美国对华反倾销中“单一税率假设”问题分析——以WTO之DS471案为例

裘 韵



国际经贸

美国对华反倾销中“单一税率假设”问题分析
——以WTO之DS471案为例

裘 韵*

美国对华反倾销的一贯做法是将中国企业一律认定为非市场经济国家的出口企业适用“单一税率”，只有通过“单独税率测试”的企业才能获得 “个别税率”的待遇，这一带有“贸易保护主义”色彩的歧视性政策在近几年为美国商务部所滥用。为论证该政策之违法性，以 DS471案件中的专家组报告就“单一税率假设”方法问题做出的分析为主线，结合欧盟紧固件案中上诉机构就同类问题的条约解释与以往美国执行WTO裁决情况，得出结论：美国对华反倾销中适用的“单一税率假设”方法违反《反倾销协定》第6条第10款和第9条第2款、第4条款的规定。建议中国出口企业可积极寻求WTO多边贸易救济和美国国际贸易法院的司法救济以遏制美国商务部独断的不公平措施，维护自身合法权益。

单一税率假设；非市场经济；反倾销；WTO

多年来美国商务部对华反倾销调查中，始终以《中国加入世贸组织议定书》中存在的“超WTO义务”条款为借口，将中国认定为非市场经济国家，从而顺理成章地适用“单一税率”规则，*单一税率：指对非市场经济国家，不是按一国所属各出口公司的不同出口价格来规定不同的倾销和反倾销税率，而是对该非市场经济国家的所有出口公司规定单一税率。例外是对于那些能够证明其出口活动在事实和法律上都脱离政府控制的企业，准许其申请单独税率。*单独税率：指在反倾销调查中，调查机关为每一家应诉企业确定各自的倾销幅度并征收反倾销税。这一方法的出现对于我国国内企业最初是有利的，它为包括中国在内的“非市场经济国家”的出口企业，在面临反倾销调查时能够继续对美国出口创造了可能。但金融危机后，美国国内的通货膨胀、工人失业率及在中美贸易中处于贸易逆差的地位等因素影响了美国对华贸易政策的风向，美国商务部在对华反倾销中为保护其国内产业，一再以严苛的标准修改这一规则并变本加厉地适用，使得“单一税率假设”发展成为违背WTO法精神的歧视性规则，给中国出口企业带来了沉重的负担。

2016年10月19日WTO争端解决机构就2013年中国提起的申诉，公布了“美国—对中国产品确定反倾销调查方法及其适用案”*Report on United States — Certain Methodologies and their Application to Anti-Dumping Proceedings Involving China，WT/DS471/R(19 October 2016).(以下简称“DS471案”)专家组报告， 确认美国对中国实行的“单一税率假设”方法违反“Agreement on Implementation of Article VI of GATT 1994(《关于执行 GATT1994 第 6 条的协定》，以下简称《反倾销协议》)”中的相关条款，这对于中国出口企业日后应对美国反倾销调查无疑是莫大的鼓舞。以往国内外研究对于美国对华反倾销中的单一税率违法性的评析大多建立在一般法理或反歧视原则的推理基础上，缺少权威的声音，如今WTO专家组对于这一问题的官方认证能否改善中国出口企业在美国反倾销调查中负担沉重的局面？中国企业将如何应对美国商务部继续独断地适用不公平反倾销措施？这些在未来中美双方反倾销的博弈中是值得深入研究的问题，具有重要的理论和现实意义。

一、DS471案件背景

美国商务部的严苛与武断在近两年对中国企业的反倾销调查中表现得越来越明显，只要是国有控股或参股的企业，不论是否应诉，在美国发起的反倾销案件中都难以获得较低的单独优惠税率，一律按照最高的单一税率执行。自2013年美国贸易法院裁决美国商务部应对优惠税率企业进行严格审查起，已有多家国有企业遭受不公平待遇，受影响的企业以轮胎、钢铁等中国“出口大户”为主。*参见屈丽丽：《美国对华国企出口限制越来越严 ，“双反”案件应诉难获优惠税率》，《中国经营报》 2015年10月26日第2版。2014年，在“OTR第五次反倾销行政复审案”中，美国商务部认可接受调查的双钱集团股份有限公司(以下简称“双钱公司”)的反倾销率几乎为0，在反复核查后也确认了该情况属实。可即便如此，美国商务部仍以“双钱公司的实际控股股东为上海国有资产管理委员会且国有股占比达到了66%”为由，认定其受政府控制或影响。这样一来，即使双钱公司按流程完成了应诉，却依然拿不到单独税率，最终裁决结果是按照当时的最高税率105.59%执行的。但同一批作为强制应诉企业的贵州轮胎公司却因其国有股占比没有超过50%而获得了16.18%的单独税率。*参见闻英：《美公布对华OTR轮胎反倾销第5次复审初裁结果》，《中国橡胶》2014年第20版。这一认定标准在此后又发生了变化，在美国对华发起的PCR调查中共有17家应诉企业被拒绝给予单独税率，即使排除了6家有国有股成分的企业，另外11家企业也并没有获得单独税率待遇，这次，美国官方对此给出的理由是这些企业没有证据来证明其自身不受政府控制或影响。这些现象足以说明美国商务部已将反倾销作为其坚定的贸易保护主义立场下可任其使用的武器，为扩大其本土企业的利益而无视中国具体国情，滥用单一税率，不仅增加了中国企业的沉重负担，也暴露了对中国国有企业和经济体制的歧视。

中国政府对此表示高度重视，并于2013年将美国诉至WTO，经过最初的磋商后，中美之间仍无法解决争端。随后，WTO成立了专家组审理此案。本案中，中国就美国商务部所适用的反倾销调查方法提出了三方面的质疑：*See United States — Certain Methodologies and their Application to Anti-Dumping Proceedings Involving China，WT/DS471/R(19 October 2016)，Para 3.1.

一是美国商务部在涉及中国出口的三项反倾销调查*具体指APP中国(铜版纸调查)、BTIC(钢瓶调查)和TPCO(油井管调查)。中使用的WA-T(Weighted average-to-transaction，加权平均交易)方法及其在统计具体的加权平均交易中间的比较结果时使用的零化倾销*零化倾销，也称归零法，指美国商务部在计算倾销总差额的过程中，只对正倾销差额进行累计相加，而将存在负倾销的差额算为零，目的是在行政审查评估中人为地提高被调查企业反倾销的幅度和税率。程序违反《反倾销协议》第2条第4款第二句关于确定被调查产品倾销幅度办法的规定，在对PET薄膜案的第三次行政复议中适用的方法违反《反倾销协议》第9条第三款和关贸总协定1994第6条第二部分关于征收的反倾销税率不得高于依据反倾销协议第2条确定的最高限度的规定。

二是对美国商务部在其公布的38项对中国企业征收反倾销税的行政决定中，直接推定中国为非市场经济体，从而适用单一税率的做法，分别提出了as such claims(法的本身之诉)和as applied claims(法的适用之诉)，认为该假设方法违反了《反倾销协定》的第6条第10款关于反倾销幅度计算的规定、第9条第2款关于反倾销税分配的规定和第9条第4款关于成员国适用于出口商税收原则的规定。*该原则指在调查机构根据反倾销协定第6.10条款第二句所述限制审查权限的情况下不分别审查。

三是提出美国商务部的做法不符合反倾销协议的第6条第1款，第6条第8款和附件二第1条、第7条中对于调查机关需遵循的关于正当程序要求的规定。

此外还要求专家组依据DSU第19条第1款，*DSU第19.1条款，指由专家组和上诉机构对其认为不符合涵盖协议的措施建议有关成员使该措施符合该协议，在DSB的实践中，“建议”只是原则性的要求败诉方纠正其错误，而对执行方式不做具体要求。除建议外，专家组和上诉机构也可以就成员执行上诉建议的方式提出具体意见。对违反WTO文件，即《反倾销协议》和GATT1994相关规定的措施提出建议。

本案经过一年多审理，期间由于缺少秘书处律师的支持而延迟了裁定，直至2016年10月19日WTO专家组就DS471案件发布裁决报告，对于第一项诉请仅认可了中方提出的美国商务部对中国出口产品展开的三次反倾销调查中使用的WA-T方法违反《反倾销协议》第2条第4款第二句的说法；在第二项诉请上，由于有DS397案件(中国诉欧盟紧固件反倾销案)上诉机构报告创造的法律预期*WTO争端解决制度中不存在先例约束原则，争端解决报告本身不能做独立法律渊源，但是在理论和实践角度都认同争端解决报告具有创造合法预期的作用，有相当大的说服力。在先，专家组在认同前案推理的基础上，支持了中方的大部分诉请，认为美方“单一税率推定”方法违反第6条第10款和第9条第2款的同时也违反了第9条第4款第二句的有关规定；不支持中方在第三项诉请中关于AFA(Adverse Facts Available，可得不利事实)规则违法的说法，认为论证不充分，且根据司法经济原则驳回了中方根据反倾销协议第6条第8款和附件二第7条对AFA规则提起的法的本身之诉及法的适用之诉，理由是认为没有裁决的必要。在专家组报告发布后，中国就专家组对第一项目标倾销和第三项AFA规则作出的裁决不服，向WTO上诉机构提起了上诉，而美国在要求延长申请时间后，于2016年9月28日决定不再另外提起上诉，由此，中国提出的第二项关于“单一税率假设”规则违反《反倾销协议》规定的诉请在专家组报告支持下基本已成定局。

二、 “单一税率假设”方法的违法性分析

中国在DS471案向WTO争端解决机构提出的三项诉请中，唯有第二项以美国商务部适用的“单一税率假设”方法违反WTO《反倾销协议》提起的法的本身之诉和法的适用之诉，均得到了专家组的支持，这一胜诉裁决对于中国出口企业无疑具有重大影响。

(一)美国对华“单一税率假设”的由来与演进

在美国的反倾销调查程序中，对于来自市场经济国家的产品，通常根据三种不同的情况合理得确定反倾销税率，*3种情况分别是：经过个别调查的出口企业，依其产品的倾销幅度来确定；未经个别调查但积极应诉的企业，依被个别调查的企业倾销幅度的加权平均来确定；未经个别调查且没有应诉的出口企业，则由美国商务部依据所掌握的“可获得的最佳信息”(通常是美国申请方所提供的材料)来确定。而对于来自非市场经济国家的产品，美国商务部则预先假设处于该非市场经济体内的所有企业都受政府控制并适用一个统一的反倾销税率(即单一税率)，例外是如果这其中的某一企业能够证明其在“事实和法律”两项标准上都不受政府控制，就可以获得一个“单独税率”，即调查组为其确定单独的倾销幅度并征收反倾销税。*参见张亮：《美国对华反倾销中的“单独税率测试”探析》，《世界贸易组织动态与研究》2007年第3期。在反倾销调查中，单一税率通常代表着需要缴纳高额的反倾销税，与单独税率的数值差有时可以达到100以上。因此，能否获得“单独税率”对出口企业是至关重要的，面对企业在反倾销调查问卷时必须谨慎对待。

在中国入世前，美国商务部审理对华倾销案遵循的还是分别调查、 分别审理和裁决， 并区别不同企业实施“单独税率”的原则。*参见卢建祥：《美国新“单独税率”的制度歧视性》，《法制与社会》2007年第8期。例如在对华碳化硅反倾销案*1993年7月12日，美国商务部对中国产碳化硅进行反倾销调查。立案调查后，中国应诉方将公司填写的DOC调查问卷寄到DOC，经核查，DOC公布了终裁结果：青海、内蒙两公司被裁定低倾销幅度，这使得他们即使被征反倾销税也可以继续出口，而且有可能成为全国唯一两家可对美国出口碳化硅的公司。随后，国际贸易委员会也做出无损害的终裁裁决，碳化硅反倾销一案以中方胜诉而告终。的调查程序中，美国商务部裁决认为中国的出口商是否属于“国家所有”，不应成为考虑是否给予其“单独税率”的决定性因素，如果中国的出口商能够证明其在“法律上”*美国商务部在审核“法律上独立”的标准时，主要审核以下几个方面的内容：(1)该国是否存在关于出口商的具体商业活动和出口许可的限制性立法；(2)是否存在减少公司自我控制的立法行为；(3)政府是否采取了其他减少公司自我控制的正式措施。和“事实上”*在2013年7月5日发布公告修改“事实上独立”的具体标准以前，美国商务部在审查“事实上独立”时主要考虑出口决策因素，而不以所有制为基础进行判断。均不受政府控制，就可以对其适用“单独税率”。

但是，在 2003年美国对华木制卧室家具反倾销案*美国对原产于中国的木制卧室家具反倾销案是美国对华反倾销案中涉案金额最高的案件，同时也是美国对单一国家进行反倾销调查涉案金额最高的案件，涉案金额超过10亿美元。与2004年美国对华冷冻和灌装暖水虾反倾销案*本案是美国对中国农产品反倾销案中最不公正的案件，主要体现在选择的替代价格不具有同期性和代表性，程序上也存在与涉案企业有重大利益关系的问题，如：美国商务部全面收紧单独税率；大面积适用紧急情况；美国商务部与美国国际贸易委员会在案件裁决过程中对涉案产品的裁决方式不一致等。中， 面对中国出口企业数量众多的“单独税率”申请， 美国商务部虽然都进行了分析， 逐一审查应诉企业提交的反倾销答卷并且逐一下发补充问卷，却不得不面对工作量骤增，加重了其行政成本的同时也严重影响审查的效率的事实。但对于这一情况，美国商务部并没有就此取消本就欠缺合理性的“单独税率”审查制度，从根本上解决这一问题，反而将原来 A卷*美国《反倾销调查问卷》分为四个部分，A卷：关于我国的有关法律法规内容、企业的组织结构、销售情况和财务报表、会计制度、生产经营活动、产品及销售的总体情况等； B卷：国内销售情况；C卷：出口销售情况；D卷：被调查产品的“生产要素”情况，如价格及其“替代国”方面的情况。中与“单独税率”审查相关的问题独立出来，另行推出了“单独税率”申请程序。

2005年 4月5日美国商务部发布《非市场经济国家反倾销调查的单独税率及联合税率的应用程序》公告，*即想要申请单独税率的非市场经济国家应诉企业均需先填报“单独税率”申请表， 且必须在立案公告后 60天内提交，逾期将拒绝受理;对于未被选为强制应诉人但寻求单独税率的出口企业，该申请将取代他们以前提交给美国商务部的A卷的答复，同时通过给予出口商与生产商联合税率的方式， 代替原先只给予出口商单独税率的做法。正式修改了单独税率政策，进一步明确了美国商务部日趋严格和苛刻的要求，对于中国应诉企业带来的不利影响是显而易见的，但这只是美国贸易保护主义企图通过政策控制中国出口产品对其市场影响的开端。2013年7月5日，美国商务部再次公告，宣布修改对非市场经济国家出口企业进行“事实上独立”审查的具体标准，*即应诉企业需证明其有权自主谈判、签订合同；产品出口价格设定不受政府干预；有权自主决定管理人员的选任；保有出口所得并对处置出口收益或弥补出口亏损拥有自主决策权。并提出一系列文件及考察要求，变相地提高了中国出口应诉企业获得单独税率的门槛。*参见窦希铭：《美国对非市场经济国家的反倾销 单独税率问题研究——以对华的制度性歧视及应对策略为视角》，《山东社会科学》2010年第10期。

自2014年下半年起，美国在对华反倾销案件中开始变本加厉得修改其规则，在明知加重应诉企业负担的情况下，缩短单独税率申请的提交截止日期，由“自公告日起60天内”修改为“自公告日起30天内” ，*USDOC官方网站公布的最新“中国单独税率申请表与所需支持文件”版本中：DEADLINE FOR SUBMISSION(提交截止日期)： 30 days from publication date of the initiation notice， See http：//enforcement.trade.gov/frn/index.html.这对于那些没有应诉经验的中国出口企业来说又是一项艰巨的挑战。

2016年，中方就美国以种种不合理政策为借口，拒绝给予中国企业单独税率的歧视性做法，正式向WTO争端解决机构提起诉讼。

(二)争议焦点与专家组裁决

本案中，中方主张美国商务部在对中国出口企业发起的38项反倾销调查中所适用的“单一税率假设”方法*其本质为歧视性拒绝给予中国出口企业单独税率待遇。(Single Rate Presumption)违反WTO《反倾销协定》第6条10款、第9条第2款和第4款的规定，理由是：*See United States — Certain Methodologies and their Application to Anti-Dumping Proceedings Involving China，WT/DS471/R(19 October 2016)，Para 7.275.

根据《反倾销协定》第6条第10款*《反倾销协定》第6条第10款：“通常，主管机关应该对被调查产品的每一个已知出口商或者生产商确定各自的倾销幅度。在出口商、生产商、进口商的数量或所涉及的产品种类特别多而使作出此种确定不实际的情况下，主管机关可以通过作出选择时在可获得信息基础上，使用统计上有效的抽样方法，将其审查限制在合理数量的利害关系方式或产品上，或限制在可进行合理调查的来自所涉国家出口量的最大百分比上。”规定的“单独税率”原则性待遇，成员国的出口商或生产商在反倾销调查程序当中有权获得单独的调查， 从而取得适用于其本身的单独反倾销税率，这实际上是一项正当的原始性权利。但美国商务部在以往和在本案涉及的38项反倾销调查中都是依其主观“推定”，将中国出口企业视为非市场经济主体，从而顺理成章地剥夺它们获得单独税率的机会；根据《反倾销协定》第9条第2款*《反倾销协定》第9条第2款：“当对任何产品征收反倾销税时，在每一案件中，对被裁定为倾销和造成损害的所有来源的此类产品的进口，在非歧视基础上以合适的数量征收反倾销税，来自根据本协定条款提出的价格承诺已经被接受的产品除外。主管机关应该列出有关产品供应商名称，如果涉及来自同一国家的多个供应商，且不能列出所有供应商的名称时，主管机关应该列出所有供应商的名称，如果这样做不可行，可以列出涉及的所有供应国的名称。”规定的“非歧视性”原则，对于成员方的产品征收反倾销税，应在非歧视基础上以合适的数量征收，但美国商务部直接将中国作为非市场经济体征收单一的高额反倾销税，拒绝给予中国企业单独税率的做法，带有明显的歧视性；*See United States — Certain Methodologies and their Application to Anti-Dumping Proceedings Involving China，WT/DS471/R(19 October 2016)，Para 7.280.根据《反倾销协定》第9条第4款第二句*《反倾销协定》第9条第4款第二句：“只要为本条之目的，主管机关应该忽略零幅度、微不足道的幅度和在第六条第8条所指的情况下确定的幅度。主管机关应对来自没有包含在审查之内的而又按照第6条第10.2款规定，在调查期间提供了必要信息的任何出口商或者生产商适用单独的反倾销税或正常价值。”规定，除了第6条10款第二句规定的在调查过程中提供了必要信息的审查以外，有关机关应当对从任何出口商或生产商的进口应用单独税或正常价值。但是美国商务部在除了《反倾销协定》允许的适用“抽样”程序的情形之外，又人为地加入了一种“单独税率测试”的例外情形，使得“单独税率”这种“当然权利”变成了一种必须另行申请、另行审查才能获得的“特别待遇”。*See United States — Certain Methodologies and their Application to Anti-Dumping Proceedings Involving China，WT/DS471/R(19 October 2016)，Para 7.284.

美方提出反驳认为，根据《反倾销协议》第6条第10款，首先要确定构成每个已知的出口商或生产者的本质，而对美国来说，该条款并没有要求商务部去调查企业是否有权要求确认单独倾销幅度；*See United States — Certain Methodologies and their Application to Anti-Dumping Proceedings Involving China，WT/DS471/R(19 October 2016)，Para 7.291.《反倾销协定》第9条第2款并没有禁止调查组在确定多家企业关系紧密足以将其作为一个经济实体时，分配给多家企业一个单一的反倾销税率。*See United States — Certain Methodologies and their Application to Anti-Dumping Proceedings Involving China，WT/DS471/R(19 October 2016)，Para 7.292.此外，对于此前DS397案件中上诉机构的裁决提出批判，认为《中国入世议定书》和《中国加入工作组报告》都为认定中国为非市场经济体提供了法律和事实上的依据，声称单独税率测试是美国给予中国出口企业证明其独立于中国非市场经济实体的机会。*See United States — Certain Methodologies and their Application to Anti-Dumping Proceedings Involving China，WT/DS471/R(19 October 2016)，Para 7.293.对于中方根据《反倾销协议》第9条第4款第二句提出的法的本身之诉，美方认为该条款只适用于那些未经检验的出口企业的反倾销税率，不能管辖已被列入审查企业反倾销税率的分配。*See United States — Certain Methodologies and their Application to Anti-Dumping Proceedings Involving China，WT/DS471/R(19 October 2016)，Para 7.295.

对于双方争议的焦点，专家组首先就美国的“单一税率假设”方法是否具有“普遍和被预期适用的标准(a norm of general and prospective application)”，从而构成一项“可以在WTO争端解决机构被起诉的措施”这一前提要件进行审查：*See United States — Certain Methodologies and their Application to Anti-Dumping Proceedings Involving China，WT/DS471/R(19 October 2016)，Para 7.303.

对于中方提出“该措施属于美国商务部在反倾销程序中一贯适用于非市场经济体的政策”的主张及证明文件，专家组审查了美国商务部第05.1号政策公告后，认为该文件解释了在反倾销程序中对非市场经济国家单独税率分配的背景，指出美国商务部关注当前测试的有效性以确定一个企业是否有资格获得单独税率，阐明了新单独税率的适用是为受调查者和美国商务部澄清和简化单独税率程序，其使用的术语对于审查单一税率假设的普遍性和被预期适用性也具有重要作用，因此，可以作为认定单一税率假设具有“普遍和被预期适用的标准”的证据；*See United States — Certain Methodologies and their Application to Anti-Dumping Proceedings Involving China，WT/DS471/R(19 October 2016)，Para 7.315.与此同时，虽然专家组在美国反倾销指南(Anti-dumping Manual)的第一页找到了免责条款，但认为仍可以结合中方已经提出的其他证据来证明单一税率假设在实践中具有“普遍和被预期适用的标准”；*See United States — Certain Methodologies and their Application to Anti-Dumping Proceedings Involving China，WT/DS471/R(19 October 2016)，Para 7.324.此外，综合美国法院司法裁判、商务部的反倾销测定以及单独税率申请和认证模板分析，不难看出已有大量证据表明：美国一直以来都“普遍”采用“单一税率假设”的做法，并且该做法得到了美国司法裁判的承认。*See United States — Certain Methodologies and their Application to Anti-Dumping Proceedings Involving China，WT/DS471/R(19 October 2016)，Para 7.337.因此，专家组认定“单一税率假设”符合在WTO争端解决程序中被起诉的前提条件。

其次，在“单一税率假设”规则本身是否违法的问题上，专家组在报告中大量引用了DS397(欧盟紧固件反倾销案)专家组和上诉机构的裁决，重申了《反倾销协定》中的原则性条款，即调查机关对涉案的出口企业必须给予单独待遇，虽然同时也规定了：“当生产商的数量庞大，计算单独倾销幅度不可行时，调查机关也可以采取抽样方法，选择部分生产商或产品进行计算。”由此可见，给予单独待遇仍然是不可动摇的基本原则，抽样方法是唯一的例外。因此，在这一点上美国商务部采用的“单独税率测试”不能构成第6条第10款有关成员方单独计算倾销幅度义务的例外。*See United States — Certain Methodologies and their Application to Anti-Dumping Proceedings Involving China，WT/DS471/R(19 October 2016)，Para 7.343.同样的，《反倾销协定》中与此对应的例外条款也只能解释为“出口企业数量众多，出现需要进行抽样的情形时，调查机关可以只列出出口国”，不能成为美方证明“单独税率测试”合法的依据。*See United States — Certain Methodologies and their Application to Anti-Dumping Proceedings Involving China，WT/DS471/R(19 October 2016)，Para 7.345.

最后，专家组在涉及《中国入世议定书》第15条的条约解释问题上援引了DS397案件中上诉机构的报告，认定该条款仅包含关于确定正常价值(即与国内价格或成本可比性)的特殊方法(替代国做法)，但在其他诸如出口价格或倾销幅度和反倾销税率的确定方面并没有提及，美国商务部声称的“中国在入世时承诺非市场经济地位”这一说法以及建立在这一基础上的单一税率假设始终是缺乏依据的，该做法在本质上属于违反WTO基本原则的歧视性待遇。*See United States — Certain Methodologies and their Application to Anti-Dumping Proceedings Involving China，WT/DS471/R(19 October 2016)，Para 7.346.

综合以上分析，本案专家组最终裁决认为：美国商务部采用的单一税率假设的方法及其适用违反《反倾销协定》第6条第10款、第9条第2款和第9条第四款第二句的规定。*See United States — Certain Methodologies and their Application to Anti-Dumping Proceedings Involving China，WT/DS471/R(19 October 2016)，Para 7.388.

由于WTO上诉机构在2017年5月11日发布的报告中没有涉及对于“单一税率假设”问题的再次审理，美国也在此前提出不再上诉，在专家组的裁决生效后，就“单一税率假设”规则的执行而言，相关的原审案件和复审案件都将得到“翻案”，美国也将面临如何执行WTO裁决的问题，这对于中国反击美国贸易保护主义，扭转多年来在美国对华发起的反倾销调查中处于被动的局面，具有极为重要的意义。

三、美国执行WTO裁决的可能性分析

本案胜诉后，国内不少媒体、律师都对于未来中国出口美国的前景抱着极为乐观的态度，认为今后美国对中国反倾销调查和裁决中都将不能再进行分别税率审查，也不能再拒绝给予中国包括国有企业在内的所有应诉企业分别优惠税率资格。*参见屈丽丽：《中国控美违反WTO原则案胜诉》，《中国经营报》2016年11月7日第三版。然而，事实真的会如多数人预期的那样发展么？笔者认为不尽然，且不谈中美间政治博弈的角逐和近年来美国视中国为劲敌频频挑动中国与周边国家摩擦的野心，纵观其作为WTO中被诉次数最多的国家，为减少DSB不利裁决对其国内经济利益的影响，在最初执行DSB裁决的制度设计上就是极为保守的，多年来的执行实践上也绝非令出必行。

首先，在认知上必须明确的是：在WTO争端解决机制中，《关于争端解决规则与程序的谅解》虽然规定了争端解决机制的目的在于保证使争端得到积极的解决，但实际上其仅能定分而难以止争。专家组或上诉机构的报告通过后，成员间的原始争端得到了裁判但该争端并非就此终止，关于执行裁决的时间、被诉方是否采取执行措施，执行措施是否符合WTO相关规定等问题都极有可能引发“二次争端”，若被诉方拒不采取执行措施或是变相不采取措施均可能导致申诉方采取报复措施，国家间实力的差距往往又会造成无力报复的尴尬局面。因为WTO协定从性质上来说属于国家间签订的国际商业合同，必然存在成员方违约的风险，但由于WTO制度调整的是成员间的贸易关系，重在贸易机会的保护和恢复，而非计较实际贸易利益损失的赔偿，使得它又区别于一般商业合同。因此，从DSB执行的机制角度来看，单纯或是依赖WTO争端解决机构的裁决来解决成员间的贸易争端并不能最终解决问题。*参见韩立余：《既往不咎—WTO争端解决机制研究》.北京大学出版社2009年版，第444-448页。

其次，本案中，虽然中方依据DSB第19条第1 款要求专家组提出“建议”，但是在WTO争端解决机制中，专家组所做的“裁决”和“建议”是两项相对独立的内容：裁决是对被诉方所采取并引发争端的措施是否合法而做出的判断，建议则是由专家组对其认为不符合WTO相关协定的措施，建议有关成员使该措施符合该协议。因此，在DSB的实践中，“建议”只是原则性的要求败诉方纠正其错误，对于执行方式没有做具体要求，而且DSU考虑到具体的执行方式涉及成员方的内政，并不要求专家组一定要就执行建议的方式提出意见。因此，即便专家组进一步提出了具体执行方式的意见，对成员而言也不具有约束力，只是供其选择与参考。*参见徐昕：《美国-丁香烟案执行争端问题评析》，《武大国际法评论》2014年第2期。实践中，成员方对于DSB建议和裁决的执行，通常涉及三方面：贸易措施的调整、法规规章的修改和法律的修改，其中较为容易完成的是贸易措施的调整，其次是对法规规章的修改，最为困难的是对于涉及国家利益的法律的修改。*参见纪文、姜丽勇：《WTO争端解决规则与中国的实践》，北京大学出版社2005年版，第217-219页。本案中，中方针对“单一税率假设”同时提起了法的本身之诉与法的适用之诉，因此对于DSB裁决的执行既包括了贸易措施的调整，也涉及到行政法规规章的修改，根据美国国会制定的URAA(Uruguay Round Agreements Act，乌拉圭回合协定法)*URAA：指美国国会于1994年通过的，专门用于处理WTO协定以及争端解决结果在美国国内法的效力问题的法案。第129节规定，ITC(International Trade Commission，国际贸易委员会)和DOC(Department of Commerce，商务部)在执行针对贸易救济措施的DSB裁决时，首先需要判断能否在现行法下采取措施遵守DSB裁决，如果可以，则需在120日内做出决定纠正先前行为。但如果美国现行法律不允许此等执行，则还将到立法的修改问题，往往在这一环节，掌握立法权的美国国会为保护其国内利益会故意拖延，导致DSB裁决的迟延履行，实际上是用分权理论来掩饰其不予执行的事实。*参见李晓郛：《以贸易救济措施为视角看美国对DSB裁决的执行》，《上海海关学院学报》2013年第1期。因此，本案中涉及到的13个反倾销原审案件、25个反倾销复审案件得到“翻案”或许不难，而美国是否必须执行DSB裁决，“修改反倾销相关法规政策和反倾销手册关于单一税率假设的有关内容，从而今后不再对中国包括国有企业在内的所有应诉企业进行分别税率审查，歧视性地拒绝给予分别优惠税率资格”还难以下定论。

四、结语

现阶段世界经济整体复苏持续缓慢，国际贸易保护主义抬头，作为国际贸易大国的中国与其他国家产生贸易摩擦是无可避免的。但通过WTO争端解决机制，充分利用WTO相关规则，中国不仅在单独税率问题上获得了欧盟紧固件案的胜诉，与美国在“单一税率假设”的博弈中也获得了初步胜利，无疑是给我国企业的出口贸易打了强心针，是件值得庆贺的事。但是，我国不可因此掉以轻心，过于乐观，事实上，美欧等西方国家对中国出口企业施加单一税率的风险依然存在。

一方面，WTO争端解决制度中不存在先例约束原则，专家组和上诉机构的报告本身不能作为独立法律渊源而要求其他案件的专家组无条件、义务性地遵循并采取相同做法，仅仅在比较指控措施在所有方面相同且认同前案上诉机构推理的基础上可能进行援引。另一方面，两案在非市场经济地位问题的认定上，并不能完全否定日后对中国出口企业“单一税率”现象的存在，发达国家仍可以《反倾销协定》第2条第2款*《反倾销协定》第2条第2款：“如在出口国国内市场的正常贸易中不存在该同类产品的销售，或由于出口国国内市场的特殊市场情况，或销售量较低，不允许对此类销售进行适当比较，而通过第三国可比价格予以确定。”为由征收单一反倾销税。*参见龚柏华：《中国入世10年参与WTO争端解决机制实践述评》，《世界贸易组织动态与研究》2011年5期。作为中国对外出口的重要市场之一，欧盟在DS397案后修改其反倾销立法相关规定的做法，已能体现欧美国家在未来对于中国反倾销采取的攻势：名义上提案“取消‘非市场经济国家’名单以履行第15条义务”，实则以“市场扭曲”的概念和标准替代“非市场经济”的概念和标准，避开了中国在外交场合提出遵守《入世议定书》承认中国市场经济地位的要求，变相延续原有做法。在此“示范”下，不难推测美国是否会效仿该做法“换汤不换药”地执行DSB裁决。

可喜的是，我国正逐渐熟悉WTO争端解决机制，由防御向进攻角色转变，在DS471案件之后针对专家组没有支持的诉请继续提出了上诉， 又于《入世议定书》第15条到期之际，就“替代国价格”之争议将美国和欧盟诉至WTO(DS515、DS516案)，主张欧盟和美国在反倾销中对涉及中国的产品适用“非市场经济”国家正常价值的认定的规定违反《反倾销协议》，该案已进入磋商阶段，是下一阶段我国争取获得WTO裁决支持的重要目标，同时也是与欧美之间博弈的下一个难关。就目前的国际形势来看，美国出于遏制中国产品优势，保护其国内市场的考虑，绝不会轻易承认中国的市场经济地位，放弃使用“替代国价格”等工具，美国商务部的声明也证实了这一点，其声称中国还存在国家主导的严重不平衡的经济状态，改革力度还达不到市场标准，因而美国将继续采用价格比较的方法来计算倾销幅度。

因此，为了应对未来美国反倾销调查中的各种不合理、不合法的措施，我国应进一步深化国有企业改革，厘清政府与企业的关系，降低政府对企业的控股比例，进一步强化国有企业市场主体的属性，使其真正成为市场竞争中平等的一员，才能以事实力证以美国为代表的西方国家对中国国有企业存在的固有偏见。而作为被调查主体的出口企业，在衡量自身商业利益的同时，应建立追求规则公平和环境公平的意识，通过法律途径维权：如果美国商务部在反倾销调查和相关裁定中适用违反WTO法的歧视性规则或违反正当程序，就应及时向美国国际贸易法院提起诉讼，争取改变不利裁决；此外，在穷尽当地救济后，充分利用WTO救济程序始终是遏制美国独裁专断的不公平反倾销措施的有效途径。

(责任编辑 子 介)

The Analysis of “Single Rate Presumption” in US Anti-Dumping Cases against China——A Case Study of DS 471 of the WTO

Qiu Yun

The usual practice of US anti-dumping against China is considering Chinese enterprises as non-market economy exporters，thus applying the “Single Rate”.Only those enterprises which pass the “Separate Rate Test” can enjoy the Separate Rate treatment.Unfortunately，this discriminatory policy with trade protectionism was abused by the USDOC in recent years.In order to demonstrate the illegality of the policy，the paper analyzes DS471 case by referring to the report of the panel on the reasoning of “Single Rate Presumption”，taking into account the treaty interpretation of the similar issues in DS397 case and the overview of the implementation of DSB decisions in the United States in the past. Finally，the paper concludes that the Single Rate Presumption violates Article 6.10，Articles 9.2 and 9.4 of the Anti-Dumping Agreement.Chinese export enterprises can actively seek WTO multilateral trade remedy and the judicial relief of the U.S.Court of international trade to curb unfair measures taken by the USDOC to safeguard their own legitimate rights and interests in the future.

Single Rate Presumption；Non-market Economy；Anti-dumping；WTO

国家社会科学基金一般项目“美国新反补贴税法的违法性与中国对策研究”(项目编号：13BFX157)

裘韵，苏州大学王健法学院2016级国际法专业硕士研究生。