风险扩大。魏加宁(2007)[21]指出如果不对基于地方投融资平台的风险转换趋势加以控制，地方政府的债务风险会慢慢转化为金融风险，进而可能会影响我国经济与社会的安全与稳定。刘蓉（2012）[22]通过实证分析发现地方债余额目前尚可控，但新的债务增长率已经跨过了预警线。杨灿明等(2013)[23]指出地方政府面临着由规模庞大的隐性债务、风险监控困难以及过于依靠土地财政等可能带来的风险。刘昊，张月友（2013）[24]等指出，在不考虑政府隐性担保的前提下，投融资平台的整体债务风险与地区经济发展水平成正相关关系。

（二）地方政府债务风险度量

Currie和 Velandia（2002）[25]认为政府财政收支结构的严重失衡，会导致政府债务负担加重与财政赤字扩大。章志平(2011)[26]构建以债务负担率、债务依存度、担保债务比率为主体的指标评价体系，并通过灰色系统理论评估地方政府的隐性债务风险，并提出创建“因地制宜”的债务风险预警机制。王永钦，陈映辉（2016）[27]通过城投债流动性风险价差及违约风险价差的双重差分冲击反应函数来对中国地方政府债务的违约风险进行识别和评估。

（三）地方政府债务风险预警与防范

Ricado Martner(2004)[28]认为部分拉美国家的主权债务危机主要是由于货币贬值和负债引起的，并指出政府应重视和正确处理货币政策与债务管理间的关系。魏加宁(2004)认为政府负债信息透明化有利于化解地方政府的债务风险。王大用(2004)[29]认为地方政府举债行为的规范化和合法化有利于防范地方政府的债务风险。王朝才(2006)[30]认为完善地方政府发债审核机制以及债务偿还机制，是预防和消除地方政府债务风险的有效途径。贾康等（2010）[31]基于美、日等发达国家的债务管理经验，提出构建适应于我国当前税制及经济环境的地方债务管理体系。崔军、朱志钢(2011)[32]提出管理当局应从债务分类、预算管理、风险监控预防等方面强化地方债务信息公开，进而推动地方政府债务的防范和治理。沈沛龙、樊欢（2012）[33]认为金融危机对政府债务风险产生比较明显的影响，并且积极的财政政策可以在短时间内明显的减轻政府债务风险。李腊生、耿晓媛（2013）[34]利用KMV修正模型对我国地方政府的债务违约风险进行实证研究后发现我国地方政府实质上不存在经济上的债务违约风险，但存在一定程度的道德违约风险，并提出中央政府应该强化对地方政府发债规模的约束。杨灿明、鲁元平（2013）35]认为放开地方政府自主发债权、将平台贷转移到政策性银行同时出售部分国有资产有利于防范和化解地方政府债务风险，但最根本的途径还是完善和深化财税体制改革。

四、文献述评

经过文献梳理，我们发现国内外学者对地方债务的问题进行了多个方面的解读。在地方政府债务形成与扩大的原因方面，国外学者认为地方债主要是由地方政府竞争、赋税、弥补赤字以及预算软约束等引起的，而国内的大部分学者则从我国的实际情况出发，提出我国地方债形成及扩大的主要原因是我国的财政分权体制。当然，也有部分学者认为地方债务的形成是官员考核评价机制、融资平台和宏观调控等因素相互作用的结果。在地方政府债务管理方面，国内学者在地方债形成扩大原因的基础上，从政府效率、融资成本、绩效评价等方面对我国现有的地方政府债务管理体制提出了相应的改进方案和完善意见。在地方政府债务风险的识别、度量与防范预警方面，大部分国内外学者认为地方政府债务存在一定的风险，并就存在的风险对现有的风险识别、评价、预警和防范机制提出了多方面的改进意见和方案。

虽然国内外对地方政府债务问题的研究已经形成了比较丰富的成果，但是也存在一定的局限性。首先，大部分学者对地方政府债务问题的研究都局限于定性分析或者定量分析，很少将二者结合起来。其次，大多数学者对地方债务问题的研究都是从某一个角度展开的，没有对地方政府债务问题进行全面系统化的分析研究。再次，大多数学者认为地方政府债务存在风险，但是给出的建议仅仅局限在识别、防范和预警。最后，大多数学者关注的重点是地方政府债务管理体制中的融资细节与风险控制，使得很少有研究者关注到构建独立的地方政府债务决策管理体制对地方债务风险防范与控制的重要性。

综上所述，在进一步加深对地方政府债务问题的研究前提下，笔者认为可以从以下几个方面来展开：第一，综合运用定性与定量的方法对地方债务问题进行研究。第二，从地方政府债券发行和地方债券流通市场培育角度出来，通过对是否大规模放开地方发债进行论证，然后规范地方债发行并培育地方债流通市场以解决地方债问题。第三，从地方政府融资渠道出发，通过融资创新来多元化其融资渠道，进而推动地方债务问题的有效解决。

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