环境抗争引发非常规政策变迁的历史制度主义分析

杨 志 军

(贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

环境抗争引发非常规政策变迁的历史制度主义分析

杨 志 军

(贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

环境抗争有三种类型：农村环境抗争、城市邻避抗争和反大坝建设，其中城市邻避抗争表现最为突出。地方政府面对城市邻避抗争，往往以官方公布停工、停建、改建和移址等处罚型、责令型、道歉型和变更型等决策行为的突发性、临机性和消极性改变作为解决方式，我们将此定义为“非常规政策变迁”，而非政策终结或失败。从历史制度主义来看，这种非常规政策变迁受到内生与外生动因相互影响，具有路径依赖并断续均衡特点，呈现权利运作间不对称关系，结果呈现正面方向发展。从社会冲突的”正”功能来看，消解非常规政策变迁的治理之道是要实现政府治理模式、政策决策体制、社会组织功能和社会民众心理四个方面的转变。

环境抗争；邻避；政策变迁；历史制度主义；协商型治理

一、引言

环境抗争有三种类型：农村环境抗争、城市邻避抗争和反大坝建设[1]，不管是从媒体报道的幅度还是抗争出现的频次，城市邻避抗争和冲突表现最为突出[2]，这些经过媒体报道甚至是渲染的邻避抗争事件，如反PX项目、反垃圾焚烧站项目、反精神病院、反变电站及核电项目等，绝大部分都导致政府改变其原初决策行为，表现为官方公布停工、停建、改建和移址等处罚型、责令型、道歉型和变更型等决策改变，呈现”一闹就灵”的特征。城市邻避抗争带来政府回应性地改变原初决策行为的实质是一种突发性、消极性和临机性的对既定城市公共工程建设项目的决策改变，这种临机性的决策变化并没有得到很好的坚持，很多项目悄然复工开建或移址另建，这两种情形都不能算是政策项目的终结，也不能称之为政策失败。复工开建很明显已经颠覆了政策终结的概念，移址另建虽然避免了对原初项目所在地居民利益的损害，但新址居民仍然会受到环境威胁，问题依然存在，因此，笔者将目前发生的城市邻避抗争事件的政府回应行为定性为一种“地方政府消极改变其决策的非常规政策变迁”行为，这包含两个方面的含义：其一是政策结果的改变，它属于典型的非常规性突发政策变迁类型；其二是政策体系的变化，属于缓慢的政策变迁过程。

从世界范围观察，环境治理的好坏直接关系到一国治理水平的优劣，环境正义的关切直接影响到一国政权执政的合法性。转型期的社会需要赋予改革的智慧和勇气，变革的政治更需要可控的环境和科学的政策产出。环境抗争引发非常规政策变迁现象一方面说明地方政府在面对井喷式民意上的回应性和学习性，但另一方面也说明地方政府治理的现代化水平和能力确实出现了问题，因此，要清楚理解城市邻避抗争事件和非常规政策变迁的形成与发展，对非常规政策变迁进行深入分析，了解非常规政策变迁对地方治理造成的阻碍，提高政府环境治理能力和决策科学化水平,需要对现存的问题进行深入分析。笔者试图从历史制度主义视角探讨“环境抗争事件带来非常规政策变迁行为”：首先，从改革开放以来环境抗争事件阶段特征划分和非常规政策变迁的内涵两方面对环境抗争引发非常规政策变迁进行要义解析。然后，对历史制度主义理论要点进行归纳，总结出4个维度具体分析非常规政策变迁。最后，为破解环境抗争产生非常规政策变迁这个难题提供4个方面的治理之道。

二、 环境抗争引发非常规政策变迁的内涵

环境抗争与公众的维权意识直接相关，随着社会经济发展，经济建设中难免出现与部分民众利益相悖的行为。一般而言，民众处于弱势地位，他们一般选择“和平散步”抑或“暴力抗争”的方式表达诉求，但无论哪一种方式都会对政府治理造成影响。从改革开放后的历史进程来看，环境抗争的发生具有一定规律性，在不同时期具有不同特点。由早期的农村环境抗争事件，再到城市居民反对邻避设施建设，无不体现民众权利意识和安全意识的提升。近年来，随着以城市邻避抗争为主要类型的环境抗争事件频繁发生，地方政府回应方式大同小异，普遍形成的非常规政策变迁模式值得深入界定和分析。

(一)环境抗争事件三阶段划分

当前，我国处于发展转型期，发展中的矛盾还比较普遍，影响城市的环境污染问题仍然高发，并逐渐蔓延到农村地区，不合格乡镇工业的发展更是污染问题影响农村建设的“持续动力”。总体来说，污染问题导致的突发性环境事件和群体事件严重威胁国家的长治久安。纵观改革开放以来的环境抗争，从最初的纯粹自然保护行为到当下关切个人利益的自发环境保护行为，可以划分为三个阶段。

1.环境保护理念与自然保护意识阶段(20世纪80～90年代)

第二次全国环境保护会议(1983年12月31日至1984年1月7日)将环境保护确立为基本国策，提出“三同步，三统一”的指导方针，实行“预防为主，防治结合”“谁污染，谁治理”“强化环境管理”三大政策，国家战略层面的环境保护理念宣导作为整个时代的开端，意义重大。20世纪80年代以来，区域性和全球性环境问题开始有恶化趋势，环境问题开始进入民众的视觉范围，民众单纯源于“安全需要”“程序正义”“环境公义”的需要，自然保护意识慢慢被唤醒。自然环境保护和稀有物种的保护事件还未形成强有力的社会运动，更没有扮演挑战权力拥有者的角色，民众的环保观念仅仅源自于心中纯粹的自然保护观念。根据1992年联合国环境与发展大会文件，人们关心的环境污染问题主要有：大气污染问题、森林减少和生物多样性锐减问题、土地沙化等自然环境破坏问题。由于人类过度放牧、垦殖和不科学的水资源利用，造成生态发展失衡，1977年联合国沙漠化大会提出“沙漠化”概念，1977年世界环境日主题之一是“关注臭氧层破坏”，1983年世界环境日主题之一是“防治酸雨破坏”，这些活动让民众意识到自身处境的“难化”，开始注重健康可持续的生活方式并进行普及生态环境保护意识活动。

2.经济建设与环境保护共进阶段(20世纪90年代中后期)

1990年代初，美国经济学家在库兹涅茨收入分配假说的基础上提出了环境库兹涅茨曲线，使得经济增长与环境恶化之间建立了一种关系。20世纪90年代，我国提出绝不走西方国家先污染后治理的老路。客观地讲，1992年邓小平南方谈话之后，以经济建设为中心成为共识的同时，中央政府也认识到加大环境保护投入的重要性，环境保护工作得到了经济发展提供的资金、技术和科技条件支撑。总体来看，这一阶段在强化经济建设的同时也注重环境保护，这种重视体现在：一方面政府部门着重突出环境保护体系的建设和职能作用，1988年设立的中华人民共和国国家环境保护局，成为国务院直属机构，其后地方政府陆续成立环境保护机构，1989年覆盖全国范围的环境保护体系正式确立，对国家环境保护产生深远影响；另一方面公共组织积极参与环境保护，注重公众宣传、培训和推广。以1994年中国成立最早的民间环保组织“自然之友”为标志，一批专业环境保护组织陆续组建，带来了这一时期环境保护体系的专业化促进和巩固。

3.自身权益和互联网催生环境保护运动阶段(21世纪以来)

21世纪以来，一方面国家日益重视环境治理并将其作为紧要战略加以看待。2002年1月8日，国务院召开第五次全国环境保护会议，强调走可持续发展的道路。2003年9月《中华人民共和国环境影响评价法》的正式实施落实了对环境建设项目进行强有力监督的步骤。2005年12月，国务院为全面落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，实现全面建设小康社会的奋斗目标，发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，进一步把环境保护摆在更加重要的战略位置。2008年国家环境保护总局正式升格为中华人民共和国环境保护部。另一方面农村和城市的部分民众针对环境污染与邻避项目建设开始出现频繁的抗议活动。从21世纪肇始于环境保护组织反对怒江建坝的活动，到2007年厦门反PX项目事件，正式拉开邻避抗争的浪潮，迄今仍然在重复上演，其主要原因就是新时期公众权利维护意识和社会媒体的崛起。一是老百姓尤其是城市居民愈发对自身安全和健康环境提出要求，二是互联网的发展在很大程度上扮演了即时资讯的传播者和集体行动的中介角色，二者相互结合助推进入环境保护运动阶段。

农村地区的农民和城市的居民对工业污染的抗议，以至针对基础设施的抗议活动变得非常普遍，经济建设以牺牲环境为代价的方式触碰了公众利益，政府基于多方面的考虑不得不选择妥协退让。2004年云南怒江建坝事件、2005年松花江水污染事件、2006年北京六里屯垃圾焚烧场事件、2007年厦门反PX项目建设事件、2008年重庆渝北区龙城天都小区附近殡仪馆迁址事件以及2016年湖北仙桃垃圾焚烧事件等一系列环境抗争事件无不凸显出经济发展、工程建设和自然环境间关系紧张。2004～2016年，中国环境抗争事件愈演愈烈，没有任何减缓趋势，为应对民间社会需求，政府在抓经济发展的同时，也把环境保护工作纳入国家重点建设工作之一，越来越注重生态文明建设，但问题依旧存在，虽然相关环境治理政策不断出台或修订，但公众参与环境治理和环境影响评价以及严苛的环境监管政策都未能从根本上减缓甚至解决环境污染和环境抗争问题。

(二)非常规政策变迁的内涵和属性

在城市环境抗争事件中，“导火索”通常是由于邻避设施在建设过程中引起当地居民的利益纠纷并且存在上访和先前抗争活动的情况下发生的。地方政府在起初没有引起足够的重视，主要依靠“暴力”维稳的方式来解决，但由此也极易催生公众产生严重的逆反心理，将拟建或在建的项目消息经过渲染传播出去，最后造成大规模的抗争行动。

在这些公共问题中，比较突出的就是在自利动机和社区保护意识高涨下产生的各类针对邻避设施的抗争，例如垃圾掩埋场、焚烧厂、发电厂、变电站和火葬场等。邻避设施并非一无是处，带来便利和效用的同时，也会导致严重的负外部效应，居民会在邻避情节的催化下反对利民设施在生活区附近建设，也就产生了城市邻避抗争事件。环境抗争事件的频发是对相关政府决策及公共政策体制的“反对”，从而反映地方治理水平和能力低下或者不够现代化，其根源是政府与公民无主动性的互动。国家治理制度性结构在政府与公民之间缺乏双向互动的前提下，环境抗争频发引发政策结果的改变，导致非常规的消极性政策变迁。

1.内涵

三类环境抗争事件均带来了非常规政策变迁，邻避抗争最为明显，大多数媒体报道的诸如反对垃圾焚烧、反PX项目、反精神病院和反变电站修建等城市邻避抗争，不管是以集会游行的“和平散步”抗争方式，还是“野蛮暴力”抗争方式，大都导致地方政府对相关项目的改建、停建和迁建，笔者将这种消极性决策行为的改变称为“非常规政策变迁”。在农村环境抗争中，村民本身在地缘区位处于弱势，同样的努力抗争行为不能得到广泛关注，此外，村民囿于自身知识结构和现代动员能力的欠缺，即使作出了抗争，但是不能最大程度地团结动员反对者和潜在的反对者。当抗议无效的时候，村民就不得不学会如何与污染一起并存，但是，正是这种短时段抗争失败而进入长时段的隐忍痛恨和选择时机再次进行表达和抗争的行为之中，这种长时段的焦灼状态实际上也是一种致力于期待非常规政策变迁的行为，例如课题组多次在云南、贵州和湖南的调研显示，村民非常期望经过他们长时间的努力得到上面的关注(更大的新闻媒体和官员)，以至废除污染项目，赔偿他们的医疗损失，还给他们更好的身体健康和生存权利。以亚洲最大铅锌矿“云南省兰坪血铅”事件与湖南省常德市石门县鹤山村“亚洲最大雄黄矿”重金属污染两个案例来看，其深刻反映农村环境抗争推进政策改变的困难。

2.属性

从民众通过抗争带来政策改变的结果来看，虽然环境抗争尤其是城市邻避抗争带来突发性、临机性和即时性的政策原初决策行为改变，但是可以观察到的事实是：这些基于情景-权变策略作出的政策改变很多时候往往等风头一过项目又偷偷开工复建，由此便产生环境抗争带来政策改变的另一个重要特征——消极性。简言之，环境抗争引发政策变迁的实质是一种政府消极性非常规的政策改变行为，也属于政策变迁的表面结果范式，其属性可通过以下4个方面进行分析。

(1)非常规政策变迁的产生方式来自于“冲击-回应”模式。物质的变化起因通常可分为两大来源：一是个体内部的结构重组或转变，另一个是外在环境的压力逼迫或催化。环境抗争引发的政策结果改变就是典型的由外在环境压力导致政府结构中的决策环节发生改变，是一种典型的内外因素交互作用所造成的“冲击-回应”式的政策变迁行为。环境抗争引发的非常规政策变迁在狭义范围内属于“决策型回应”，是地方政府在面对抗争事件时通过改变政策后果的被动型应对方式。非常规政策变迁方式即是受到内外因相互作用后形成的典型“冲击-回应”模式，对政策过程形成“间断-调适”。本质上看，工业污染破坏农民生存环境而带来的抗争行动和由于城市邻避设施的建设造成居民邻避抗议，地方政府不得不通过决策改变来回应民意诉求，维持社会稳定，这种决策改变属于被动型的冲击式回应，亦即迫于巨大的民众抗议压力，采取改变原初决策行为的妥协方式，此种妥协的政府回应方式作为因变量时，当地民众的暴力抗争方式是关键自变量，当其作为自变量时，又对抗争事件的及时平稳解决产生最为重要影响。换言之，政府如何回应，不仅是自上而下压力型政治的结果，也是由里而外运动式治理的安排。

(2)非常规政策变迁是一种对既定建设项目作出某种突发性、临机性和消极性的政策结果改变。凝闭型政策体制致使直接利益相关的公众没有参与政府兴建在地化公共工程项目决策讨论的机会，一旦政府公布建设消息或显示出建设进度，当地居民就会强烈反对甚至极端憎恶。当民众开始有组织地进行抗议反对活动时，地方政府和相关单位开始“心虚害怕”，在这种双向试探性动作中，当民众捕捉到地方政府建设信心动摇之时，抗议活动会加剧，最终导致地方政府决策不得不突发性、临机性和消极性的改变。突发性体现的是建设项目来得突然，抗议活动来得突然，决策改变也来得突然，社会风险无时不在，就像人们不能准确预测交通事故一样，抗争的突发和偶发很难预测。临机性体现的是诸多与环境有关的建设项目在面对抗争行为时因负面情境所作出的权变式反应，亦即对建设项目作出改建、迁建和停建等政策回应。消极性体现的是大多项目在其后的时间段中又会悄悄复工开建，致使当时突发性事件具有临机性决策特点，而这种决策行为最后又是消极性行为。

(3)非常规政策变迁是一种综合政策失败(终结)和政策回退现象。不管是非常规还是常规性政策变迁都将成为一种常态，而不是异常的事情。不管是基于政策过程的阶段论所带来的常规政策变迁，还是因应非常规的环境抗争所带来的政策变迁，无论是外在环境的变化还是政策本身属性的变化，都会带来政策变迁。在环境问题频发的背景下，决定事件影响力大小及成功与否源于事件的动员结构和政府的回应程度。政府对政策结果作出的改变，其间断性的变化可以看作是地方政府行政行为的调试所达到的相对均衡状态。政策失败不仅意味着政策不能发挥其应有的作用和政策投入的浪费，而且还给社会造成巨大的破坏，危害了人民群众的利益，损害了党和政府在人民群众中的威信。政策回退指政策决策经过一段时间的变迁后，能够通过其他途径或方式，抑或因为其他因素再回到原初状态，政策制定者应该认识到政策变迁属于常态，并非意外之事。无论是迫于外在环境的冲击或政策自身因素的变化，他们都会对政策变迁产生一定的影响，价值信念的渐移强化了新政策的诉求，焦点事件的发生则暴露了现行政策的不足。

(4)非常规政策变迁是一种明显的和潜在的政策变迁过程。一项社会制度研究认为任何社会制度的变迁主要有三种途径：意外式变迁、演化式变迁和意图式变迁[3]，同时，从政治结构中的委托-代理关系角度来看，政策之所以产生变迁主要有4个来源：立法机关、行政机关、司法机关和集体行动。从政府过程的前端政策体系来看，由于政策结构对于政策体系的刚性约束以及政策偏好、政策工具选择的柔性需求，对于那些最终带来地方政府政策改变的环境抗争行为，虽然在抗争方式上或激进或平和，但是其抗争目标明确的行为对地方政府的政策目标带来直接冲击，政府政策需要直接回应。从政府过程的后端政策过程环节来看，不管环境抗争事件是否成为影响政府过程的外部因素，所有的政府活动原本都应该接受评估、修正甚至是终结的政策过程考验，因此，环境抗争带来的非常规政策变迁在变迁结果上属于一种显性和直接的“非连续”的政策变迁。在变迁程度上，由于政府过程基本没有影响，这种非常规政策变迁又是一种隐形和潜在的连续性变迁，政策体系是非连续性变迁。

总而言之，我国正处于转型期，经济发展的生产成本转嫁给自然环境和消费者。在波动极大的社会环境中，政策制度的存在总是不稳定的，随时都面临着被撤掉和消除的风险。整个社会发展阶段存在着社会风险，公众对社会的风险进行感知的结果以及形成的风险意识就会促进公众急切地想参与到政府的决策中去，但事实却正好相反，民众较少有机会和渠道参与重大公共工程项目的决策，因此，任何集体行动的发生都实属必然。环境抗争事件频繁发生作为政策变迁的重要外部因素，各个相关利益行动者处于政策网络过程中，各自的权力大小、资源多少、掌握信息的真实与否及各自行动策略的不同都会让他们在再次的权益均衡决策中形成不同的政策影响力。

政策变迁作为政策过程中的一个阶段，政策相关利益者的互动关系及决策理念和价值追求都将会对政策的结果形成一个有效的影响。城市邻避事件是城市居民维权意识强化下自我保护的方式，他们以自己的方式来表达诉求并得到政府的妥协被动性回应，政府维稳指导理念为使社会相对稳定和谐，不得不对影响重大的民众抗争事件妥协，作出项目暂停或终止的决策改变。政府的非常规政策变迁显然不是政府政策失败的表现，它是政策的迂回形式，其中对政策决策内容的调整或间歇性的终止，属于一种政策回退的方式。政策回退的因素主要有决策者意志的转变、相关利益群体介入力量过大、旧制度惯性影响、非正式约束的嵌入强度低及政策变迁目标失衡等[4]，源于邻避抗争事件的非常规政策变迁，在群众的集体利益诉求的“威迫”下，政府不得不以消极的方式去应对。

三、 非常规政策变迁的历史制度主义四维度解释

在历史制度主义的视角下，将环境保护体系看作是因变量，社会环境风险(污染、灾害、传染病等)当作自变量，其中环境抗争是影响政策变迁的核心中间变量。20世纪70～80年代，环境抗争尚未形成主要推动力，20世纪90年代中后期以来，环境抗争从农村扩散到城市，21世纪以来，城市邻避型抗争事件层层出现，原有的环境保护体系出现局限性和作为缺陷性特点，因此，国家环境保护体系变迁过程源于国家对社会风险的防范考虑，地方政府也出于社会稳定的“一票否决”制威慑力考虑，纷纷对环境抗争作出回应。在历史制度主义分析下，历史是很重要的，“如果我们不追寻制度的历史演进，我们不可能了解今日所做的选择”[5]。历史制度主义的关键在于追溯历史事件发生的时间序列，能够在这个历史过程中感知到历史都是朝着特定的路径发展的，我们利用历史制度主义四维度对非常规政策变迁进行解释，明晰环境抗争事件频发带来非常规政策变迁的特点。

(一)历史制度主义的理论要点

在1950年代末期开始的制度回归学派中，新制度主义独树一帜，异军突起，历史制度主义被视为“新制度主义”中重要支派之一，除了延续新制度主义对制度的重视外，更强调针对历史脉络制度的革新性、能动过程和政策转换程度探究。依据Peter A.Hall等对新制度主义范畴的界定，新制度主义大致可以分为三大研究途径：理性选择制度主义、社会学制度主义和历史制度主义。

概念上，用更宽广的角度探讨制度与行为之间的关系。历史制度主义结合理性选择主义的“计算途径”与社会学制度主义的“文化途径”，将重点放置在规范的过程和习惯的程序。行为者追求的是以制度规范适当的行为，而非利益的极大化，适当行为是通过一次又一次，在不同团体间的策略和竞争过程中所形成的[6]。

不同于理性选择，理论者将冲突的理念、利益和偏好视为既定不变的，并且分析来源，历史制度主义论者强调政策的历史，如何塑造行动者的理念、利益和偏好，进而影响后来的政策选择。综合相关学者的观点，历史制度主义综合考虑理性选择理论的“计算途径”和社会学理论的“文化途径”，在路径上具有折中性，同时关注制度发展的历时性，认为用历史的发展可以克服人们在做决策时的有限理性的制约。从理论核心上看，历史制度主义的基本观点-制度形成后具有自我强化、自我学习的机制，即制度的形成对于制度的发展具有一定影响或决定作用，即“路径依赖”。从理论特征上看，历史制度主义的制度是动态性的，随时间的变化而变化，这一特点决定了它本身既是研究的自变量也是研究的因变量。

历史制度主义认为制度的出现不是有意设计的结果，而是一种在当时众多因素影响下所出现的结果，所以，制度的出现是妥协下的产物。历史制度主义之所以重视制度形成的初始条件，就是因为这代表着历史时空中政策选择结果的决定，掌握制度现象的发展便能够发现特定历史因素及关键转折点在制度上的运用，即他们会制约未来制度发展。在制度形成后，由于制度本身的自我强化机制，使得它在之后的环境变迁中能够适应，最终维持下来，这就是“路径依赖”。

(二)环境抗争引发非常规政策变迁受到内生与外生动因相互影响

依据历史制度主义的观点，组织变革会收到不同深度、广度两种力量拉扯。James G.March等指出影响变革的力量有两类：其一是“内生动因”，是指构成制度或政策本身，或其内部的各项因素，彼此间因相互干扰、冲突、重叠或不能符合制度的要求而产生出修正、调整、补充、裁除及整合的要求，使制度或政策产生变革的动力。“外生动因”则是指制度或政策外在环境因素的变动，直接或间接促使制度变革的压力，这种变革是最为大家认可的，如国家、社会物质或心理条件的改变，都可以促使制度或政策发生改变，这两个因素的交互作用是政策变迁的催动力[7]，环境抗争引发非常规政策变迁同样受到内生和外生动因的影响。

1.自身利益驱动

反PX项目、垃圾焚烧场项目和核电项目等虽然在一定程度上能够造福民众，但是随着民众的环境保护意识觉醒，当自身的权益遭到侵害时，通过集体组织抗议活动来进行反抗，直到利益诉求得到满足为止，政府在政策决策活动中，应当考虑利益相关者多方面的诉求。邻避设施的负面效应不被居民所接受，他们生活的周边环境不容许出现影响健康生活的其他因素，在基于自身安全和健康的驱使下，必须通过抗议的方式来对待即将开工、正在建设抑或完工的邻避项目，民众权益保障下的抗议行动最终会带来项目无效投入，造成资源浪费、社会不稳定等破坏性影响。民众权益维护抗议行动作为政府消极性应对和非常规政策变迁的外生因素，具有重要影响。

2.凝闭型政策体制

当代中国凝闭型政策体制具有3个特点：①相对封闭的决策过程，社会力量缺乏制度性的参与渠道；②政策标的人群和社会大众的利益，则通过党政机关考察民情、吸取民意和凝练政策意图的过程加以体现；③在政策执行过程中，政策合法性和推动力量主要来自国家内部和上级行政机关，“自上而下”与“由里而外”的特征明显[8]。由此导致一方面国家以及地方治理系统能够集中力量办大事，另一方面老百姓对于政府在干什么知之甚少。当政府治理系统呈闭合运行状时，民众的认知会呈扩张状，一旦出现邻避设施建设情况，极易产生民众抗争行为。面对有巨大影响力的环境抗争事件，政府往往呈现出消极性应对方式，做出妥协退让的行为，暂停或改变当初的政策决议以迎合民众诉求，政府“一进一退”的回应方式只是会造成整个抗争事件的恶性循环，而政府部门在抗争事件发生后采取非常规政策变迁作为补救措施，表面上因为及时回应民意诉求解决了问题，赢得了声誉，但实际上是让政府决策模式的不足直接暴露出来，让民众“一闹就灵”的社会心理得到强化和扩散。

3.间接环境保护体系影响

环境保护体系的变化是由各个环境保护制度组成的，对国家的环境保护治理工作有着重要影响。环境保护政策频出助力环境保护工作的开展，国家宏观层面的环境保护体系是环境保护工作大的方向，从最初的环境保护意识复苏、环境保护工作部门的建立、环境保护制度化及生态文明建设等的发展，国家对环境问题的关注度逐渐提高，对环境问题逐渐升温的现象开始能够积极应对。一系列重大有极强社会影响的环境抗争事件不断冲击地方政府体系，对国家环境治理格局和环境保护战略的安排带来间接影响。例如环境保护部的成立，生态文明建设作为“五位一体”总体布局的重要内容纳入了国家社会主义建设事业等，都可视为环境抗争焦点事件对环境保护体系乃至国家战略的重要间接影响。

(三)环境抗争引发非常规政策变迁具有路径依赖并断续均衡

历史制度主义强调透过时间序列的方式来发现制度或政策创建、变迁等议题，强调制度跟随时空环境而改变，会受到特定次序的规范。“路径依赖”指事件在历史过程中发生的顺序将影响其未来的发展，在某一特定时间点上形成的历史变迁轨迹会制约接续事件的发展方向，提供政治行动者进行策略选择的限制条件与机会。历史制度主义的学者相信制度与历史存在一种互为因果的关系，也强调制度的延续性，并把“路径依赖”视为其研究途径的探究方式[9]。

政府应对环境抗争事件的非常规政策变迁虽然对环境保护政策内容进行更改，但这是环境保护政策内容不断完善的过程。非常规政策变迁具有的路径依赖会产生消极的影响，非常规政策变迁“一闹就灵”的特点会产生政府地方性学习的效仿，形成涟漪效应。政策的政治过程是一种历史过程，城市邻避型环境抗争不是偶然突发现象，其发展逐步过渡到目前频发的常规性社会抗争行为，可称作是“公共政策失灵”，而不仅是环境治理政策工具的失灵，或是地方治理能力的失效。有利益诉求的民众看到通过抗争能够解决他们直接或间接的诉求，迫使政府改变政策结果，形成“一闹就灵”的反馈，于是民众的环境抗争事件层出不穷，这样的消极性政府应对方式，在路径依赖的作用下，会产生更多的抗争行为，所以非常规政策变迁现象并非会像想象中的那样得到消止。

“决策关键点”也称“历史的偶发性”，是指制度并非长久不变，当存在意向行动个体的作用、制度与环境失衡或配置错误决策、破坏制度效率与正当性基础的重大外力冲击三种情形时，关键点会不断地调整其结构限制，当有外在或自身的因素进入决策体系，会影响政策的产出。“断续式均衡”是指制度、政策变迁的方向不是在追求一个终极均衡的状态，而是从一个均衡遭遇变动后，再转向下一个均衡[10]。前者是历史结构的制约，后者是当时时空环境因素的变动，不确定的结果、历史中的偶发因素是政策变迁的“双重偶联性”交互作用，在政策变迁过程中不可忽视。

政府在政绩追求的目标下，如不顾公众的身体健康和社会环境，开展有可能带来巨大财政税利项目建设，这无疑是和公众的利益相冲突的，从最初的大量投入建设到高成本的政策改变，给政府治理带来严重的冲击。面对现代化治理能力的考验，当抗争行为过激，国家用“维稳”的方式来回应公众的需求，就会作出暂停、关闭项目的决定，使得最初的决策行为变为无效率行为。政府面对环境抗争所做出的每一个回应方式，都会对以后环境抗争事件的频繁发生起到一定的作用，当环境抗争发生后，相关部门要把握好决策的机会，做出正确的应对方式，才能有效地应对公众的诉求抗争，保障公众权益的同时，把握好时机让政府重塑政府威信。

(四)环境抗争引发非常规政策变迁呈现权利运作间不对称关系

历史制度主义特别注意偏差性议题，是指制度一方面是制约行动者行为的一套标准程序，另一方面也可能是行动者追求利益所产生的特定秩序与规范。由于政策涉及不同行动者在不同制度位置所做的决定，在权力不对称的情况下，制度中的弱势行动者可透过理念与利益在不同时空环境的解释下等待机会。个人的行为并不能单从个人的动机、策略选择和理性思考即能获得解释，而必须要考虑影响个人动机、策略和理性的环境因素，同时制度或政策亦非长久不变，决策关键点会不断调整其结构限制，形成一种不对称的断续式均衡。

环境抗争引发的非常规政策变迁在当下的背景条件下，是否是政府有效应对民众诉求方式呢？是否会对政府的公信力和政府治理能力形成强大的挑战力呢？是否存在影响各个利益相关者的权利失衡的形态呢？非常规政策变迁受制于一系列环境保护法律法规执行不力、配套措施不完善和宣传不够。非常规政策变迁呈现权力运作间的不对称关系，政府消极性的应对方式即使变化也始终是围绕着环境保护法律体系在变，都需要受环境保护法的支配，然而现实抗争活动中，中央弱势部门地位本身削弱了其环境保护执法的有效性，地方的环境保护部门受制于同级政府的管辖更加削弱了环境保护功能，形成典型的权力不对称现象，这是垂直管理、属地原则等运行模式下产生的条块矛盾。条块分割产生的问题不是一时一日造成的，既需要捋顺中央和地方关系，也需要平衡地方政府和社会的关系。

就地方性环境抗争来讲，地方政府部门相对于社会、公众拥有更强大的集聚资源的能力和最终的决策能力，对于信息掌握更完整，长期处于强势全能治理格局之中。2015年1月1日新修订的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)的实施就是试图对环境污染治理力量进行均衡，构建多元主体相互监督相互治理的现代化治理体系，也是在尝试重建社会权利如何与政府权利共同承担改革的任务和分享改革的红利，避免“中国‘邻避’运动只是人数众多，但不姓‘公’，不是‘公民’运动，而姓‘私’，是‘私民’的聚集”[11]。

(五)环境抗争引发非常规政策变迁的结果呈现正面方向发展

社会冲突并非只有破坏性作用，很多时候还有整合、安全阀和凝聚等正面功能。环境抗争引发非常规政策变迁的结果并非只是产生了破坏性作用，在一定程度上，非常规政策变迁的结果会呈现出正向发展的态势。

1.环境抗争事件有所减少

公众的诉求抗争确实起到一定的改进作用，虽然政府执行“维稳”策略，以消极的应对方式来作出政策的改变，形成消极性的政策变迁结果，但是通过研究发现，2010年以来具有严重影响并有代表性的环境抗争事件呈现减少趋势。环境抗争事件一方面使国家关注公众的诉求，越来越考虑公众的生活环境，人们的权益得到保障，使得环境抗争事件频发的现象逐渐减少；另一方面，地方政府治理将更多的重心放到公共服务建设中，把生态文明建设置于和政治、经济、文化和社会建设同等重要的地位。从长远来看，实现环境有效治理和强化政府执行力确实很有希望，社会的建设会趋于稳定和谐，构成和平发展的新格局。

2.地方政府治理逐步转变

环境抗争事件虽已减少，但天津PC化工项目事件、四川什邡反对兴建钼铜项目事件和江苏启东事件等环境抗争事件催生了政府自身治理方式、能力的反思。政府、公众之间进行力量再平衡，社会力量参与逐渐增多，政府、社会和公众在环境保护工作中的作用越来越重要，尤其是社会力量参与得到很大的提高，公众参与处于重要的决策地位，政府治理方式逐渐开放，有望建成“多元协商共治”的地方政府治理模式。2015年第十二届全国人民代表大会第三次会议上，李克强在政府工作报告中指出“环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理”，表明政府要在环境问题上重塑政府公信力、表明污染防治的坚定决心以及为人民服务的意志。

3.中央政府愈发关注生态文明建设

生态文明建设关系人民福祉、关乎民族未来，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。党和国家高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署，例如：《环境保护法》的修订通过推动生态文明建设取得了重大进展和积极成效，使环境保护工作实现制度化，生态文明建设上升较高层次。但总体上，我国生态文明建设水平较低，资源紧缺和环境污染问题仍然存在，生态系统退化、经济发展和生态建设间矛盾较突出，这将成为经济可持续发展的重大瓶颈。2012年党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，可见生态文明建设的重要性，中央层面在总体的工作布局中要求逐渐细化环境保护工作，突出生态环境保护的重要价值意义。

历史制度主义四维度所呈现的环境抗争带来非常规政策变迁，主要涉及国家环境保护战略和政策体系的调整。地方政府对社会稳定的一票否决制威慑力考虑，纷纷对环境抗争作出回应，各个地区间政府治理的无效回应性治理以及民众抗争行动模仿导致抗争事件不断发生。国家的环境保护体系变迁过程源于国家对社会风险的防范考虑，环境保护制度的变迁核心是环境保护体系的变迁，它受到渐进理性制度设计与演进的内在动因和外在工业化的发展及地方政绩观错位的环境污染与环境抗争事件的逼促，另外，环境保护体系的变迁也受到决策关键点的影响，环保部的大部制改革是基于“生态文明建设”战略提出的紧迫性，环境抗争频发引起中央环境治理行动的升级，如“环保督察”行动。就环境治理而言，其变革受到国内政治、行政、政策和决策者的影响，在很大的程度上是源于国家领导人对国家治理总体意识的转变和国家治理策略的把握。

四、研究结论与政策建议

科塞从齐美尔“社会冲突是一种基本的社会过程形式”的命题出发，广泛探讨社会冲突对于群体的建立和维持功能，明确指出在一些情况下，社会冲突具有促进社会整合、防止社会系统僵化以及增强社会组织适应性等“正”功能。以城市邻避抗争为重点的环境抗争起码满足两个方面的社会冲突“正”功能：一是不涉及基本价值观、信仰等。任何一场邻避抗争行动基本上都没有涉及宗教信仰和颠覆价值观的事情，在权利意识崛起和自身利益维护诉求的导向下，有组织或无组织地开展邻避抗争行动是对地方政府邻避项目的反对，不是反对国家政权机关。二是发生冲突的社会结构是富有弹性的。富有弹性的定义从地方政府及时作出更改项目建设的决定属于一种非常规政策变迁就完全可以了解。作为一种在既定行政体系和社会关系中产生的抗争行动，“一闹就灵”最后给地方政府带来的政策结果改变本身就意味着这个体系不是“铁板一块”。

在一个富有弹性的社会结构中，环境抗争所带来的非常规政策变迁恰恰安排了制度化的“出口”，通过冲突方在权力关系中的结构调整，可以实现社会系统再整合，达到渐进式社会变迁的目的。科塞论证到，频繁且低烈度的冲突，使人们反思和重新组织他们的行为，变革产生“紧张”的规则手段，缓解冲突关系的规范调节程度，通过合理的渠道释放紧张甚至敌对的情绪，使之不至于达到极端化。在此情况下，卷入冲突的各方能够较为理性地分析冲突所针对问题的现实性，清晰地表达各自利益和目标，相互之间“讨价还价”，从而达成妥协，有助于提高社会各群体之间的协作联合程度，由此，既促进了冲突各方日趋联合，又提高了社会系统内部的弹性协调程度和对外部环境的适应能力[12]。

如何驾驭上述特定情况并充分发挥冲突“正”功能的社会效用，关键在于构建整合社会冲突的利益均衡机制。“安全阀”理论就是功能主义冲突理论一个极为重要的理论贡献，“安全阀”是一种社会运行的安全机制，科塞认为敌对的情绪不等于冲突，如果敌对的情绪通过适当的途径得以发泄，就不会导致冲突，像锅炉里过量的蒸汽通过安全阀适时排出而不会发生爆炸一样，不仅有利于社会结构的维持，而且有利于促进社会良性运行、协调发展。社会结构越僵化，“安全阀”机制就越重要，“安全阀”机制必须在社会结构当中加以制度化，通过合法的、制度化的机制，使各种社会紧张情绪得以释放，避免灾难性冲突的最终出现，社会系统才有可能处于均衡与和谐的状态，因此，我们必须认识到冲突其实是无处不在和无时不在的，一个冲突解决了，但另外一个冲突又很快出现了，一个时期的冲突基本解决了，但新时期又出现了大量新的社会矛盾和社会冲突。冲突并不可怕，关键在于一个社会有没有疏通社会冲突、调节社会冲突的机制和渠道。

(一)转变政府治理模式：从运动到多元

对于城市邻避抗争体现的“一闹就灵”结果具有鲜明的“游击式”政策风格，这种风格在形式上具有“灵活性”“隐秘”“善变”“迅速”“出奇制胜”及“随机应变”等特点，在本质上体现出“政治问责缺失、行政过度干预以及分配不当导致的地区和社会群体之间的紧张关系”等根本缺陷[13]，政府回应模式上的灵活性源于其长期采用“运动式治理模式”[14]。地方政府治理过程往往不去挖掘制度弊端，所以总深陷于治理困境中，其所使用的治理措施都没有发挥真正的效果，习惯于重复性地采用“运动式”治理方式解决。探寻一条新的多元或多中心协同治理道路，各个利益相关主体通过商谈、协调、谈判和妥协等集体共同决策，创造出资源共享、相互依赖和互惠合作机制，最终建立一种致力于解决公共问题的协作性组织网络，同时建立定期制度化的、固定的交流平台和协商对话机制，各个主体可以充分表达意愿，让民众知情和懂情，并且能够进行有效监督，让多元主体、多元参与方式系统化和程序化，把“茶话会”“恳谈会”等落到实处。

(二)转变政策决策体制：从凝闭到开放

我国政策体制最大的特点就是既有举国体制办大事的凝聚力又有决策执行过程封闭性，即“凝闭型”，这一点不仅在改革开放所取得的伟大经济成就中得到体现，而且在特大自然灾害应对和城市建设投融资系统中也得到了印证。从“凝闭”走向“开放”，开放的内在核心要素是参与，没有开放型的政策体制尤其是开放型的决策体制，国家治理尤其是地方治理绝无实现现代化的可能。打破凝闭的前提就是开放政策过程，特别是在民生型邻避设施建设过程中，可以向所在社区居民开放决策。开放的核心步骤是参与，风险沟通和协商民主可以作为打造开放参与型政策体制的“密钥”。从世界经验来看，一国地方社会民众参与政策过程和政府过程的程度决定这个国家民主治理水平，面对风险治理的勇气和能力展现的是地方治理乃至国家治理现代化的水平。

(三)转变社会组织功能：从排拒到信任

各种不同类型的社会组织是地方政府治理过程中的“帮手朋友”，而非“恶人敌人”。一方面，在建立健全地方政府治理体系和提升地方政府治理能力过程中，单靠政府独自揽责和努力是远远不够的，寻求地方社会组织充当助手和推手的角色不可或缺；另一方面，地方性社会组织积极主动寻求与政府的合作，加入到问题解决的协作过程中，共同寻求公共利益的最大化，不仅能够大大提高自身的组织和服务能力，而且有利于建立良性互动的政社关系。政府与社会组织良性互动关系必须建立在相互信任的基础上，一方面，社会组织要坚信政府治理体系的顶层设计是科学、协调、整体、长远和有效的，另一方面地方政府要真正摒弃社会组织会走向“黑社会化”和“反国家化”的陈旧观点，将社会组织视为自家人，在新公共服务和公共治理理念指引下致力于锻造新公共管理者的治理能力。

(四)转变社会民众心理：从怨愤到共生

环境抗争尤其是城市邻避事件根据抗争范围大小和力度强弱可以反映某种怨愤心理，存在“偏心政府”的情感动员基础。在“不要建在我家后院”的情感认知条件下，利益直接受损者往往具有强烈的抗争动因。在社会传导机制的影响下产生的间接利益受损者的共意动员，叠加影响带来地方治理能力的巨大损耗，最终造成双亏局面，所以构建从怨愤转向共生的社会心理文化就显得非常重要，具体化为：在四个全面总体战略指引下，保障有关环境治理、环境保护和生态文明建设的规章制度和政令政策得到很好的贯彻执行。例如，在城市的邻避范围内建设相关“利民”设施，要建立同民众的协商对话机制，让民众知情和懂情，把保护民众的权益放在首位。必须懂得，利益的传导机制从来都是相互的而不是单向的，保障民众的根本利益就是对地方政府利益的最大保障和最好回馈。互联网时代，任何罔顾民意、不顾民利的公共工程项目必然会招致地方民众的公开反对。

总而言之，互联网社会格局中，针对层出不穷、屡禁不止的环境抗争事件采取压制的办法已不能奏效，非常规政策变迁从事物发展的两面性来看，具有相当程度的积极意义。“以反对来压制反对”的做法已经过时，从上述四个方面来构建调节社会冲突机制和渠道较为可行也势在必行。抓住“从凝闭走向参与”的协商型地方治理模式构建契机，公开政府的决策、执行和效益获取过程，时刻接受民众的监督举报，端正自己的行政行为，下放高高在上的权力，加强畅通的民意表达渠道建设，推动“从邻避走向迎臂”的政府治理模式转变，就应该切实分析政府行政运行逻辑和民众心理思维，找到政府与民众的平衡点，即地方政府有充分的资源动员利用空间和城市建设的投融资模式创新空间，对整个社会的资源进行公平公正的权威性分配，以此改变民众传统思维心理，使得政府与社会在公共利益的天平上实现动态平衡，重建政府与民众的“鱼水关系”。

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[责任编辑 周 莉]

2017-02-20

国家社会科学基金青年项目(编号：15CZZ034)；贵州省软科学研究计划项目(编号：黔科合基础[2016]1512-3号)；贵州大学文科重大科研项目(编号：GDZT201505).

杨志军，贵州大学公共管理学院副教授，博士，贵州大学中国西部发展能力研究中心高级研究员，主要从事运动式治理、环境抗争和政策变迁研究.

D630;D922.68

A

10.3969/j.issn.1009-3699.2017.03.009