《贸易便利化协定》 发展中成员差别待遇和中国的参与

钟林燕

《贸易便利化协定》发展中成员差别待遇和中国的参与

钟林燕*

WTO协定中有诸多发展中成员差别待遇条款，TFA文本在此基础上，采用了新的差别待遇形式。TFA第二部分(第13至22条)规定了发展中和最不发达成员享受的特殊和差别待遇，此差别待遇的特色安排在于，其将第一部分贸易便利化措施分为A类承诺、B类承诺和C类承诺，相应地给予发展中成员在实施贸易便利化措施时可享受的差别待遇，并且根据发展中成员的能力，给予其相应的技术援助和能力建设支持。与此同时，TFA差别待遇在立法上进行了预先设定。2001年中国以发展中成员身份加入WTO，随着入世后中国经济的飞速发展，因此目前中国在WTO中的身份饱受争议。与此同时，中国在TFA的实施中也面临诸多挑战。中国在国际交往中，始终坚持发展中国家身份，在WTO中，也一贯以发展中成员进行自我定位。中国虽然在TFA中承担诸多义务，但同时TFA也为中国带来了很大的发展机遇。

贸易便利化；发展中成员；差别待遇；《贸易便利化协定》

一、TFA及其发展中成员差别待遇的立法意义

WTO全体成员在2014年12月27日签署通过了TFA议定书，此议定书已被纳入《建立世界贸易组织的马拉喀什协定》(以下简称《世贸组织协定》)附件1A“有关货物贸易的多边协定”中，与GATT1994和其他货物贸易配套协定一起，作为一项货物贸易多边协定被赋予法律地位。根据《世贸组织协定》第10条第3款规定，*对本协定或附件1A和1C贸易多边协定条款的修正，如具有改变各成员权利和义务的性质，需经成员的三分之二多数接受后，对接受修正的成员生效，并在此后对接受修正的每一其他成员自接受时起生效。当有三分之二的成员方核准接受时，该议定书就宣告生效。2017年2月22日，卢旺达、阿曼、乍得、约旦向WTO提交批准书，使批准总数达到112个，满足了其生效要件，这意味着在WTO的21年历史中，达成的第一个多边协定TFA生效。*Trade Facilitation Agreement Database：The Trade Facilitation Agreement enters into force.https：//www.tfadatabase.org/.

(一)TFA的主要特点

根据《多哈回合框架协定》附件D的规定，贸易便利化谈判议题主要包含以下三点：(1)对GATT1994第5条、第8条、第10条相关内容进一步澄清和改进，从而加速货物放行和清关；(2)发展中成员和最不发达成员的特殊和差别待遇；(3)技术援助和能力建设支持。*Text of the ‘July package’——the General Council’s post-Cancún decision.1 August 2004.https：//www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/draft_text_gc_dg_31july04_e.htm.TFA围绕上述贸易便利化谈判主要涉及的三方面内容做出了相应规定，总共包括三个部分：第一部分(第1至12条)规定了各成员方承担的贸易便利化义务，主要关于贸易便利化措施；第二部分(第13至22条)规定了发展中和最不发达成员享受的特殊和差别待遇；第三部分(第23至24条)规定了机构安排和最终条款。*AGREEMENT ON TRADE FACILITATION (WT/L/931)，15 July 2014.

TFA第一部分对贸易便利化措施的条款规定主要有两方面的特点，一是强调政策的透明度。TFA效仿《技术性贸易壁垒协定》设置“咨询点”，回答利益相关方的合理咨询，并提供对应表单。要求成员方在拟议有关贸易关境管理的相关政策法规时应为贸易商及其他利益相关方发表意见与进行评论提供机会。这皆有助于提升成员方政策的“透明度”。同时，鼓励共享海关信息，提高海关管理程序的透明度。此外，还要求发达成员与发展中成员应在相应的平台公布并提供与需要能力援助建设的详细信息，促进能力援助建设制度的透明化。二是强调程序的简化和海关之间的合作。TFA要求成员方最大限度简化与进出口以及运输相关的手续条款以确保货物的迅速通关，如电子资料的预先提交、许可保证金充足下提前放行货物、加快低风险货物的通关速度、降低有资质贸易商的单证要求和查验比例等。同时，要求各成员方进行机构间合作和海关合作，并通过信息化手段设立“单一窗口”，实现审核单据的一次完成与提交，简化通关所需的手续。此外，鼓励成员方在国内推行国际标准化认证系统，并参与制定与审查国际标准，以避免标准不统一所带来的繁杂手续。

除了贸易便利化措施规定之外，TFA另一特点是对发展中成员差别待遇的规定。发展中成员包含“发展中成员”和“最不发达成员”，是WTO的重要组成部分，其占WTO成员方总数的大多数。*DEVELOPMENT：DEFINITION——Who are the developing countries in the WTO? https：//www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/d1who_e.htm.TFA第二部分规定了发展中和最不发达成员享受的特殊和差别待遇，此差别待遇的特色安排在于，其将第一部分贸易便利化措施分为A类承诺、B类承诺和C类承诺，相应地给予发展中成员在实施贸易便利化措施时可享受的差别待遇，并且根据发展中成员的能力，给予其相应的技术援助和能力建设支持。发展中成员差别待遇安排是TFA的最大亮点，对TFA的通过和实施具有重要作用。

(二)TFA立法面临的主要问题

TFA最初在立法层面面临三个基本矛盾，即管理与便利的矛盾、基本制度安排和基础设施落后的矛盾以及发展中成员和发达成员利益博弈的矛盾。

首先，TFA在推进全球贸易便利化的过程中对成员方的贸易管理能力提出了更高的要求，在一定时期内致使大多数成员方皆存在便利化要求与贸易管理能力的矛盾。其中，发展中成员由于存在贸易管理经验不足、工作人员专业能力水平不高及管理制度体系不完善导致腐败严重等一系列困难，严重导致发展中成员贸易管理效率水平低下，这致使便利化要求与管理能力不足的矛盾在发展中成员中表现得尤为突出。

其次，TFA的基本制度安排要求成员方实现贸易基础设施的现代化，如要求成员完善信息化管理系统、实现贸易相关法规政策的透明化、单据电子化等等，致使一定时期内大部分成员方出现落后贸易基础设施无法满足TFA基本制度安排的矛盾。其中，发展中成员一方面由于基础设施底子薄，所需投资规模大，另一方面由于经济发展水平低、财政实力不足，致使短期内无法负担起贸易基础设施建设的投资。这使得发展中成员所面临的TFA基本制度安排和基础设施落后的矛盾尤为尖锐。

最后，从整体来看，贸易便利化节省贸易成本，带来经济收益的增加。但是由于各成员方发展水平及经济结构存在差异，致使贸易便利化带来的经济收益在各成员方之间存在分配不均问题。此外，贸易便利化的实施需要大量的前期投入即所谓的贸易便利化成本。因此，虽然根据对WTO成员的调查，贸易便利化皆是发达经济体和发展中经济体高度优先事项。*WTO World Trade Report 2015，P107，https：//www.wto.org/english/res_e/booksp_e/world_trade_report15_e.pdf.但是发展中成员与发达成员之间在贸易便利化的收益分配与贸易便利化的成本承担方面存在较大的分歧，故在TFA立法过程中面临着发展中成员和发达成员利益激烈博弈的矛盾。

(三)TFA发展中成员差别待遇的立法意义

基于上述的分析可知，由于受成员方实际情况的限制，在TFA立法过程中面临着一系列的矛盾。因此，为了实现TFA的顺利通过以及后续配套措施的顺利落地，TFA中采取了一系列的措施以缓解或解决立法过程中所面临的矛盾，如针对关于作为TFA重要组成部分的发展中成员差别待遇的规定。TFA中第二部分关于发展中成员差别待遇的规定，不仅首次采用了发展中成员可根据本国相关实际情况自主选择不同类别承诺的政策，有别于以往的由发达成员武断地制定一个义务宽限期的规定；而且在能力建设支持方面尝试将发展中成员承诺实施与发达成员的援助对应起来，并尝试促进发达成员援助的法定义务化。

从短期来看：TFA中有关发展中成员差别待遇的政策能有效缓解其立法过程中所面临的矛盾，提升发展中成员参与TFA的积极性与合作意愿，为TFA立法的通过创造条件。从中长期来看：TFA中有关发展中成员差别待遇政策能够为最终解决其立法过程中所面临矛盾的创造条件，有助于增强发展成员政策承诺的现实可行性，促进TFA在各成员方尤其是发展中成员中的成功落地实施，真正实现其推进全球贸易便利化与国际贸易发展的目标。

二、TFA发展中成员差别待遇的主要创新

“发展中成员特殊和差别待遇”这一表述最早出现在 1973 年《东京回合宣言》，其认识到为使发展中成员根据自身国情适用不同的规定，应在多边谈判过程中采取给予发展中成员优惠待遇的形式。尽管如此，给予发展中成员可享有的特殊和更优惠待遇理念在 GATT 成立初期就已存在。*刘瑾：《WTO 体制下发展中国家成员特殊和差别待遇研究》，华东政法学院2003年硕士学位论文，第5页、第7页。发展中成员的差别优惠待遇，是发展中成员为自身争取更多权益，与发达成员长期利益博弈所取得的成果。

(一)发展中成员差别待遇的发展趋势

自1947年GATT成立以来，直至20世纪70年代中期，发展中成员和发达成员进行了五轮贸易谈判。在这五个回合的谈判中，发展中成员与发达成员方由于政治意愿和利益诉求各不相同，从而导致了贸易政策制定中的诸多分歧。在经过双方反复交锋与相互妥协的基础上，最终先后在GATT第18条和GATT第四部分给予发展中成员相应的非对等优惠待遇。尽管GATT早期制定了相应的发展中成员优惠待遇条款，但发展中成员优惠待遇条款只是作为例外加以规定，并没有建立相应的差别待遇制度。在20世纪中下期的第六至八轮回合谈判中，制定了发展中成员的普遍优惠制度(Generalized System of Preferences，GSP)，并对授权条款(enabling clause)进行了规定，其为普惠制提供了法律基础。

从差别待遇的法律地位来看，发展中成员差别待遇制度在多边贸易体系中的法律地位大致经历了如下的变迁：从无到有，再由从“例外规定”发展到具备一定法律上的灵活性，到最后在多边贸易法律框架中取得合法地位。从差别待遇的内涵来看，WTO成立以来，有关发展中成员差别待遇的主要实施模式发生了很重大的转变，即由“义务本身不对称模式”逐渐向“义务履行方式不对称”转变，如，“过渡期”安排——在义务承担相同的前提下，为保证义务更好地履行，发达成员允许发展中成员延后履行部分义务以增强履行能力。

(二)TFA生效前发展中成员差别待遇的局限性

TFA生效前的发展中成员差别待遇条款一直以来因为措辞模糊、缺乏操作性和强制性而备受发展中成员诟病。典型的如GATT1947中第四部分中有大量的条款要求发达成员“应尽最大可能”实施相关规定，该部分规定的实施要依赖各成员方“自觉努力”采取措施，如第36条第9款的规定*为实施这些原则和目标而采取的措施应为各缔约方单独和联合做出的自觉和有目的的努力。和第37条第1款的规定。*发达缔约方应尽最大可能实施下列规定，即除可能包括法律原因在内的无法控制的原因使其无法做到外。发达成员基于其自身的利益需求，从而导致此部分出现诸多与“应尽最大可能”类似并未对发达成员强加法定义务的条款，因此使得给予发展中成员优惠和非对等待遇的条款并不具有法律强制力，缺乏约束力。*DEVELOPMENT：TRADE AND DEVELOPMENT COMMITTEE——Special and differential treatment provisions，https：//www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/dev_special_differential_provisions_e.htm.同时，作为差别待遇的核心制度之一的普惠制也不具有法律意义上的强制性，不是必须履行的义务，其实施带有任意性和歧视性，特别表现在受惠国的选择和普惠制“毕业”期限的确定上。*王传丽、史晓丽、李巍：《国际贸易法》，中国政法大学出版社2015年版，第338页。虽然授权条款赋予了发展中成员的差别和优惠待遇原则法律基础，但是其仍然具有一定的任意性，因为其并没有具体规定发达缔约方应当履行具体的义务，如何授权还是由发达缔约方和发展中缔约方单独谈判。授权条款并没有为发达缔约方创造新的有法律约束力的义务：它只是使优惠和非互惠的市场准入安排成为可能，对于优惠程度和优惠水平依然留给发达缔约方。*焦君义：《世界贸易组织中发展中成员差别与优惠待遇的研究》，中国政法大学2007年硕士学位论文，第9页。

WTO成立后达成的乌拉圭回合一揽子协定中以“最大努力”措辞的发展中成员差别待遇条款随处可见，如《服务贸易总协定》第4条规定为提升发展中成员对世界贸易的参与度，发达成员应在技术、市场开放等方面尽最大努力予以援助。正是由于这种没有法律强制性的措辞，极大地削弱了发展中成员差别待遇的实际效用。这也是为何在国际贸易争端解决的实践中，当涉及协定中发展中成员差别待遇条款效力时，专家组曾明确表达过：“有关发展中成员差别待遇的条款并未给缔约方设定确切的法律义务，因此难以认定发达成员在何种情况下违反了上述条款”。*Report of the Panel adopted(EB/OL)，http：//www.wto.org/settlement/asp.正如著名的国际贸易专家约翰·杰克逊教授所说国际贸易体制中赋予发展中成员的差别待遇条款大部分“形式重于实质”，或属于尽力和期望性质，对发达成员难以产生强制性的义务；或程序过于繁杂，援引和使用难度较大。*林灵：《试析多哈回合“特殊与差别待遇”谈判及中国相关立场》，《武大国际法评论》2007年第2期，第96-114页。

此外，由于发达成员一直将发展中成员差别待遇看作WTO的例外规定，是与最惠国待遇原则相冲突的。基于此种判断，乌拉圭回合谈判以来，取消了发展中成员在很多贸易规则的选择使用权，以“一刀切式”的“过渡期” 取而代之。而有关过渡期所设定的期限往往是凭发达成员主观臆断而确定，最了解自身履行能力的发展中成员却在期限的确定上毫无发言权。发展中成员只能决定在某一特定期限内是否接受一揽子协定，很多“过渡期”的期限往往不足以让发展中成员达到履行义务的能力。

(三)TFA发展中成员差别待遇的主要创新

特殊和差别待遇是多边贸易体制中发展中成员享有的优惠待遇，是发展中成员随着GATT的发展而长期斗争的结果。*李健：《WTO体制下的特殊和差别待遇制度》，《四川师范大学学报(社会科学版)》2007年第1期，第28-33页。从GATT早期协定直至后WTO时期，发展中成员都在不断为自身寻求在国际舞台上更多的话语权。目前，WTO协定中有诸多针对发展中成员制定的差别待遇条款。TFA中的第二部分差别待遇政策延续了上述的主要变化趋势，并在此基础上有了进一步的发展，其特色安排和创新之处主要有三点：第一，将第一部分贸易便利化措施分为A类承诺、B类承诺和C类承诺，发展中成员可以根据自身的实际情况选择承诺的类型；第二，发展中成员可以根据自身的能力情况，获得相应的技术援助和能力建设支持，帮助其实施贸易便利化措施；第三，TFA在立法之初便将发展中成员差别待遇基本原则纳入到协定的制定过程中，其本身即构成TFA的一部分。

TFA发展中成员差别待遇安排落实了解决经济落后成员方的技术援助和能力建设问题，解决了WTO发展中成员和发达成员在TFA中的立法政治意愿问题。在多边贸易体制背景下，TFA中若没有发展中成员差别待遇安排，则不具备解决发展中成员贸易便利所需的能力，也无法最终达成TFA。TFA发展中成员差别待遇安排的特殊性是TFA立法的必然要求，是保证TFA普遍实施的必要条件，也是整个WTO多边贸易体制关于国际经济秩序的重要发展。TFA新的差别待遇模式为整个WTO体制开辟了新的路径和举措，也必将为今后WTO的谈判和立法提供很好的示范。

三、中国在TFA中发展中成员身份探析

2001年中国以发展中成员身份加入WTO，随着入世后中国经济的飞速发展，根据国际货币基金组织2014年发布的数据，中国已跃升为世界第二大经济体，加之虽然WTO中有最不发达成员名单，但是对于发展中成员一直没有明确的界定和分类，因此目前中国在WTO中的身份饱受争议。

(一)中国作为发展中成员加入TFA面临挑战

在加入WTO之时，中国的发展中成员方身份一直是国际社会中的共识，中国在WTO中一贯坚持自身的发展中成员方地位，但是随着中国整体经济实力的增强，中国的发展中成员方地位面临巨大的挑战，遭到了国际社会，尤其是WTO发达成员的质疑和反对。

WTO对发展中成员没有明确的界定，在某些特定情形下，会结合联合国和世界银行的参考指标。在WTO《补贴与反补贴措施协定》附件7*AGREEMENT ON SUBSIDIES AND COUNTERVAILING MEASURES.ANNEX VII：DEVELOPING COUNTRY MEMBERS REFERRED TO IN PARAGRAPH 2(A) OF ARTICLE 27.中，对发展中成员的范围进行了列举，这一范围的确定同时参考了联合国和世界银行的判定标准。此协定项下的发展中成员并没有中国，因此中国不享有此协定项下的发展中成员差别待遇。但这仅是此协定项下对“发展中成员”的界定，WTO多边贸易体制中并没有对“发展中成员”进行统一的定义和划分。WTO争端解决中的专家组和上诉机构也没有对“发展中成员”给出明确解释，只是当具体案件中涉及与“发展中成员”定义有关的问题时，进行了个案解读。

国际社会上不存在对“发展中国家”统一的分类标准；与此同时，随着中国近年来经济的飞速发展，各个国际组织对中国的发展中国家身份认知发生了变化，认为“崛起的中国，将对现行国际秩序构成严重挑战”。虽然他们明知中国在很长时间仍面临诸多发展挑战，与发达国家尚有很大差距，但更认为中国已不是传统意义上的发展中国家，他们尝试从不同的角度定义中国的国际身份，如新兴大国、新兴超级力量、不可或缺的力量、全球变化的驱动性力量、重要力量、崛起的挑战者、挑战世界的新兴工业力量等。基于上述的身份认定，他们不再认为中国是发展中国家，而至少是一只脚已经迈入发达国家。*金玲、苏晓晖：《西方对中国发展中国家地位的认知》，《国际问题研究》2010年第3期，第15-21页。

(二)中国作为发展中成员加入TFA的依据

中国在国际交往中始终坚持发展中国家身份。在WTO中，也一贯以发展中成员进行自我定位。在国际实践中，对发展中国家的划分和识别主要是通过定义法、自选法和列举法。*黄志雄：《从国际法实践看发展中国家的定义及其识别标准——由中国“入世”谈判引发的思考》，《法学评论》2000年第2期，第73-81页。WTO对“发达成员”和“发展中成员”没有定义，成员自己宣布他们是“发达成员”还是“发展中成员”，但是其他成员可以对其宣称提出质疑，对其利用发展中成员可用的规定提出异议。WTO成员宣布自己是一个发展中成员，并不意味着它将从一些发达成员的单边优惠方案中受益，如普遍优惠制。在实践中，优惠给予国决定将从优惠中受益的发展中成员名单。*DEVELOPMENT：DEFINITION——Who are the developing countries in the WTO? Definition of a “developing country” in the WTO.https：//www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/d1who_e.htm.WTO发展中成员是在自选(self-election)的基础上确定的，尽管这不一定在所有WTO机构中自动接受。*UNDERSTANDING THE WTO：THE ORGANIZATION——Least-developed countries.https：//www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org7_e.htm.

基于现有情况可知，WTO目前采用的是成员方自我选择和他国同意相结合的方式，来确定特定情形下的发展中成员名单。2001年，中国在提交给WTO的《中国加入工作组报告书》导言部分第8条*中国代表表示，虽然经济发展取得了重要成就，但是中国仍然是一个发展中国家，因此应有权根据《WTO协定》享受给予发展中国家的所有差别和更优惠待遇。中声明：中国是一个发展中国家，应该享有发展中成员特殊和差别待遇。*《中国加入工作组报告书》(WT/ACC/CHN/49)，2001年10月1日。中国在WTO中的发展中成员身份，既是中国的自我选择，在中国加入WTO的时候，也获得了WTO成员方的同意。中国在WTO中一直坚持发展中成员地位，从未动摇。近年来“中国是发展中国家”这一基本事实在国际上成为问题、受到质疑的主要原因有以下几点：(1)中国各项人均水平指标依然较低的客观现实遭到忽视；(2)中国发展严重不平衡的状况未被了解；(3)出口结构与规模让人高估中国的国际地位；(4)外汇储备规模令人高估中国的国民财富总量；(5)集中力量办大事的优势和地方形象工程使人误判中国的发展水平。*刘世锦：《为什么中国“发展中国家”的身份会成为一个问题》，《求是》，2011年第11期，第33-36页。

中国于2014年6月30日向WTO贸易便利化筹备委员会递交了A类承诺告知单，根据中国递交的A类承诺告知单可知，中国对TFA第一部分贸易便利化措施的第7条第6款、第10条第4款、第10条第9款和第12条进行了保留，其余条款均为A类承诺。*NOTIFICATION OF CATEGORY A COMMITMENTS UNDER THE AGREEMENT ON TRADE FACILITATION (WT/PCTF/N/CHN/1)，1 July 2014.A类承诺一旦选择确定就成为TFA的组成部分，而对于B类承诺和C类承诺的选择则具有较大的灵活性。总理事会将于2014年7月31日之前，将各成员的承诺告知单以附件形式加入TFA中，*TRADE FACILITATION：NEGOTIATIONS——Negotiating an agreement on trade facilitation，The General Council will meet no later than 31 July 2014 to annex to the Agreement notifications of members' commitments.https：//www.wto.org/english/tratop_e/tradfa_e/tradfa_negoti_e.htm.即各成员提交的承诺告知单作为TFA附件形式而存在。根据TFA第14条第2款的规定，*每一发展中国家和最不发达国家成员应各自自行指定A、B、C类分别包含的条款。各类承诺的选择是TFA赋予发展中成员和最不发达成员的权利，发达成员不享有此权利，WTO的发展中成员和最不发达成员才能递交各类承诺告知单。由此可知，中国是以发展中成员身份加入TFA，WTO贸易便利化筹备委员会也已接受中国的A类承诺告知单，中国的承诺告知单已经成为TFA的一部分。

(三)中国作为发展中成员加入TFA的重要性

中国始终坚持WTO发展中成员身份，一方面是可以在WTO多边贸易体制中，享有更有利的谈判地位。虽然WTO采取“协商一致”的决策机制，并且“一成员一票”，赋予每个成员制度上平等的权利，但是发展中成员和发达成员有不同的利益诉求，导致贸易谈判过程极为复杂。尽管发展中成员众多，约占WTO总成员数的三分之二，但是在贸易谈判过程中通常由经济实力强大的发达成员方主导，因此发达成员享有很大的影响力和话语权，发展中成员自身的利益诉求难以实现。中国在所有发展中成员里面是最大的经济体，中国始终坚持发展中成员地位，这将有助于中国与WTO中三分之二的发展中成员达成共识，更有利于获得众多发展中成员的支持，让中国在多边贸易体制谈判中，享有更有利的谈判地位。

中国作为发展中成员身份加入TFA，另一方面是可以享有WTO给予发展中成员的差别待遇。自WTO成立以来，WTO法律制度一直试图在各成员之间进行公平的规范，对处于明显劣势地位的发展中成员给予特殊保护。若要享有WTO给予的特殊保护，前提是该成员方必须为发展中成员，这正是中国始终坚持发展中成员身份的主要原因。如果中国不再享有发展中成员地位，也就不可能再享有发展中成员差别待遇。如前所述，WTO目前采用的是成员方自我选择和他国同意相结合的方式，来确定特定情形下的发展中成员名单。也就是说，中国自我宣称发展中成员身份，并不一定就能享有WTO给予发展中成员的差别待遇，但是只有坚持自我选择、自我宣称为发展中成员，才有享有发展中成员差别待遇的可能。

四、TFA对中国的影响

WTO发布的《2015年度世界贸易报告》分析了实施TFA所带来的效益和挑战，报告中指出，贸易成本很高，特别是在发展中成员。全面实施TFA将使全球贸易成本平均降低14.3%，发展中成员从迅速和全面实施TFA中获益最多，因为其出口和GDP增长将比发达国家增长更多。实施TFA将为发展中成员，特别是最不发达成员创造重要的出口多样化收益，它将增加发展中成员参与全球价值链的机会。*WTO World Trade Report 2015，P73，https：//www.wto.org/english/res_e/booksp_e/world_trade_report15_e.pdf.中国对TFA的参与具有其特殊性，中国作为发展中成员加入TFA，虽然在TFA中承担诸多义务，但同时TFA也为中国带来了很大的发展机遇。

(一)中国参与TFA承担的义务

TFA第二部分条文将第一部分规定的贸易便利化措施分为A类、B类和C类承诺，成员方可根据自身实际情况自行选择确定承诺的类别。A类承诺是指，TFA一旦生效，发展中成员必须执行，最不发达成员可在TFA生效后1年内执行的承诺。B类承诺是指，不论发展中成员还是最不发达成员，都可在TFA生效后再度过一个过渡期再给予执行的承诺。C类承诺是指，不论发展中成员还是最不发达成员，都可在TFA生效后度过一个过渡期，并通过能力建设技术援助获得执行能力后才需执行的承诺。

2014年6月30日，中国向WTO贸易便利化筹备委员会递交了A类承诺告知单。根据TFA的相应规定，并结合中国自身的情况，中国将TFA第一部分中的所有规定作为A类承诺，但以下情况除外：(1)第7条第6款确定和公布平均放行时间；(2)第10条第4款单一窗口；(3)第10条第9款货物暂准进口及进境和出境加工；(4)第12条海关合作。*NOTIFICATION OF CATEGORY A COMMITMENTS UNDER THE AGREEMENT ON TRADE FACILITATION (WT/PCTF/N/CHN/1)，1 July 2014.TFA第一部分的贸易便利化措施，主要包含透明度与可预见性、简化海关程序和海关合作三个议题。根据中国递交的A类承诺告知单可知，除了做出保留的4个条款外，其余条款均为中国的A类承诺，一旦确定则不可随意变更，TFA已经生效，作为发展中成员的中国必须执行。

中国在一开始并未确定4个保留条款，哪些属于B类承诺，哪些属于C类承诺。TFA中规定成员方可向委员会递交申请进行B类与C类承诺的转换，对于B类承诺和C类承诺的确定，决定权在于中国。TFA第16条第3款进行了兜底条款规定，对于未进行承诺选择的条款，成员方可以根据其实施能力向委员会递交申请确定实施期限，这进一步赋予了保留条款实施期限的灵活性。直至2017年6月6日，中国递交了B类承诺告知单。*NOTIFICATION OF CATEGORY COMMITMENTS UNDER THE AGREEMENT ON TRADE FACILITATION (G/TFA/N/CHN/1)，6 June 2017.此告知单上写明，依据TFA第16条的相关规定，中国将其A类承诺告知单中的4个保留条款均设定为B类承诺，其中第10条第9款货物暂准进口及进境和出境加工的预计实施日期和确定实施日期均为2016年11月，第7条第6款确定和公布平均放行时间、第10条第4款单一窗口和第12条海关合作的预计实施日期是2020年2月22日，确定实施日期暂未确定。

也就是说，目前中国必须承担B类承诺中的第10条第9款货物暂准进口及进境和出境加工义务，以及其在TFA中的所有A类承诺义务，即透明度义务和部分简化海关程序的义务，包括进出口规费和手续以及过境自由制度等等。中国在TFA项下需要承担的透明度义务，来自TFA第一部分第1、2、3、4、5条，起源于GATT1994第10条的相关内容，即贸易条例的公布和实施以及透明度问题。这五个条款明确了各成员方在进行货物贸易过程中，所需要遵守的透明度义务内容。中国承担的简化海关程序义务在TFA第6、7、8、9、10、11条中有相应规定，其中第6、7、8、9、10条是对GATT1994第8条的澄清，即进出口规费和手续；第11条是对GATT1994第5条的阐明，即过境自由制度。

(二)TFA为中国带来的挑战

中国一直在努力促进贸易便利，中国的TFA参与方式很特别，一方面，中国与发达成员之间，在贸易便利化水平上仍然存在较大差异，但是中国在WTO中承担诸多义务，做出类似发达国家的贡献。如上所述，中国已经提交了A类和B类承诺告知单，A类承诺一旦确定就成为TFA的组成部分，不能随意进行变更，中国必须承担所有A类承诺义务。同时，中国目前还必须承担B类承诺中的第10条第9款货物暂准进口及进境和出境加工义务，且预计在2020年2月22日实施其余三个B类承诺义务。由此可见，中国现在需要实施TFA第一部分中大部分的贸易便利化措施义务。

除此之外，中国还有对于其他成员能力建设的援助，这也是中国的特殊性，中国虽为发展中成员，但长期以来实施着众多对外能力建设援助政策和计划，例如区域合作机制下的援建工作和“一带一路”背景下的援建工作。中国在WTO中对最不发达成员承担了相应的义务，其中一个义务就是“中国最不发达成员和加入计划”(China LDCs amp; Accessions Programme)，此计划旨在为最不发达成员的实习生提供资源，在WTO秘书处从事该成员加入WTO的相关工作，为最不发达成员官员参加在日内瓦举行的会议和组织一次关于加入问题的圆桌会议提供机会。同时，在为执行年度技术援助计划提供资金而设立的多哈发展议程全球信托基金中，中国分别于2009年和2010年进行了两次捐助，共计411，300瑞士法郎。*TRTA：TRADE-RELATED TECHNICAL ASSISTANCE——Financing of TRTA：Trade Facilitation Agreement Facility.https：//www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/teccop_e/financing_trta_e.htm.我国作为发展中成员，承担了一部分对最不发达成员进行技术支持和能力建设援助的义务，这进一步增加了我国在实施TFA时所花费的成本。

另一方面，中国承担着TFA项下发展中成员义务，但由于中国在海关贸易便利化方面存在诸多不足，诸如海关管理未达到便利化要求，基础设施建设与基础制度安排还有一定的差距。因此，我国目前还无法满足TFA对贸易便利化措施的要求，在实施TFA时面临挑战。虽然在2001年入世后，我国将《对外贸易法》进行了修订，制定了符合WTO规则体系的多边贸易救济制度，建立了进出口货物检验检疫制度，以及制定了海关管理和贸易便利化相应制度，我国海关贸易便利化尚有以下几点不足：(1)口岸机构多头管理，协调不够；(2)海关行政监督和单一窗口建设不足；(3)区域间海关贸易便利化水平不平衡；(4)海关与贸易法律法规有待完善，透明度有待提高。*曾文革、江莉：《〈贸易便利化协定〉视域下我国海关贸易便利化制度的完善》，《海关与经贸研究》2016年第1期，第1-9页。为了达到TFA的贸易便利化要求，我国还需要进一步改善海关管理能力和基础设施建设，加强透明度和推进信息公布，简化海关程序，推进机构之间的合作，完善与贸易便利化相关的法律制度安排。

(三)中国的应对策略

我国经济近年来取得了较大的发展，但是与发达成员相比，还有很大的差距。我国的海关管理没有完全达到TFA的便利化要求，基础设施建设与TFA中的基础制度安排尚有一定的差距。虽然中国已经提交了A类和B类承诺告知单，且A类承诺不能随意进行变更，但是对于B类承诺和C类承诺的选择具有较大的灵活性，成员方可向委员会递交申请，进行B类与C类承诺的转换，从而相对应地给予发展中与最不发达成员选择实施期限和获取能力建设援助与支持的权利。同时，在TFA中首次有如此规定：获得援助和支持取决于发展中成员和最不发达成员的能力，同时发展中成员和最不发达成员履行TFA项下的义务与该成员能力相关。TFA序言第四段中声明，需要加强发展中和最不发达成员的能力建设援助和支持(assistance and support for capacity building)。因为目前我国在某些方面还未取得实施能力，还没有足够的能力承担TFA第一部分规定的所有义务，实施TFA中所有的贸易便利化措施，所以我国会对TFA中的条款做出了相应保留，并将这些保留条款确定为B类承诺义务。

与此同时，TFA第二部分第13条第2款规定应向发展中和最不发达成员提供技术支持和能力建设援助，且实施期限和实施程度与其能力相关。若必要能力缺乏，则无需实施此义务，直至其获得与实施相关的能力。如果发展中与最不发达成员能够证明未获得执行能力，成员可以向委员会递交申请，以延长相应的过渡期，直至其获得执行能力。TFA脚注16中进一步阐明，能力建设援助和支持可采取技术、资金或其他双方议定的任何其他援助形式。中国作为发展中成员加入TFA，可以利用TFA的相关过渡期规定和能力建设援助制度，根据我国自身能力的实际情况，获得相应生效过渡期和能力建设援助，为中国的贸易便利化发展带来机遇。TFA将有助于WTO发展中成员的贸易发展，发展中成员可以将其出口的产品数量增加20%，进入超过三分之一的外国市场。*WTO Press Conference—— Entry into force of Trade Facilitation Agreement，Remarks by DG Azevêdo.22 February 2017.https：//www.wto.org/english/news_e/spra_e/spra157_e.htm.平均而言，贸易便利化改革的成本比诸如海关现代化和交通基础设施升级等更广泛举措的成本更低。*WTO World Trade Report 2015，P107，https：//www.wto.org/english/res_e/booksp_e/world_trade_report15_e.pdf.

由此可知，实施TFA将为发展中成员带来巨大的效益。中国作为发展中成员，对TFA的实施无疑将为中国创造新的机遇，中国的贸易便利化水平将得到进一步提升，口岸综合治理体系变得更加现代化；同时TFA可以对其他国家和地区的贸易便利化环境进行改善，从而使中国出口贸易的壁垒与障碍能够有效降低。*盛斌：《WTO〈贸易便利化协定〉评估及对中国的影响研究》，《国际贸易》2016年第1期，第4-13页。我国在海关贸易便利化方面存在许多不足之处，因此需要把重点放在进一步加强透明度和简化海关程序，以及促进海关合作，建立单一窗口和完善相关法律制度等方面，从而力求与TFA规定的贸易便利化措施相统一。总而言之，我国应该发挥自身发展中成员的优势，有效利用TFA中的生效过渡期规定和能力建设援助制度，对我国海关贸易便利化进行相应改革和完善，促进我国贸易便利化发展进程，把握TFA为我国带来的发展机遇。

五、结论

为了解决在立法上面临的矛盾，TFA做出了诸多安排。一方面坚持贸易自由的基本目标，提出贸易便利化的主要措施，这是从传统降低关税转向新的自由贸易领域；另一方面又提出例外规定，尤其是新的差别待遇模式。对于整个TFA的安排而言，发展中成员的差别待遇安排最为重要，是解决矛盾的关键。2001年中国以发展中成员身份加入WTO，随着入世后中国经济的飞速发展，目前中国在WTO中的身份饱受争议。与此同时，中国对TFA的参与很特别。一方面，中国在贸易便利化水平上与发达成员相比存在较大差异，但是中国在WTO中承担诸多类似发达国家的义务；另一方面，中国承担着TFA项下发展中成员义务，但由于中国的实施能力尚有不足，目前无法承担TFA项下所有贸易便利化要求。中国在国际交往中，始终坚持发展中国家身份。在WTO中，也一贯以发展中成员进行自我定位。中国虽然在TFA中承担诸多义务，但同时TFA也为中国带来了很大的发展机遇。我国应发挥发展中成员的优势，利用TFA中的生效过渡期规定和能力建设援助制度，有效推动我国贸易便利化进程的发展和完善。

(责任编辑 郑超引)

TradeFacilitationAgreementDifferentialTreatmentforDevelopingMembersandChina’sParticipation

Zhong Linyan

There are many differential treatment provisions for developing members in the WTO Agreements，based on which，TFA has adopted a new form of differential treatment.The TFA Section II (Articles 13 to 22) sets out the special and differential treatment enjoyed by developing and least developed members，and the special arrangement for this differential treatment is to divide the trade facilitation measures in Section I into category A commitments，category B commitments and category C commitments，giving developing members corresponding differential treatment when implementing trade facilitation measures，and providing them with technical assistance and capacity-building support based on their capacity.In 2001，China joined the WTO as a developing member.With the rapid development of China’s economy after the accession to the WTO，China’s current status in the WTO is controversial.In the meantime，China’s implementation of TFA also faces many challenges.China always insists on the statusof developing countries in international exchanges.In the WTO，China deems itself as a developing member.Although China has assumed many obligations in TFA，it has also brought great opportunities to China.

Trade Facilitation；Developing Members；Differential Treatment；Trade Facilitation Agreement

本文为中国法学会WTO法研究会2016年一般项目“《贸易便利化协定》的实施对中国外贸管理的影响及对策”、上海海关学院“贸易便利化实施与评估”科研创新项目的阶段性成果。

钟林燕，中国政法大学2017级博士研究生。