社会力量参与社会治安防控体系建设的建构与完善

岳凯敏

（河南警察学院，河南 郑州 450046）

社会力量参与社会治安防控体系建设的建构与完善

岳凯敏

（河南警察学院，河南 郑州 450046）

积极调动、引导和鼓励社会力量参与社会治安防控体系建设既是大势所趋，也是实现“小投入”、“高产出”社会效能的重要举措。目前，我国社会力量参与社会治安防控体系建设存在着参与的自觉性普遍性不强、教育沟通渠道不畅通、保障制度不健全，组织化程度偏低等问题。同时，在充分肯定社会力量参与社会治安防控体系建设的必要性和现实性时，必须注意到其存在的风险。通过加强教育、完善制度、创新形式等，尽早建构和完善具有中国特色的社会力量参与社会治安的防控体系。

社会力量；社会治安防控；社会治安防控体系建设

当前我们国家社会治安防控提倡打防并举，发挥政府的核心职能，带动社会力量积极参与，实现“小投入”、“高产出”的社会效能。这是当前我国国民经济发展到一定阶段，社会力量多元化发展，各种矛盾凸显，违法犯罪高发时期一个必然选择。因此，积极引导和鼓励、调动社会力量参与社会治安防控体系建设既是大势所趋，也是重中之重。同时，优化社会力量参与社会治安防控制度机制的研究，对于加强和创新目前我国基层社会治安管理具有重大的理论和现实意义。

一、概念厘清和理论基础

（一）厘清几个概念

1.社会力量

文中所指称的社会力量是指能够参与、作用于社会发展的基本单元。从法律的角度来讲，其包括自然人、法人两类。在政治学意义上，社会力量与社会公众的内涵和外延又基本一致。

2.社会力量参与

对于社会力量参与的理解，学界迄今并没有非常明晰的界定，大多是从公众参与社会管理的角度进行研究，并尝试借鉴其内在的成分。著名学者格里斯托克对治理的概念和内涵进行了大量的研究，他提出治理的主体不再是单一的，即并不仅仅来自于政府和服务机构[1]。在他看来，各种各样的民间组织、大量的私人组织以及多种合作组织也是治理的主体。国家和政府正在越来越多的把原由它们承担的责任，通过一定的方式和机制最终转移到公民社会，由此也成为现代社会国家的一个典型特征。正是在这个意义上说，公众参与社会管理的优势在于“减少政府参与=减少层级化=增加灵活性=增加有效性”

受到公众参与概念的启发，我们可以把社会力量参与的概念界定为：社会成员自觉自愿地参加各种社会活动或事务管理的行为。其主要含义有三：第一层含义是指社会成员对公共管理中的各种决策及其贯彻执行的参与；第二层含义指社会力量参与的本质是对社会的民主管理；第三层含义也就意味着社会成员对社会责任的分担和成果的共享。

3.社会治安防控体系建设

目前学术界、理论界对于社会治安防控体系的研究尽管进行了很多，但对于社会治安防控体系概念的界定仍没有确切和明确的定义。广义的理解是，社会治安防控体系是指为了实现社会治安的目标和需求，有效预防、控制影响社会治安的各种因素，由此形成的工作系统。从狭义的理解来讲，则专指公安机关对社会治安进行管控的有效组织形式。具体来讲，则是指公安机关采取一定的方法和手段，通过影响、控制和消除诱发犯罪的社会因素和社会条件，改变引发犯罪和遏制犯罪的力量对比，减少甚至逐步消除犯罪现象和犯罪行为，从而最终实现社会治安控制系统实现良性循环和发展。

在这里，我们要认识到社会治安综合治理工作和社会治安防控体系建设的区别。社会治安综合治理工作的主体是各级党委和政府，公安机关只是其中的一份子。社会治安防控体系建设的主体则是公安机关，负领导和组织责任，且对结果负主要责任。但二者也有相通之处，比如说理论基础都是系统论、信息论、控制论；基本内容也都是充分有效地利用各种资源，并综合运用多种手段例如预防、打击、管理、控制等等，从而建立起完整的维护整个社会安全的组织系统；基本目标都是有效的预防控制对社会治安有影响的各种因素，最终实现社会安全、和谐。

（二）理论基础

对于社会治安防控，西方经济学家早在300年前就开始了研究，其主要观点认为，社会治安防控是公共物品的一种。萨缪尔森与马斯格雷夫认为社会治安，对每个社会成员来讲都是必不可少的，一个方面具有非竞争性的特点，同时具有排他性特点。奥尔森、史卓顿则强调收费排他性，认为仅靠以价格机制为核心的市场提供，不能使得生产和供给达到最优，因此，对于政府来讲，通过国家预算开支，构建起行政权责和监督制约体系、落实具体措施，担负起社会治安防控这一公共产品供给的主要责任。

国外对公众参与社会管理的研究也较早，相关研究成果也很丰富。概括来讲，国外学术界对于公众参与社会管理研究的侧重点主要集中于社会组织的参与，比较具有代表性的观点主要有社会组织的机构研究以及人员构成研究，资金的筹集和支持研究，参与的模式选择等方面，这些研究成果在社会实践中的成功运用，其对社会管理或治理进步和推动作用是非常明显的，同时对于我们进一步研究社会力量参与社会治安防控体系建设提供了非常有益的思路和借鉴。

总体来看，当前我们对社会力量参与社会治安防控体系建设开展的研究尚处于探索阶段，主要代表性的观点有两种：一是把整个社会治安防控体系作为研究对象，其核心问题集中在——社会治安防控体系的建立，应该是以整合防控力量为主，还是应该以防控对象为主？二是从社会治安防控体系的构建规模和组成要素上进行研究。对于社会力量参与社会治安防控，普遍的观点都认为需要作为一个要素进行考虑，但对此的重视程度并不相同。有些研究者仅仅将社会力量中的第三方组织作为考量因素。而对如何发动社会力量参与社会治安防控体系建设研究重视程度不够。

二、 当前我国社会力量参与社会治安防控体系建设的现状分析

（一）社会力量参与社会治安防控体系建设的必然性和现实性

1．社会力量参与社会治安防控体系建设是建设和谐社会，完善治安防控体系的必然要求

党的十八大报告在发展社会主义民主政治中明确提出了加强公众参与制度建设。使得社会力量参与社会治安防控工作有了坚实的理论和制度支撑，创新社会管理成为新时期党和国家的重要发展议题。特别是当前，我国正处于改革开放的重要战略机遇期，因此，进一步加强和创新社会管理，就成为解决社会矛盾、构建社会主义和谐社会的必然要求。

由此可见，社会力量参与社会治安防控体系建设是当前社会管理创新的重要举措，也是建设和谐社会，完善治安防控体系的必然要求，更是公安机关贯彻群众路线的直接体现。公安工作说到底就是群众工作，一切相信群众，依靠群众，从群众中来，到群众中去，是公安工作的根本路线。它不仅是实现社会治安防控体系社会安定有序的重要基础，也是构建和谐社会的重要根基。只有广泛吸纳社会力量，发挥他们的能力和智慧，群策群力才能从根本上建立起完善的社会治安防控体系。

2．社会力量参与是社会治安防控体系建设的内在需求和动力源泉

社会力量的组成者公众是社会生活的直接参与者，对社情民意也最了解，对各种治安问题更是感同身受，并且具有各行各业的专门知识。因此能迅速找到许多治安问题的症结所在，且能使许多治安问题得以迅速顺利解决。同时，公众不仅是有关犯罪和社会治安信息传播的最广泛、最直接、最敏感的来源，也是对社会治安问题施加最普遍、最直接、最及时影响的力量。

社会治安防控体系是一项造福公众、造福社会的系统工程，其根本目的在于维护社会稳定和创造公民全面发展所需要的安定和谐的社会环境。同时，我们必须清醒的认识到，社会治安防控体系建设的目标不是公安机关独立能够承担的任务，只有在党委和政府的领导下，通过整合各种社会力量、社会资源、才能真正实现。因此，动员社会力量积极参与社会治安防控的建设，发挥社会力量的主观能动性，使之不仅仅作为社会治安防控体系的被管理者，而是社会治安防控体系的参与者、建设者。他们不仅享受社会治安防控体系的成果，也参与社会治安防控体系建设的政策制定、实施、监督等过程，是建设完善社会治安防控体系的内在需求和动力源泉。

（二）目前我国社会力量参与社会治安防控体系建设的现状分析

社会力量参与社会治安防控体系的程度，是社会发展、文明程度高低的一个重要标志。近年来，从我国的现实情况来看，积极调动、引导和鼓励社会力量参与到社会治安防控体系中来，已经达成共识，并且已经得到全社会的认同与支持，同时形成了良好的发展局面。但不可否认，我国社会力量参与治安防控体系建设的总体水平还是比较低的，广度和深度都还远远不够，与我国社会治安防控体系的发展、建设良好社会治安局面的现实需求都有很大差距。

1．参与的自觉性、普遍性不强，效果欠佳

当前，社会力量参与治安防控体系的自觉性、普遍性不强，参与的深度与广度也有限，效果更是欠佳。真正有意识主动参与社会治安防控体系的行为较少。通过调查发现，很大一部分社会成员的参与意识较为薄弱。大部分人只意识到自身是社会治安防控体系保护的对象，却还没意识到自己本身也是社会治安防控体系中不可或缺的一部分， 缺乏应有的公民责任感。再加上社会公众个体的力量有限，也就决定了公众参与社会治安防控体系多是属于公众个人的自发行为，对社会治安政策制定及贯彻实施的影响力较弱。更加剧了社会力量参与治安防控体系建设的效果不彰。

2．制度保障缺乏

健全的制度，是社会力量有序参与社会治安防控体系的重要保障。但现实是一方面，我国目前没有专项的法律对社会力量参与社会治安进行规范和保障，很多都是以政治参与的形式散见于《宪法》、《城市居民委员会组织法》等法律条文中，没有或者缺少具体制度去落实这些法律规定。致使许多社会力量参与都是以非制度化的形式出现的。另一方面，即使有一些社会力量参与的相关规章制度，但由于重视程度不够，或者体制因素，因此，无论在贯彻执行的力度上，还是在贯彻执行的程序上都远远不够，“上有政策，下有对策”的情况屡有发生。社会力量参与社会治安防控体系也就缺乏重要的基础的制度保障。

3．引导沟通渠道不畅

社会力量参与社会治安的效果取决于公安机关的组织和引导。当前，由于缺乏有效的引导机制，导致公众不会、不敢参与社会治安防控，因为公安机关没有组织民众学习必要的与违法犯罪分子作斗争的技巧和方法，保护自身不受伤害都不能，何来为社会治安防控出力。另外，有效的沟通是社会力量有效参与的又一前提。从从实践来看，目前我国的警民沟通渠道并不畅通，存在的问题不少，在一定程度上阻碍着社会力量参与到社会治安防控体系的建设中来。例如警民沟通渠道匮乏、单一；缺乏长效互动机制；沟通地位不平等等情况长期存在。其根源仍然是官僚主义思想作祟，人为地导致沟通结构障碍，让社会公众产生抵触和不合作心理。

4．组织化程度偏低

我们通常把社会组织看作社会的“第三方力量”，因为“第三方力量”可以成为联结社会力量参与国家和社会事务管理与决策的桥梁和纽带。据数据显示，当前我国的各类社会组织、非政府团体数量已经非常庞大，这就为公众通过社会组织参与社会治理、表达自身意愿提供了良好的平台和载体。但在社会实践中，这些社会组织的桥梁和纽带作用并没有实现，其自身的功能也没有得到有效发挥，更没有在公众和政府之间形成良性互动。究其原因，首先是我国这类“第三方力量”在资金、人员、技术等方面过于依赖政府，缺少自主独立性，力量较为单薄。其次，随着政府治理理念的变革，我国政府“大政府、小社会”的管理理念逐步向“小政府、大社会”转变，需要第三方非政府组织发育充分[2]。但目前第三方非政府组织的发育不完善、不健全，而且发展较为缓慢，已难以应对逐渐增多的社会公共事务，更不能起到影响、约束和牵制政府决策作用。

（三） 社会力量参与社会治安防控体系建设的风险分析

正如任何事物的存在和发展都有两面性。就社会力量参与社会治安防控体系的问题来说，既是大势所趋，意义和价值重大，同时其风险也不可避免。主要表现在：

1．个体情绪累加风险

社会力量参与社会治安防控，其存在的首要风险就在于个体情绪的累加风险。不难想象，由于参与人数众多，而个体情绪又存在相互影响和相互感染的特点，当个体情绪累加到风险点时，往往导致事态发展更难以控制。从社会治安实践来看，个别激进分子的恶意煽动，往往容易导致群情激奋的公众失去理性，产生盲从心理，做出对国家、社会和人民群众生命财产安全破坏性的行为。这种风险的发生，不仅不利于社会治安防控体系的建设，甚至可能危及社会治安。

2．利益诱惑风险

由于私心作祟，社会力量参与社会治安防控时，往往会出现两种不可避免的倾向：一是过于关注小团体利益；二是容易受到短期利益的诱导或驱使。这两种错误倾向都有可能导致社会力量利用参与社会治安防控的机会，尝试去影响决策、决定，甚至去试图改变决策、决定的正确方向，从而损害社会公共利益和社会的长远发展。

3．专业知识和技能缺失风险

社会治安防控是需要专门知识、专门经验的，社会力量在这些方面可能并不具备。因此，对公安机关做出的一些决策、决定、命令等，社会力量参与者在具体执行中，往往会出现由于不理解而不积极配合、贯彻和落实的情况，从而导致公安机关的决策、决定和命令夭折、改变或空转。对于这种情况的发生，既使可以通过加强宣传教育、提高公民素质以及加强信息公开进行缓解，但要做到完全避免却不可能。

三、构建与完善社会力量参与社会治安防控体系建设的路径

尽管社会力量参与社会治安防控存在着一定风险，但毕竟“警力有限、民力无穷”。因此，现阶段的主要任务，是积极调动社会力量参与社会治安防控体系，发挥其有利的作用，尽量减少其不利因素。尽早建构和完善具有中国特色的社会力量参与社会治安的防控体系。

（一）加强教育：提升社会力量参与社会治安防控体系建设的意识和能力

1．建立健全教育培训制度

建立健全规范的社会力量参与治安防控的教育和培训制度，加强对社会公众的思想教育、政治教育、道德教育和法制教育，努力提高公民素质和参与能力，是鼓励和引导社会力量个体积极参与社会治安防控体系建设的首要环节和治本之路。一是通过建章立制，把调动、鼓励和引导社会力量个体积极参与社会治安防控体系作为公安机关和相关部门的一项工作职能，并进行监督和考核。二是通过购买服务或设立专门基金项目，引导高校或其他社会组织进行社会力量参与意识的教育和培养，同时进行社会力量参与技能、技巧的培训，进一步提高参与能力。这样既能激发公众对公安机关的信任和合法性认同，也有助于增强公众协助公安机关承担社会治安管理的责任和积极性。

2．推进全民普法教育和社会主义核心价值观教育

法律文明与道德文明，其在调整和规范人们的社会行为上发挥着非常重要的作用与功能。而全民普法教育和社会主义核心价值观教育，则是当前我国社会的两大主要调节器。法治与德治，从来都是相辅相成、相互促进的。因此，要推进整个社会的和谐稳定发展，就要继续推进全民普法教育，使法律知识、法律意识、法治思维深入人心，真正做到依法治国。同时，要积极培育和践行社会主义核心价值观，把富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善的理念真正贯彻落实到我们的工作学习和生活中。

3．加强安全防范意识教育

治安防控体系要想真正发挥作用，除了以上所提到的人防、物防和技防之外，更重要的是广大民众的“心防”，即民众从心底里认识到的防范，这才是社会力量参与社会治安防控体系的最终目标所在。当前，面对日益组织化、高智能化的犯罪新形势，群众的防范心理、防范知识都远远落后，这是当前社会治安防控体系建设的难点也是重点。比如，针对一般性诈骗案件的主要侵害对象为老年人和中年妇女，街面抢劫案件中被害人主要是单身行走的女性，且选择地段偏僻或者光线较暗的路段实施等特点，要面向不同人群，采取不同形式，有针对性的进行安全防范知识宣传教育。又如面对日益猖獗的电信诈骗，要面向农村高中生群体、网络、电信知识欠缺的群体等进行普及知识、教会他们识别诈骗手法等等，避免再出现像徐玉玉、宋振宁这样悲剧。

（二）完善制度：拓宽社会力量参与社会治安防控体系建设的途径

从目前来看，尽管我国法律已经确认社会力量参与社会治安防控体系建设的权利是一项政治权利，但它并不会自动实现，还需要完善制度，确立规范， 进一步拓宽社会力量参与社会治安防控体系建设的途径。

1．完善法律制度

社会力量参与社会治安防控是否能够真正实现，并取得切实效果，首要的问题就是要让公众改变错误观念——社会治安防控是公安机关的事，于己无关；打消顾虑——公众参与社会治安防控与法无依。实际上，公众顾虑的最主要根源就在于，现阶段公众参与尚缺乏明确的法律保障。因此，通过进一步完善相关法律、法规，才能确保公众参与在法治的框架下进行，也才能真正消除公众的顾虑和困惑，从而实现社会力量参与者想要参与且敢于参与。

2．完善利益协调、表达机制

公安机关在处理一些复杂棘手的案件时，特别是涉及到各种社会治安防控利益关系问题时，积极、主动、及时的引导社会力量参与进来，将会发挥意想不到的的效果。因为社会力量有序、规范地参与，将会增加更加有效的利益协调力量。

3．完善基层社会矛盾化解机制

把社会力量引导到基层社会矛盾的协商与解决中来，使社会力量参与社会治安防控落地和落到实处，让犯罪预谋淹没在人民群众的汪洋大海中，真正在社会治安防控体系的最末端发挥作用。例如 ：沈阳市公安局在市委、市政府和上级公安机关的领导下，深入整合社会资源，发动社会力量，创新工作模式，组织和发动全市平安志愿者、义务巡逻队等社会单位和群防群治力量约17.5万人参与巡逻防范工作。对参与的社会力量提出了要求、制定了规范、奖惩措施、落实了治安防范责任制。特别是对及时发现重大安全隐患、及时举报违法犯罪线索、积极协助公安机关抓获违法犯罪嫌疑人的平安志愿者和社会各界群众，采取“政府奖励、企业支持、群众奉献”等方式，给予一定的奖励，鼓励全社会共同参与治安防范工作[3]，收到了意想不到的丰硕成果。

4．完善绩效评估机制

首先，完善社会力量参与社会治安防控体系建设实施过程、实施效果的考核评估机制，真正把这项制度落到实处，达到好的成效；其次，建立健全社会力量参与社会治安防控体系建设的考评机制，采取切实有效措施让社会力量成为对社会治安防控体系建设成效进行考核和评价的重要主体，即是要实现将社会力量参与者的评估意见作为绩效考核的重要组成部分和重要依据。最后，建立公众关于社会治安防控体系的意见反馈机制。让公众能确切知道自己的意见是否被采纳，不被采纳的原因等等，有所回应的热情才能持久，有反馈的机制才能高效。

以上种种扩大参与范围的重要形式和举措，具有非常明确的目的性和指向性，针对社会上存在的各种问题和矛盾，发挥群众的首创精神，让社会公众提出解决的办法和方案，收集和吸收公众的合理意见，加强对公众意见的回应，促进和推动公众参与的积极性和主动性。

（三）创新形式：拓展社会力量参与社会治安防控体系建设的空间

无论从社会参与的理论还是实践，我们认为社会力量对社会治安防控体系建设的参与主要包括两个方面的主要内容：一是对治安防控政策制定、实施、监督等过程的参与；二是对社会治安防控的具体参与。因此，在参与的过程中，积极创新形式，运用好方法，才能进一步拓展参与的空间。

1．扩大参与范围

从我国现有的法律法规和制度安排来看，我们尽可能的创新社会力量参与的形式，抓好平台和载体建设，才能进一步拓展社会力量参与社会治安防控体系建设的空间。一是在社会治安防控体系建设方面，公开征求意见；二是针对某一项治安政策举行听证会等；三是建立公众关于社会治安防控的意见反馈机制。通过以上的形式，让公众提出解决各种社会治安问题和社会矛盾的观点和方案，使公众合理的意见得到收纳，同时将公众意见的回应公开化、制度化，进而提高公众参与的积极性。

2．拓展治安自治空间

治安自治空间其实是很大的，尽管在当前还都处于尝试阶段，比如“邻里守望”、“社区警务自治”等。在这方面，河南省目前实行的“一村（格）一警”社会治安防控模式，也做出了有益的尝试，其主要模式和特点有三：第一，人员配置专职化。“一村（格）一警”的人员配置包括民警、辅警和农村基层组织人员、治安积极分子和志愿者。公安派出机关通过划分治安网格，按照1000户、3000人一个网格的治安管理要求，进行优化设置。这样，在城市市区，我们社区民警的主要职责发生了显著变化，从原来传统的值班备勤模式，变成带领网格辅警扎根社区开展工作，履行警务职责，实现社区民警的专职化。第二，工作时间专职化。派出机关对社区民警在社区的工作时间实行严格考核，在每个社区警务室或网格工作站都安装了人脸识别系统和指纹签到系统，通过严格考勤制度强化和保证社区民警工作时间的专职化。第三，机制保障专职化。一是把考勤结果与年终总评挂钩，二是实行严格的奖惩制度。对社区警务室每月都要开展评比，对综合评分在前5名的，给予1000元的奖励；如果社区民警或辅警，能够提供重要破案线索的，或者收集到比较重大、重要警务信息的，最高给予10000元的奖励。这一制度施行半年来，仅郑州市建设路分局，就入户走访55033户，采集社会信息68142条，工作量较去年同期提升了2倍以上。建设路分局的发案率也同比下降了25.6%，警情同比下降了11个百分点[4]。

3．充分利用新媒体

在新媒体时代，要综合开发利用新媒体，创新社会力量参与社会治安防控体系的新形式。治安防控专门网站、微电影、微信、实时短信提醒等方式都可以利用。比如以网络为平台，大力构建治安防控论坛，促进加强邻里交流与沟通，从而有助于建立良好和谐的人文环境；以“互联网+公安”平台为依托，大力推进智慧警务创新，不断改革警务模式等。毕竟网络已经铺天盖地，网民更是遍布全国各地。公安机关要善于利用新媒体，创新社会力量参与社会治安防控。

[1]施巍巍，杨风寿.国外非营利组织参与社会管理的研究[J].商业研究，2008(6)：87-89.

[2][美]萨缪尔·亨廷顿 (Huntington，S.P.). 变化社会中的政治秩序[M]. 王冠华，等，译.北京：三联书店，1989.31-33.

[3]平安沈阳：沈阳公安深入发动社会力量参与治安巡逻防控[EB/OL].http://www.aiweibang.com/yuedu/115901395.html.2016-05-14 .

[4]郑州全面推进“一格一警”使的招儿真不少[EB/OL].http://news.ifeng.com/a/20160704/49288585_0.shtml.2016-07-04 .

The Construction and Improvement of Social Forces’Participation in the Construction of Social Security Prevention and Control System

YUE Kai-Min
(Henan Police Academy, Zhengzhou，Henan，450046)

It is a trend that social forces are being actively mobilized, guided and encouraged to participate in the construction of social security prevention and control system. Such measures yield a good social effect of“big output out of small investment”. At present, China’s social forces are facing many challenges to participate in the construction of social security prevention and control system, for instance, the self-consciousness of participation is not universal and strong, the communication channel is not smooth, the security system is not perfect and the degree of organization is low. Therefore, we have to pay attention to the risks when we fully affirm the necessity and reality of the social forces’participation in the construction of social security system. By strengthening education,improving system and innovating form, the social security prevention and control system will be constructed and improved with the participation of the social forces with Chinese characteristics.

social forces; social security prevention and control; the construction of social security prevention and control system

李语湘）

D631.4

A

2095-1140(2017)05-0087-07

2017-06-18

河南省综治办、河南省社科联2016年度调研课题“ 社会力量参与社会治安防控工作研究” （HNZZ2016-45）

岳凯敏（1973- ），女，河南襄县人，河南警察学院学报编辑部办公室主任、编辑，主要从事治安学研究。