欧盟AEO立法实践及对我国的借鉴意义

万曙春



欧盟AEO立法实践及对我国的借鉴意义

万曙春*

海关认识到国际供应链不是分散的实体，而是由代表不同贸易行业的参与者构成的一系列特定整体。WCO《全球贸易安全与便利标准框架》支柱二 “海关和商界的伙伴关系”的相关规定，为海关和AEO双方在全球层面长期实施AEO制度提供重要标准，这些核心的国际标准构成参与AEO项目各方所必须遵循的基准线。2016年5月1日开始实施的《欧盟海关法典》的一个重要特征就是AEO制度变得比以往更为重要，有关AEO立法呈现出适用主体广泛、程序明晰具体、保障措施健全有力以及在《标准框架》下根据自己需求增加和扩大了AEO的便利措施的趋势。我国在积极倡导贯彻先进立法理念、优化企业管理分类制度和推进企业认证过程中，应当借鉴欧盟高度重视AEO立法的经验，重视互认工作，确保推行贸易便利措施的最大化及其落实，保障供应链的安全。

贸易便利与安全；WCO标准框架；经认证的经营者者(AEO)；企业认证

当今，世界海关组织的各成员国承载了全球98%以上的国际贸易往来。2005年6月世界海关组织(WC0)第105/106次会议上签署的《全球贸易安全与便利标准框架( SAFE )》(以下简称“《标准框架》”)，在其成员国中推行适用，旨在确定保障贸易安全与便利的原则与标准。在这个《标准框架》中，一项核心内容就是，倡导各国在海关管理中要逐步推行和发展“经认证的经营者”(Authorized Economic Operator)(以下简称AEO)，AEO在《标准框架》中被定义为：“以任何一种方式参与货物国际流通，并被海关当局认定符合世界海关组织或相应供应链安全标准的一方，包括生产商、进口商、出口商、报关行、承运商、理货人、中间商、口岸和机场、货站经营者、综合经营者、仓储业经营者和分销商。”*参见《全球贸易安全与便利标准框架》(翻译稿)。在WCO180个成员海关中，现在已有162个成员海关签署加入了《标准框架》，其中包括欧盟、美国、加拿大、新西兰、日本、新加坡、韩国、中国等40余个国家(地区)，已经实施各具特色的AEO制度。*参见郑俊田、熊斌等：《AEO认证一本通》，中国海关出版社2015年版。

2014年5月，中国与欧盟双方海关正式签署了《中欧联合海关合作委员会关于在〈中华人民共和国政府和欧洲共同体关于海关事务的合作和行政互助协定〉下建立中国海关企业分类管理制度和欧洲联盟海关经认证经营者制度互认安排的决定》(以下简称《互认安排决定》)，相互的AEO认证是最为重要的经济体贸易受益方式之一。互通有无、认可相关资格成为国际海关管理制度的趋势，2016年5月1日《欧盟海关法》全面实施，它的重要变化之一就是AEO愈显重要，中欧AEO制度成为当今关注热点。

一、《标准框架》下AEO制度概述

海关管理制度以AEO为基础，基本的发展方向就是，企业获得AEO资格，可以走绿色通关，快速通关；如果没有该资格的企业，就得耐心等待，可能面对的查验程序相对繁琐。2005年《标准框架》签订后， 2007年形成第1版，在该版本基础之上，后又经2012年和2015年两次修订。应该说，从2010年开始，《标准框架》适用就趋向于更综合性的发展，物流供应链和经认证经济主体证书项目成为主要的管理目标。取得 “经认证的经营者”的地位，得到供应链中其他各方的承认，不仅是《标准框架》对海关与商界合作所提出标准中的重要内容，而且是《标准框架》诸多内容的基础。

(一)AEO制度贯穿于《标准框架》始末

《标准框架》为建立一个安全供应链，设定如下目标：第一，为加强全球贸易的确定性和保障供应链的安全与便利设定标准；第二，促进各种运输方式下供应链管理的融合与协调；第三，加强海关应对21世纪挑战中的角色、职能和能力；第四，加强海关当局间的合作，以提升风险查控的能力；第五，加强海关与商界间的合作；第六，保障国际贸易供应链安全，同时促进贸易的快速流动。以上目标通过充实三大支柱的内容来实现，这三大支柱是指“海关与海关间的密切合作”、“海关与商界间的伙伴关系”以及“海关与其他政府机构的合作”。每一支柱下，《标准框架》均配有一系列易于理解且便于快速实现国际化运用的综合标准。

首先，在第一支柱“加强海关与海关间的合作”下，《标准框架》设有11个标准，并加上一些技术上的特别要求。*具体内容可参见标准框架2015年版本第3.1章和3.2章的内容。其中，标准1意在推动海关行政机关间建立统一的海关监管程序，要求海关行政机关之间应当就风险评估和海关监管加强跨界合作，从而达到提升整体安全性和方便放行手续的目标；标准4规范建立风险管理系统；标准6要求适用先进的电子信息系统；标准10意在确保自觉守法。这些标准意在推动各成员国海关之间加强合作，海关相互之间就他方监管查验结果及AEO项目进行互认就变得非常重要。

其次，第二支柱“加强海关与商界间的合作”所能带来的益处有：确保低风险货物迅速通关、提高安全水平、在有效的安全保障下优化供应链成本、提升组织机构的信誉、增加商机、加深对海关规则的理解和促进企业与海关之间的相互交流。为此，《标准框架》提供了6个标准，加上执行所需的特别技术要求，该6个标准可以简单概括为：合作、安全、授权、技术、沟通和便利。其中标准1提出“参与国际贸易供应链的经认证的经营者将进行自我评估，以检测其是否不符合已预先设定的安全标准，并应当形成一个最佳做法，以确保它们的内部政策和程序设计能够抵御货物在抵达目的地经海关放行这整个过程中的风险”。便利与安全的海关监管计划是以AEO的运作为基础，海关和AEO企业共同确定和记录AEO企业所采纳的合作安全措施，令安全计划的实现可以与客户自身条件匹配，显得更为灵活。标准2提出的安全措施要求AEO企业应当将一些安全预防措施的最佳做法，融入到它现有的现实条件中。例如，AEO企业必须确保建筑物的安全、对敏感贸易数据应该具有必要的自动备份的技术支持以及还包括保证人员安全的方案——通过立法制定筛选雇员的条件、对员工进行培训、帮助员工掌握安全问题的处理方式等。标准4“技术”设定标准是“所有参与方将使用现代技术来实现和确保货物和集装箱的完整性。”为达到此要求，首先，AEO企业应当符合当前各种国际协定中所设定的要求，例如遵守海关参与的“国际货物运输公约”(1975年“国际公路货运公约”)；其次，海关当局和AEO企业应就共同关注的领域保持公开对话以便集体受益于行业标准，以及保持在集装箱完整性方面所取得的技术进步。有关 “便利”的标准6 要求“海关管理当局将与AEO企业合作，最大限度地提高本国或者转关运输的国际贸易供应链的安全和便利。”因此，海关当局需要制定或修订相关规定和保障执行程序，加强并简化海关做出许可所需信息的要求；同时，海关当局还应建立相应机制允许商业伙伴在保障供应链安全的角色实现中，对可能明显影响它们而需要做出修正的相关条款提出建议。

再次，“加强海关与其他行政机关合作”的第三支柱框架，旨在促进海关与其他政府机构的密切合作，确保各政府部门对供应链安全提出的挑战能作出有效应对。为实现这一目标，协调边境管理(CBM)和建立单一窗口显得至关重要，因此首要标准是加强互认合作，海关与航空公司、海关与海运及港口安全有关部门、海关与经授权的国内运输管理部门以及海关与邮政企业之间应积极展开互认合作，就安全计划(标准3)、国家控制措施(标准4)以及跨境控制措施(标准9)进行充分协调。

(二)《标准框架》为AEO设定的专项指导标准

《标准框架》第二支柱下“加强海关与企业间合作”，是以AEO制度为核心的。《标准框架》明确AEO的概念并对AEO制度提供一些最基础的技术指导，这些指导内容经倡导应当逐步得到适用。

《标准框架》对AEO提出如下指导标准：第一，具备可采信的海关守法记录，申请企业及企业的主要负责人等在连续3年内没有违反海关法规的情事。具体考察内容包括：对企业海关事务的长期记录进行评估；以先前行为为基础，对不同主体将来行为的可信度进行评估；检查公司的记录并对公司主要管理人员和公司报关事务负责人进行评估；第二，应建立海关可适度管控的商业管理与运输记录系统。该标准包括，企业必须有符合一般会计原则下的会计系统；对雇员需要使用经安全措施保护的技术信息时，应该有防范未经授权人员非法入侵的措施；应当为海关当局采用实物性检查或通过电子技术接入进行监管提供条件；第三，具有完整的财务偿付能力，以确保申请企业有能力支付海关税款；有健全的财务制度和足够偿付能力。这些可以根据企业的财务报告和稽查报告来衡量公司的财务状况，这点对企业信誉评估来说，至关重要；第四，制定适当的安全与防护准则。该标准要求企业建筑物，必须有防止非法入侵的防范设施，并可应用适当的控制手段对材料仓储、换取及可能的缺失加以监控和防患。企业可以明确识别业务伙伴，来保障国际供应链安全；同时，对处于非常敏感安全位置的雇员，应当有防控措施。海关当局和AEO企业都应建立安全政策的人员教育和培训机制，帮助其员工对有关政策及在保障安全时应当采取的行为有充分理解。

除以上标准外，《标准框架》还提出，海关当局和AEO企业应当确保集装箱的完整性，确保以适当水平给予进出境活动以相当关注，对个人安全施以重点保障。《标准框架》集中体现了以“信息化、风险式、科技化和便利化”为核心要素来设定各项指导标准，以推动总体目标的实现。

(三)获得AEO资格可能带来的益处

对企业来说，它们最关注的问题是推行AEO是否会增加企业费用和引发程序中的官僚问题？基于强制标准的要求，企业可能会增加工作量，并且不得不对相关IT系统进行投资(或者至少要向提供服务的供应商支付新费用)，以及企业向海关提出审计申请获得AEO认证前，通常需要经过一个繁琐的验证过程且程序耗时，并且AEO制度就真的能完整确保供应链上的安全吗？尽管有担心余地，但《标准框架》明确了企业取得AEO资格可获得相当便利，这些益处包括：第一，减少文件和检验的查控。获得AEO资格，即使企业被随机选中必经查验，也可以获得优先处理，企业可以对查验地点加以选择，并获得适用简化海关程序的资格，从而获得减少提供一些集中申报数据的便利。第二，无论是外部审计还是清关过程，都会更少地受到监控，并且就将实施的监控可以事先获得通知。因此， AEO企业往往被认作为一个安全可靠的贸易伙伴，与海关间的关系也得以改善。从这个意义上来说，AEO犹如一种品质象征，世界范围内的相互认可就应当更加得到重视。

企业因此还可能获得一些其他非直接利益，例如：因AEO认证提高了公司安全标准从而财产被盗或毁损的可能性降低，被迟延出货的几率减少进而对客户忠诚度得以提高，供应商的检查成本降低，改善供应链合作伙伴间的安全与沟通等。

二、《欧盟海关法典》有关AEO内容和特点

AEO在《欧盟海关法典》中占有相当条款，《欧盟海关法典》(R(UE) n°952/2013)第4部分第38-41条、《欧盟海关法实施条例》(R(UE) n°2015/2447)第24-35条以及《欧盟海关法授权条例》(R(UE) n°2015/2446)第3部分第23-30条都专章规定了AEO的相关制度。*本文条款引用以海关总署国际合作司编译《欧盟海关法典》2016年8月第1版版本为准，中国海关出版社出版。从其内容规定，可以辨识 AEO内容具备如下特点：

(一)AEO适用主体广泛

什么是“经营者”(economic operator)？《欧盟海关法典》规定，系指在经营过程中，参与海关法规所涵盖活动的主体。*Article 5 Definitions (5)，Title I GENERAL PROVISIONS，THE UNION CUSTOMS CODE.任何在欧盟范围内从事国际供应链操作并与海关活动相关的经营者，参与到国际供应物流链条上的所有企业，包括生产商、进口商、出口商、报关行、承运人、货代、贸易中间商、港口、机场、码头经营者、综合经营者、仓库、分销商等，都可以申请AEO资格。*在欧盟关境内设立的经营者，在满足以下条件的情况下，都可以申请经认证经营者的身份。其应满足的申请条件，《欧盟海关法》第39条做出明确规定：(a)无严重违反或多次违反海关法规和征税规定的行为，包括没有与申请人经济活动有关的严重刑事违法记录；(b)申请人利用关于商业记录及必要的运输记录的管理系统显示出其对业务和物流的高水平管控，该系统可供实施适当的海关监管措施；(c)财务偿付能力，在适当考虑到有关商业活动类型特征的情况下，如果申请人具有良好的财务状况，能够履行承诺，则应视为已证明其财务偿付能力；(d) 就获得简化通关类经认证经营主体资格授权的，应当具有与其从事的业务直接相关的实务能力标准或专业资格；(e) 就获得安全类经认证经营主体资格授权的，应符合适当的安全标准。关于最后一个标准，如果申请人显示其采用了适当措施以确保国际供应链的安全，包括在货物物理完整性与人员出入管理、物流流程与特类货物的处理、员工、及商业伙伴的身份识别等方面，则应被视为满足适当的安全标准。

AEO成为物流供应链中的主线，欧盟AEO制度面向整个货物供应链，不仅要考察企业自身的情况，也会考察供应链上其他合作方是否合格。每一位经营者应当用清晰明确的数据集进行注册，获得独一无二的识别身份；对不在欧盟境内设立的经营者，则需要提供经营者注册和识别号(EORI)。《欧盟海关法》确定基本原则如下：守法并值得信赖的经营者应享有“经认证经营者”身份，由各成员国海关当局，在必要时可以是在征询其他主管部门意见后，授予其身份，并对其保持监督。对在欧盟关境外的国家和地区设立的主体，基于互惠原则并且符合共同商业政策领域内的国际条约或欧盟法律法规的相关规定的情况下，满足并遵守本国和地区有关法律所规定的条件和义务，并且欧盟承认这些条件和义务与欧盟关境内设立的经认证经营者的条件和义务相当的，欧盟内的海关当局也授予这些主体经认证经营者的优惠待遇。

《欧盟海关法典》第38条规定，经认证经营者的身份包括以下授权类型：(a)简化通关类经认证经营者(AEO-C： Compliance)，该身份能使被授权人依照海关法规获得特定手续简化的益处。如果经营者满足海关法规规定的关于某类通关简化手续的要求，海关当局应当授予经营者该类通关简化手续的优惠待遇并且海关当局不得重新审查在授予经认证经营者身份时已经审查过的标准和条件。(b)安全类经认证经营者(AEO-S： Security)，应使被授权人获得安全方面的便利。以上两类授权对一个企业来说，也可两者兼有。

(二)授予AEO资格的程序明确具体

1.申请和受理。《欧盟海关法典》第22条第2款和《授权条例》第26条规定，提出AEO身份认证申请的受理条件包括：第一，具备一般经营者的申请条件。该条件具体内容体现在《授权条例》第11条第1款中，申请的受理条件包括申请人已依照《法典》进行注册，申请人在欧盟关境内设立。对向同一申请人已经作出的相同目的决定，当事人不能再重复申请，除非是该决定已经在当前申请提出时，由于申请人无法履行决定规定的义务被废止或撤销已满一年。第二，申请人应提交自我评估问卷调查表。该调查表及申请表均应由海关当局提供，并且经营者还应提交一份涵盖其所有在欧盟关境内常设商业机构的经认证经营者身份的申请表。

申请应向在法典指定的主管海关当局的成员国内向指定接收申请的海关当局提交(《法典》22条第1款第3段)。如果无法确定主管海关当局(依照《法典》第22条第1款第3段或《授权条例》第12条的规定)，申请应向申请人常设商业机构所在地和申请人在欧盟一般物流管理活动信息的保存地或可访问地的成员国的海关当局提交。

2.审核与决定。企业提出申请后，需经程序包括文件初步审核、对AEO申请进行审核以及做出决定三个步骤。

(1) 初审阶段。当事人提出申请的文件，首先必须经过是否具备可接受性的初审阶段，一般时长为30天(UCC Arc.22)。需要企业补足材料的情形，将延长30天；需要进行先决信息交换的情形，根据《实施条例》第31条第4款，“另一成员国海关当局有与AEO身份核准相关信息的，应当自本条例第30条所述的电子系统发送申请之日起30天内将信息传送给有关做出决定的主管海关当局”；需要进行强制性征询的情形，负责做出决定的海关当局就必要的条件和标准进行联系时，被征询的海关当局应当在80天内对必要条件和标准完成征询过程(依据《实施条例》第31条第3款)，该时限还可能因为审查本身特性要求而有所延长(《实施条例》第14条第2款)；文件符合形式要件后，即可进入AEO资格的审核阶段。

(2)审查阶段。根据《欧盟海关法典》第22条第3款规定，主管海关当局应当在受理申请之日起最长120的期限内无迟延地通知申请人，因此，对AEO做出审查的一般期限是120天。但符合以下情形，该期限可能延长：a.如果对《授权条例》第28条第1款所要求的有关安全认证标准在120天内无法完成的，审查期限可以延长60天；b.如申请人为确保满足条件和标准进行调整而提出延期申请，海关当局可延长作出决定的期限，通常由当事人将所需延长的期限告知海关，最后由海关作出决定(《欧盟海关法典》第22条第3.3款)；c.海关认为有必要向申请人要求必须的额外信息时，可以延长30天(《授权条例》第13条第1款)； d.海关当局有确凿依据怀疑存在违反海关法规的行为，依此展开调查，作出决定的期限将按调查所需期限作相应延长，但最长不能超过9个月(《授权条例》的13条第4项)；e.如果由于刑事诉讼正在进行并且该诉讼结果会导致申请人是否符合第39条(a)条件“无严重违反或多次违反海关法规和征税规定的行为，包括没有与申请人经济活动有关的严重刑事违法记录”存在疑问时，将按完成诉讼所需时间延长期限(《授权条例》第28条第2款)。

(3)作出决定阶段。海关当局可以根据审查结果在以上期限内作出授予AEO认证的决定，经认证经营者身份的授权(“AEO授权”)在决定作出后的第5天即生效(《授权条例》第29条)。如果海关当局拟作出拒绝授予的决定，在作出该不利决定之前，应该赋予当事人申请听证的权利，根据《欧盟海关法》第8条和《授权条例》第13条第2款规定，申请人在对其不利的决定作出前表达其观点的期限为30天，故而该期限为30天。

在海关当局做出决定后的第5天生效的AEO资格，将由海关当局在互联网上公布。在经营者遵守规定的前提下，海关授予AEO的决定应当无限期地有效，对此《欧盟海关法典》第23条也做出规定，决定相对人应当无迟延地通知海关当局在决定作出后所出现的、可能会影响决定的存续或内容的任何因素。AEO资格一旦获得确认，该资格在欧盟境内将获得所有成员国的认可；但如果生效规则发生了变化或者有违法情事发生的，则该资格需要重检。

(三)AEO资格后续监管措施清晰完备

经认证经营者被授予后，《欧盟海关法》规定了定期再评估机制，海关当局要监督经认证经营者需满足的条件和标准的保持，同时也监督其相关义务是否履行，经营者还需要接受一定时期重新审核的确认。如果相对人设立时间少于3年，海关当局应当在决定作出的第1年对其进行密切监督，同时还应当建立评估风险的计划机制，即至少每三年必须经过一次稽查。如果对经营者遵守相关规则没有疑问，海关当局则仅是采取例行稽查的措施，主要进行简单核对，确认符合基本条件不存在问题；如果海关当局有理由认为存在不遵守相关规则的情形，则需重新审查，这种情形下就必须对经营人是否符合所有条件再重新确认。这些不遵守规定的情形有：在稽查过程中发现的不遵守相关规定的行为；海关总署负责联络的稽查人员在复审中发现的认证质量问题；或者出现严重违法可能对其提起诉讼或者是海关总署可能做出处罚决定以及来自其他经营者诉讼主张要求追究责任。

如果违反《欧盟海关法典》第39条所述标准的，将会引起暂停授权的法律后果(《授权条例》第30条和《欧盟海关法典》第23条第4款b项)。一旦暂停AEO授权，对所有基于整体AEO授权或者基于导致该AEO授权暂停的任何具体标准而作出的有关该经认证经营者的任何决定，都将相应地受到影响，作出该决定的海关当局将暂停所涉决定的实施。但涉及经认证经营者的有关海关法规适用的决定暂停实施的，并不会导致AEO授权的自动暂停。如果既是安全类经认证经营者又是简化通关类经认证经营者(AEOC)的主体未满足《法典》第39条(d)项规定的“应当具有与其从事的业务直接相关的实务能力标准或专业资格”的条件，导致与其相关的决定依照《授权条例》第16条第1款的规定应被暂停的，其简化通关类的经认证经营者授权应被暂停，但其安全类的经认证经营者授权还可以继续有效。

AEO身份在下列情形中可以被取消：(1) 经海关处罚程序认定其不符合相关要件的；(2)严重违反海关相关规定并且救济途径已穷尽的；(3)基于经营者自我意愿。以上除了第3种情况之外，被取消资格后的经营者在三年内不能再提出新的申请。

综上，为确保AEO制度的有效实施，海关当局负有确保正确适用海关法规的监督义务，海关当局拥有广泛的监管权能，但在此过程中，《欧盟海关法典》也保障经营者的权利得到公平对待，为平衡两者需要，同时赋予经营者享有申诉权利。

(四) 扩大AEO简化与便利措施

自欧盟实施AEO制度以来，AEO企业可享有的便利包括：获得减少文件和检验的查控，就将实施的监控可以事先得到通知；获得启运前申报便利措施*《法典》第38条第2款b项，授权条例第23条：启运前申报便利措施。——对安全类经认证经营者(AEOS)，以海关申报或复出口申报形式向海关提交启运前申报时，无需提供除这类申报所述条件以外的任何其它详细信息；如果安全类经认证经营者代理其他也是安全类经认证经营者的主体，可以享受同样的便利待遇；获得与风险评估和监管有关的更多优惠待遇*《法典》第38条第6款，授权条例第24条。——经认证经营者接受更少的实际监管和单证审核，*《授权条例》第24条：1.与其它经营者相比，经认证经营者接受更少的实际监管和单证审核。这一便利适用于所有的AEO企业并且适用于所有的手续，包括海关监管和安全查控。

如今，在以上列举便利之外，《欧盟海关法典》还规定了很多新增便利。《授权条例》第24条在继承保有上述AEO制度益处外，从以下几个方面赋予企业新便利：在简化海关程序下，减少担保要求(法典第95条第3款) ，*UCC第95条总担保第3款：对已经发生的海关债及其他费用提供总担保的，应当依申请允许简化通关类经认证经营者使用降低金额总担保。这是对已经发生的海关债以及费用的情形，并且是依申请而适用；集中报关(法典第179条)，*第179条 “一体化通关”：1. 经申请，海关可授权某个主体向其设立地主管海关就其在另一海关呈验的货物提交海关申报。接收海关申报的海关与货物呈验的海关属于同一个海关当局管辖的，可以免除第1段所述的授权要求。2. 第1款所称的授权申请人应为简化通关类经认证经营者。3. 接收海关申报的海关应当：(a)对办理有关海关程序的货物进行监管；(b)实施海关监管措施，以进行第188条(a)和(b)项所述的海关申报审核；(c)在合理情况下，要求接受货物呈验的海关实施海关监管措施以进行第188条(c)和(d)项所述的海关申报审核；以及(d)办理海关手续以征收与海关债对应的进出口关税税款。4. 接收海关申报的海关以及货物呈验的海关应当交换审核海关申报和放行货物的必要信息。5. 在不影响其对运入或运出欧盟关境货物实施监管措施的情况下，货物呈验的海关应当实施第3款(c)项所述海关监管措施，并向接收海关申报的海关提供监管结果。6. 接收海关申报的海关，应当考虑下列事项，依照第194条和第195条放行货物：(a)其为审核海关申报实施监管措施的结果；(b)货物呈验的海关为审核海关申报实施监管措施的结果，以及对运入或运出欧盟关境货物实施监管措施的结果。经申请，海关可授权某个主体向其设立地主管海关就其在另一海关呈验的货物提交海关申报；不需要呈交实物(法典第182条)，*UCC第182条： 3. 海关当局可以依申请免除货物呈验义务。在此情况下，录入申报人记录时货物应视为已放行。当满足下列全部条件时方可批准免除呈验义务：(a)申报人系简化通关类经认证经营者；(b)有关货物的性质和流向可靠，且为海关当局所知晓；(c)监管海关可获取其认为所需的一切信息以在必要时行使权力查验货物；(d)除授权中另有规定外，在录入记录时货物不再受禁限措施约束。但是，监管海关可在特定情况下要求呈验货物。海关当局可以依申请免除货物呈验义务。在此情况下，录入申报人记录时货物应视为已放行；进行自我评估，以确定进出口关税应纳税款并在海关监管下实施特定监管措施的便利 (《欧盟海关法典》第 185条)*第185条“自我评估”：1. 海关当局可以依申请授权经营者办理应由海关办理的特定海关手续，以确定进出口关税应纳税款并在海关监管下实施特定监管措施。2. 第1款所称授权的申请人应为简化通关类经认证经营者。。

以上是直接赋予AEO能享有的便利，根据《欧盟海关法典》规定，还有以下14种授权事项的获得必须以满足AEO条件为前提，即AEO是相关主体获得授权从事特定事项的必要条件，这些授权事项包括：

(1)海关业务代理人有权在其设立的成员国之外的其他成员国提供服务(《欧盟海关法典》第18条第3项)；

(2)授权设立常规航运服务 (《授权条例》第120条)；

(3)授权签发人签发证明的便利措施(《授权条例》第128条)；

(4)出具称重证书的授权(《授权条例》第155条)；

(5)授权经常使用简化海关申报的条件(《欧盟海关法典》第166条简化申报和《授权条例》第145条)；

(6)与确定货物部分海关估价的简易程序有关的申请和授权；(《欧盟海关法》第166条简化申报和《授权条例》第145条)；

(7)批准授权在申报人记录中录入的条件(《授权条例》第150条)；

(8)操作TIR业务经认证收货人身份的申请和授权(《授权条例》第187条)；

(9)与审核结果欧盟转运业务经认证发货人身份的申请和授权；(《授权条例》第191条)；

(10)与总担保有关的申请和授权； (《欧盟海关法典》第 89 条第 5款和第 95 条第1款 )；

(11)使用减少数据集进行转运申报的申请和授权； (《欧盟海关法典》第73条和《授权条例》第71条)；

(12)担保金额的降低 (《欧盟海关法典》第 95/96条和《授权条例》第84条)；

(13)经营临时储存设施的授权 (《欧盟海关法典》第148条第2和4款)；以及(14)获得使用同样产品授权 (《欧盟海关法典》第211条第3款、第 214条第2款和第223条第2款)。

三、中欧实施AEO制度的立法比较

(一)中欧AEO立法保障互认合作

《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》(海关总署令第225号)明确，海关根据企业经营管理、内控规范、守法守信等能够反映企业信用的客观情况，将企业分为：高级认证企业、一般认证企业、一般信用企业和失信企业等四个等级，其中认证企业将享受简化单证审核、优先办理进出口货物通关等便利措施，而失信企业将受到海关严密监管。海关总署2014年第81号公告同时规定原AA类企业过渡为高级认证企业，A类企业过渡为一般认证企业；B类企业过渡为一般信用企业。可见，中国海关的AEO企业包括高级认证企业和一般认证企业两类，截至2017年4月底，两类AEO企业共约4万家，占全国海关注册企业总数的3.47%。其中，高级认证企业约3500家，占全国海关注册企业总数的不足1%。尽管绝对数量不多，但两类AEO企业进出口值占我国进出口总值的比例目前已接近7成，这反映了AEO企业在我国外贸经济中十分重要的地位。*数据来源：2017年3月海关总署稽查司企业管理处。

AEO互认是经济体受益最主要的方式之一，互通有无、认可相关资格将成为国际海关管理制度的趋势。《海关企业信用管理暂行办法》明确规定认证企业为中国海关“经认证的经营者(AEO)”，适用我国与其他国家(地区)海关赋予的通关便利措施，这为中欧AEO互认合作提供了法律依据。2014年5月，中国与欧盟双方海关正式签署《中欧联合海关合作委员会关于在〈中华人民共和国政府和欧洲共同体关于海关事务的合作和行政互助协定〉下建立中国海关企业分类管理制度和欧洲联盟海关经认证经营者制度互认安排的决定》(以下简称《互认安排决定》)，该互认决定于2015年11月1日正式实施。

中欧互认的具体内容包括： 中国海关接受欧盟海关认证的“安全AEO认证企业(AEOS)”和“简化海关手续及安全AEO认证企业(AEOC/AEOS)”为欧盟的AEO企业；欧盟海关接受中国海关认证的高级认证企业为中国的AEO企业。中欧海关相互给予对方AEO企业的进出口货物如下通关便利措施：减少查验或与监管有关的风险评估等手续；安全贸易伙伴身份的承认；货物优先通关；贸易连续运行保障机制；我国海关认证的AEO企业直接出口到欧盟的货物，或者直接进口自欧盟的货物，可以享受欧盟海关给予的通关便利措施。中欧AEO企业向对方进出口货物时，应将AEO认证编码通报给对方进出口商。双方进口商或出口商申报时，一方海关将中欧AEO企业信息和对方海关事先提供的AEO企业信息进行核对，在两者一致的情况下，通关环节自动适用便利措施。

(二)中欧AEO立法均融入了《标准框架》的先进理念

欧盟海关法对AEO申请主体是否符合条件，主要审查内容包括：(1)无严重违反或多次违反海关法规和征税规定的行为，包括没有与申请人经济活动有关的严重刑事违法记录；(2)申请人利用关于商业记录及必要的运输记录的管理系统显示出其对业务和物流的高水平管控，该系统可供实施适当的海关监管措施；(3)财务偿付能力，在适当考虑到有关商业活动类型特征的情况下，如果申请人具有良好的财务状况，能够履行承诺，则应视为已证明其财务偿付能力；(4)就获得简化通关类经认证经营主体资格授权的，应当具有与其从事的业务直接相关的实务能力标准或专业资格；(5)就获得安全类经认证经营主体资格授权的，应符合适当的安全标准。

我国《海关认证企业标准》分为一般认证企业标准和高级认证企业标准，包括内部控制、财务状况、守法规范、贸易安全和附加标准等5类标准，其中，高级认证企业标准有18条32项，一般认证企业标准有18条29项。相比高级认证，一般认证企业标准主要是减少了在内部控制、贸易安全等方面的要求，主要考虑是一般认证企业是中国海关对高信用企业的基本要求，享受中国海关提供的通关便利；而高级认证企业则是中国海关对高信用企业的较高要求，是和其他国家或者地区海关AEO互认的企业，除享受国内海关比一般认证企业更多的通关便利外，还可享受互认国家或地区海关优惠措施和通关便利。《海关认证企业标准》以海关总署公告的形式对外公布。一般信用企业按照《企业信用办法》和《海关认证企业标准》进行自我评估，认为符合哪个标准的，就可以向海关提出申请，进行相应的认证。当然，如果企业经评估发现，本身存在不符合标准的情形，也可以对照标准进行自我规范、完善，待达到标准要求后，再向海关提出认证申请。海关每3年对高级认证企业进行一次重新认证。

(三)中欧AEO立法目标存在一定差异

《欧盟海关法》AEO制度的一大特色及核心，是给予守法经营者最大的便利。企业尽力达到AEO资格标准，这是企业与海关间形成合作意愿的步骤和方式，AEO资格是企业在安全保证和履行海关义务方面的品质象征，有助于辨识企业在履行海关监管义务与做出安全保证方面的风险；有利于海关节省监管资源，提高监管效能；对企业而言，努力成为AEO的理由是，确立企业在国际商业贸易中的角色并成为可信赖的合作者，获得国际贸易中的品质标签可争取竞争上的优势，并且AEO还可获得商业贸易和海关手续方面的便利。

我国《企业信用办法》的制度设计，除了充分体现与国际海关接轨的要求外，另一个主要方面是要充分体现国家社会信用体系建设的原则和要求。国务院对外公布的《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020)》，要求各部门、各领域按照“守信激励，失信惩戒”的原则，大力推进社会信用体系建设。因此，在《企业信用办法》制订过程中，海关按照社会信用体系建设的总体要求，以“诚信守法便利、失信违法惩戒”为原则，根据企业经营管理、内控规范、守法守信等能够反映企业信用的客观情况，科学、公平、公正地明确认证企业(海关高信用企业)、一般信用企业和失信企业的认定标准以及管理措施，高信用企业享受海关通关便利措施，一般信用企业适用常规管理措施，失信企业将受到海关严密监管。*参见《海关总署稽查司司长孟杨解读海关总署令225号》，http：//fangtannew.customs.gov.cn/tabid/323/Default.aspx，2017年3月12日访问。

这一设计理念，在具体制度安排中逐一落实。与国务院颁布施行的《企业信息公示暂行条例》相衔接，海关《企业信用办法》建立了海关企业进出口信用信息采集、公示制度，建立了“中国海关企业进出口信用信息公示平台”，依法依规公示企业的相关信用信息。海关应采集的企业信息包括以下五方面：一是企业在海关注册登记信息；二是企业进出口经营信息；三是AEO互认信息；四是企业在其他行政管理部门的信息；五是其他与企业进出口相关的信息。根据《企业信用办法》规定，海关应当在保守国家秘密、商业秘密和个人隐私的前提下，公示企业下列信用信息：一是企业在海关注册登记信息；二是海关对企业信用状况的认定结果；三是企业行政处罚信息；四是其他应当公示的企业信息。海关对企业行政处罚信息的公示期限为5年。

我国在AEO认证特别是标杆性的海关高级认证上，推出各种联合激励措施，主要目的是鼓励企业做好内控建设，维护自己的企业信用建设，当前中国海关在企业管理认证中，企业的资质高低通过其实施的AEO认证项目比如企业内部执行力、项目纪律、硬件设施、软件设施、安全措施、人员素质、内审体系等反馈，

AEO推行的主要价值是诚信，要求一个企业有良好的财务、运营架构、信用记录良好、数据开放透明，每一票据是否守法，诚信记录的考量最重要。我国海关在企业认证过程中，应考虑给企业规范整改的更多空间，同时，对企业所提建议也应该与企业实际操作管理相适应，便于企业执行，避免因为标准模式的植入而给企业带来困扰。

(四)我国在AEO立法上更强调程序优化

《企业信用办法》着力优化程序，减少不必要的核批环节，缩短办事时限，在防控风险的基础上提高行政效率。这些具体措施体现在：一是海关总署放权给各直属海关或者隶属海关对高信用企业的认定进行核准；二是最大限度地减少海关对企业信用认定的核准环节，除了认证企业(即AEO企业)需要企业向海关申请认定外，其他企业信用等级调整都由海关按照客观、量化标准进行动态调整，无需向海关申请；三是大幅缩短信用认定办理时限。例如，高级认证企业评定时间仅需90日，办理时间较《分类办法》减少约3个月。《欧盟海关法典》对AEO资格的授予在程序上的要求，主要以审查申请主体是否满足其第39条明确规定的申请条件，进行实质性审查时的需要来决定所需时限。

四、欧盟海关AEO立法启示与借鉴

(一)高度重视AEO立法

《欧盟海关法典》对AEO制度的规定非常详实，除了有专章规定外，还有一些特殊条款的配套措施、认证指南以及对成员国的指导文件，用一个详尽细致的法规范体系来保障AEO制度在各成员国的落实。从成员国法国实施AEO制度的实践也可以看到，欧盟海关法确定的相关制度，保障了各成员国之间的适度竞争，使得各国在积极推进AEO制度上保证其活力。欧盟在WCO《标准框架》进行2012年和2014年的两次修订中，都积极参与其中，影响立法走向。

当前，我国AEO制度主要是通过海关行政规章保障推行，该立法更多来自于海关实践经验的不断获取和总结。如今，AEO身份的获得日益重要，成为海关监管制度实施的一条重要主线，我国应考虑在《海关法》下一次修订时，将AEO制度纳入《海关法》，并形成一套详尽的海关法律规范用以保障AEO制度的实施并有效控制自由裁量权。

(二)确保贸易便利措施的最大化及其落实

AEO制度的生命力和活力，依赖于企业的直接感知和获益，AEO制度所确立的简化和便利，尽可能做到了多样化和简化，例如选择查验地点、减少担保等很多措施。获得AEO证书的贸易商将可采用电子方式报关，并于成立地的海关进出口办事处缴付关税，并可以享受简化的通关程序，减少查验的成本与时间负担。作为简化AEO证书持有人可以享有一般贸易下的进出口简化申报程序、属地通关程序、进入海关仓库的简化申报待遇与属地通关待遇、海关监管下的进口加工或暂时进口下的简化申报与属地通关待遇、海关监管下的出口加工简化申报和属地通关待遇。同时享有共同体内授权的收发货人地位，或者授权的船公司地位(简化的、电子化的舱单传输义务)。具体的简化措施还包括适用一个综合性的担保或免于担保，使用专用的关封，免于按照规定路线行驶的要求，享受铁路、集装箱、空运、海运、管道运输货物的专门简化程序。作为安全AEO证书持有人，可以享有入境即时申报数据的简化。同时，在海关决定对其货物进行进一步的实务查验时，证书持有人可以在货物进境之前就得到查验的通知。

尽管为了方便起见，经认证经营者的简化程序措施应被确定为海关简化措施具体规定的一部分，但给予经认证经营者的便利措施还须通过特定程序的安全风险评估。在《欧盟海关法》第38条第2款b项所称的安全类经认证经营者(AEOS)提交海关申报或提交将货物运离欧盟关境的复出口申报时，因风险已处置，所以安全风险分析应基于此类申报来开展，且无需额外的其它安全相关信息。为达到身份授予的标准，经认证经营者应享受海关监管的优惠待遇，除非特定威胁程度妨害海关监管或者根据其它欧盟法规需要实施海关监管。

对于这些措施，需要的是注重落实，要给予AEO企业切实有效的便利和优惠。我国应细化各项便利措施，对能够给予企业的便利化措施明确下来，并确定其适用条件，可以更好地引导企业，并给予诚信守法企业最大的便利措施。

(三)高度重视AEO互认，促进供应链安全

中国和欧盟经贸联系十分紧密，中欧实现AEO互认，有力促进中国与欧盟贸易之间的快速发展，提高参与中欧贸易企业的竞争力，大大延伸国际贸易价值链，惠及两大经济体相关企业。中欧的贸易体量大，AEO互认必将给企业带来极大的收益，加快企业快速成长。AEO制度不仅创造了保护国际贸易安全的环境，还促进了国际贸易的发展，它在全球实施统一的国际标准，并能在互认国家间减少重复认证，因此，AEO企业可以降低查验率，加快通关速度，从而节约企业贸易成本。

实施AEO制度和推动AEO互认，是对国家和政府、海关、商界三方面都有利的重要制度安排，*中国海关参与国际海关AEO互认合作的仅限于高级认证企业。在推动国家经济的增长、加强政府的管理、提高海关风险管理和资源有效配置能力方面的作用不言而喻， AEO制度的推出，为海关和商界共赢合作，提供了途径，指明了方向，在互认中借鉴经验做法，将有助于深化互认双方合作，促进提高国际贸易便利化水平。

(责任编辑 子 介)

EU AEO Legislation and Its References for China

Wan Shuchun

The customs recognizes that the international supply chain does not consist of unconnected parts，but forms a whole comprising different parties representing different lines of business.The provisions on the “customs-to-business” partnership in the Pillar 2 of the Framework of Standards to Secure and Facilitate the Global Trade have provided important standards of AEO programs for both Customs and AEO companies and also a benchmark that all the parties have to follow in running the AEO program.The Union Customs Code which came into effect on May 1st，2016 provides an even more important AEO programs applicable to wider scope of entities with more specific and express procedures and better benefits granted to businesses.Thus we should learn from EU in AEO legislation and AEO mutual recognition to maximize and put in place the benefits of trade and to ensure the security of supply chain.

Trade Facilitation and Security；WCO Framework of Standards；AEO；Certification/Validation of Companies

上海市哲社课题《中国(上海)自贸试验区海关法难题破解及创新》(项目编号：2312220)；上海海关学院第三批科研创新团队阶段性成果。

万曙春，上海海关学院法律系副教授、法学博士。