检察机关作为行政公益诉讼原告资格问题探究

2017-03-07兰皓翔

黑龙江省政法管理干部学院学报 2017年2期

关键词：检察机关公益行政

兰皓翔

(中南财经政法大学法学院，武汉 430073)

检察机关作为行政公益诉讼原告资格问题探究

兰皓翔

(中南财经政法大学法学院，武汉 430073)

行政公益诉讼中检察机关享有原告资格，具有政策依据和理论基础。由于该制度目前仍处于实践探索阶段，处理好行政公益诉讼的受案范围、检察机关的唯一原告资格、身份地位以及提起行政公益诉讼的方式等问题显得尤为关键。对行政公益诉讼制度进行完善，需要适时扩大行政公益诉讼受案范围、赋予公民和社会团体行政诉讼原告资格、明确检察机关以行政公诉人身份主动或被动起诉。

行政公益诉讼；检察机关；原告资格

2014年10月，贵州省金沙县环保局因“怠于处罚”污染企业，被该县检察院以行政不作为为由起诉至法院[1]，该案作为全国检察机关提起行政公益诉讼第一案，引起了媒体及专家学者的广泛讨论。原因在于：一方面，中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。因此，该案虽以检察机关撤诉而告终，但对行政公益诉讼制度的实践意义不容小觑。另一方面，检察机关是否具备行政公益诉讼原告资格在理论上存在较大争议，在2012年修订的《民事诉讼法》明确了民事公益诉讼制度之后，在新《行政诉讼法》修改审议中，学者们对行政公益诉讼寄予厚望。然而由于我国现行相关法律、法规也没有对检察机关作为行政公益诉讼的原告资格以及法院针对行政公益诉讼的受案范围、审理方式等内容进行规范，加之行政机关提出种种理由进行阻止，该制度并没有为新《行政诉讼法》所接受，我国实际上并不存在行政公益诉讼制度。

对检察机关行政公益诉讼原告资格问题进行研究，主要涉及两个方面的问题：一是在我国是否有必要建立行政公益诉讼制度；二是在此基础上产生的行政公益诉讼原告资格问题。倘若前一个方面并无必要，那么对原告资格问题之探讨就显得毫无意义，上述两个方面构成了行文基本逻辑。

一、行政公益诉讼

(一)行政公益诉讼之概念

对“行政公益诉讼”的内涵，学界存在不同的理解。有学者认为，行政公益诉讼就是行政主体实施了一定的违法或不当行为，且此行为对社会公益造成实质损害或具有造成损害的可能，与该行为不具有直接利害关系的行政相对人有权向法院提起行政诉讼的制度[2]。还有学者认为，行政公益诉讼是指符合法律规定的适格当事人基于公共利益，对违法或不当行政行为提起行政诉讼的制度，其落脚点在于维护社会公益，至于原告是否与行政行为具有利害关系，并不构成该制度的核心要件[3]。

笔者认同后一种观点，如耶林所讲，目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的——一种实际的动机[4]。之所以与一般诉讼不同，行政公益诉讼突出的是“公益”二字，它强调的是诉讼的目的——基于公共利益，是否具有直接利害关系并非行政公益诉讼关注的重点，如果将行政公益诉讼的概念限定为不具有直接利害关系的行政相对人提起的行政诉讼，那么在案件受理过程中就需要先对是否具有利害关系进行判断。实际上，是否具有利害关系还取决于案件具体情形，如此一来无疑增加了制度实施的难度。

(二)行政公益诉讼之必要性

学界对在我国设立行政公益诉讼制度的必要性，也存在着较大分歧。笔者将其归纳为两种观点：“肯定说”和“否定说”。“肯定说”认为应当建立行政公益诉讼制度，原因在于：从本质而言，公益诉讼和一般私益诉讼具有相同的本质，即二者都保护公益；公诉机关在刑事诉讼中提起公诉，也是基于公共利益的保护，说明了为维护公共利益而提起诉讼具有可操作性；行政诉讼法规定了检察院提起抗诉的制度，其目的在于维护司法公正，也就是说，行政公益诉讼制度与现行行政诉讼法的基本精神具有一致性[5]。此外，有学者认为我国建立行政公益诉讼制度不仅符合行政诉讼法的立法目的，而且与国际法秩序相协调，同时，也有利于改变司法权在我国权力体系中处于相对弱势的局面[6]。

“否定说”认为不应建立行政公益诉讼制度，原因在于：首先，行政公益诉讼的概念不明确，这就加大了建立该制度的技术难度；其次，对该制度的理解存在误区，试图套用国外行政公益诉讼并不可行，因为行政公益诉讼制度并非是域外各国之通例；再次，行政诉讼法的现状要求重点对私人利益而非公益之保护，连私人利益尚且不能有效保障，对公共利益的保障也就自然显得难上加难；最后，检察机关充当行政公益诉讼中的原告，那么检察机关同时具备原告和审判监督者两种身份，在行使权力(权利)时必然产生矛盾[7]。

笔者赞同“肯定说”，鉴于持肯定说的学者们已经对行政公益诉讼制度的必要性进行了较为充分详实的论证，因此，以下从事实与价值及其二者的关系出发，对该制度的必要性进行简要分析。笔者认为，从本质上而言，是否建立行政公益诉讼制度的争论是一个价值问题而非事实(技术)问题。否定说所主张的行政公益诉讼制度会对检察机关的身份角色产生冲突、行政公益原告适格理论有待发展完善等论点均属于技术问题而非价值问题。需要强调的是，技术问题在价值问题尚未确立之前是永远无法得以解决的。换言之，只有确立了行政公益诉讼制度之后，与之而来的一系列技术问题方能进入人们的视野，进而采取相应的技术措施规避、化解由制度带来的技术问题。因而，在还未确立行政公益诉讼制度时就以该制度可能产生的技术性弊端来否认制度价值上的正当性和必要性，于情于理都是站不住脚的。

二、检察机关提起行政公益诉讼之必要性

(一)检察机关提起行政公益诉讼的政策依据

虽然行政公益诉讼制度没有被纳入新《行政诉讼法》，但在中央层面，出台了一系列文件对检察机关提起行政公益诉讼进行了规范。

第一，2014年10月，中共十八届四中全会过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中首次提出了探索建立检察机关提起行政公益诉讼制度的目标，可以视为对该制度做出的总的、纲领性的要求。第二，最高人民检察院于2015年2月发布的《关于贯彻落实〈全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》，也把探索建立检察机关提起公益诉讼制度，作为加强检察机关审判监督职能，促进依法行政的重要内容。第三，十二届全国人大常委会于2015年7月通过了《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，最高人民检察院随即于7月发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，是对该制度作出的进一步细化规定。第四，最高人民法院于2016年2月发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，对法院受理行政公益诉讼案件的受案范围、管辖权、调解、撤诉、具体审判规则等方面进行了规定。

(二)检察机关提起行政公益诉讼的理论依据

第一，是落实《宪法》和《行政诉讼法》中有关规定的客观要求。我国《宪法》第129条和《行政诉讼法》第11条分别对检察院的地位和职权进行了规定，明确了检察院具有国家法律监督机关地位，赋予了检察院进行行政诉讼法律监督之职权。行政公益诉讼的目的是为了制止违法或不当行政行为，维护社会公益，检察机关可以而且应当承担起提起行政公益诉讼，维护宪法、法律尊严的责任。第二，在我国，检察机关一直充当着国家利益和社会公益代表的角色，由其担任行政公益诉讼原告，契合检察机关的功能定位，能够最大限度地发挥检察机关的作用，保障行政公益诉讼顺利进行。首先，检察机关由人大选举产生，受人大监督，具有较强的独立性，在行政公益诉讼中，能够较大程度上避免行政机关的利益牵连和权力压迫；其次，由于行政公益诉讼涉及的领域广、影响范围大，而检察机关具备专业的技术方法，拥有较强取证、举证能力以及对相关法律的认知和理解能力；再次，与公民和其他社会组织相比，检察机关以国家权力为保障，因而在专业人才储备、财政资金支持等方面具有明显优势，有能力应对行政公益诉讼中可能出现的耗时长、风险大等问题。第三，检察机关提起行政公益诉讼还是借鉴域外先进经验的重要表现。例如，德国法律规定，联邦最高检察官代表着联邦公共利益，在涉及婚姻效力案件、雇佣合同案件以及禁治产案件领域时，检察院基于社会公共利益之目的，有权向法院提起诉讼。与西方法治发达国家相比，越南对行政检察监督的规定也是相当完备的，如在越南，法律明确规定了检察机关有权对行政审判活动进行监督，检察机关有权对关于国家和社会公益的行政案件向法院提起行政公益诉讼[8]。

三、检察机关提起行政公益诉讼之重构

笔者认为，对于检察机关是否具备行政公益诉讼的原告资格问题，主要存在价值和事实两个层面的分歧：

(一)价值层面：检察机关的行政公益诉讼原告资格是否唯一

行政公益诉讼原告资格呈现多元样态，一般而言，检察机关、公民个人以及特定社会团体均能成为行政公益诉讼的原告。对于公民个人或社会团体作为原告提起的行政公益诉讼，有学者持否定态度。有学者认为容易造成诉权滥用的局面，特别是我国国民法律素养普遍较低，极易造成司法资源的浪费[9]。还有学者从“无利益无诉权”的诉讼原则出发，认为公民、法人和其他组织与行政机关的具体行政行为并无直接利害关系，因而不能作为原告提起诉讼[6]。

笔者并不认可上述观点，无利益即无诉权、公众和社会团体相比不具优势等并不能作为检察机关成为行政公益诉讼唯一原告的充分必要条件。应当赋予公民和特定社会团体行政公益诉讼的原告资格，原因在于：社会公共利益具有不确定性，具体表现为利益内容以及获益主体的不确定，因此，在逻辑上并不能将公民和社会团体排除在外。笔者认为，公民或社会团体作为原告提起行政公益诉讼表面上看起来是一个技术问题，但从本质而言，其所体现更多的是价值选择。赋予公民个人或社会团体作为原告提起行政公益诉讼的权利，一方面，有利于限制行政权力，监督行政机关依法行政；另一方面，公众参与到行政公益诉讼中，有利于提升民众的法治意识和社会责任感，进而加快我国法治社会建设的步伐。

(二)事实层面：《试点方案》和《实施办法》中相关问题述评

1.对检察机关在行政公益诉讼中身份的规定

《试点方案》规定了检察机关在提起的民事(行政)公益诉讼中具备公益诉讼人的身份。对于行政公益诉讼中的检察机关究竟应当担任何种身份，理论上存在不同的认识，并形成了五种不同的学说。

原告代理人说认为，检察机关以原告诉讼代理人身份提起行政公益诉讼，原告代理人说并不同于普通诉讼中的原告代理人，因为检察机关提起行政公益诉讼是基于维护社会公益之目的，检察机关并不具有处分权，与案件也不存在直接利害关系。法律监督说认为，宪法为检察院确立了进行法律监督的职能定位，在行政公益诉讼中，检察机关充当着监诉人的角色[10]。双重身份说将前两个学说进行了整合，认为检察机关在行政公益诉讼中具有原告代理人和监诉人双重身份，二者并不必然产生冲突。公益代表人说认为，检察机关在行政公益诉讼中对法律进行实体和程序两个层面的监督，因而，作为公共利益的代表人参与行政公益诉讼。行政公诉人说认为，检察机关提起行政公益诉讼等同于检察机关在刑事诉讼中的身份地位，充当着一般公诉人的角色。

笔者认为，《试点方案》将检察机关提起行政公益诉讼的身份界定为公益诉讼人，是值得商榷的。因为“公益诉讼人”在《行政诉讼法》和《民事诉讼法》中均未规定，公益诉讼人究竟享有哪些权利承担何种义务并不明确，倘若设定公益诉讼人这一新概念，增加了确定检察机关在行政公益诉讼中的权利和义务的难度，对既有诉讼原理的认知带来较大的困扰。此外，在行政公益诉讼中，检察机关并不同时行使原告诉讼权利和法律监督职权，双重身份说混淆了检察机关在行政公益诉讼中的角色；原告诉讼代理人说和法律监督说并未揭示行政公益诉讼与刑事诉讼的区别，不能体现行政公益诉讼的“公益”特点。因而，笔者倾向于行政公诉人说，它能够体现出行政公益诉讼中检察机关的真实身份，一方面，能够揭示检察机关法律监督者的地位，与传统的法律认知相一致，容易被人们接受；另一方面，还能够遵循现有的行政诉讼法律框架，避免行政诉讼法大修大改，有利于法律的稳定。

2.对检察机关提起行政公益诉讼受案范围的规定

《实施办法》第11条将“生态环境、国有资产保护、国有土地使用权出让”等领域明确为法院受理检察院提起行政公益诉讼案件的范围。《试点方案》也作出了类似的规定，不同的是，除《实施办法》中规定的三个领域外，《试点方案》新增加了生态资源保护领域，

可以看出，行政公益诉讼的受案范围突出了重点领域，有利于确保行政公益诉讼的顺利进行。笔者认为，关于行政公益诉讼受案范围仍存在以下不足：

第一，受案范围过窄。事实上，与规定中列出的三个领域相比，公众更为关心的诸如食品药品安全领域、公共基础建设领域却没有予以明确，这就增加了行政公益诉讼在上述领域具体操作的难度。笔者认为，行政公益诉讼的受案范围应当是动态的而非静止不变的，需要根据社会情势、公众需求的变化而进行调整，这就要求在立法上对受案范围进行规定时不仅需要运用列举方法，还需要采用兜底条款等形式。

第二，未明确行政行为之属性。新行政诉讼法扩大了可诉行政行为的范围，已将原有的具体行政行为改为行政行为，从表面上似乎抽象行政行为也可以作为被起诉之对象。笔者认为，规定中所指的违法行使职权以及不履行法定职责之行为应当包括抽象行政行为，原因在于：不只具体行政行为会侵犯社会公共利益，与具体行政行为相比，抽象行政行为针对的是不特定的主体，一般具有覆盖领域广、影响范围大、持续时间长等特点，因而，一旦抽象行政行为危害社会公共利益，那么造成的损害可能更严重。

3.对检察机关提起行政公益诉讼方式的规定

《实施办法》第28条赋予了检察机关提起行政公益诉讼的主动权。对此，理论上存在不同看法，如有学者认为，检察机关不享有提起行政公益诉讼的主动权，不能直接以自己的名义起诉至法院，检察机关提起行政公益诉讼需要由前置程序进行限制，即只能根据公民、法人和其他组织的请求，在对请求作出初步审查之后方能提起诉讼[11]。笔者并不认同上述观点，规定检察机关享有行政公益诉讼主动提起权本身是没有问题的，体现了司法权对行政权的监督功能，也是实现检察机关职责的应有之义。规定的不足之处在于，检察机关起诉方式较单一，仅仅规定了检察机关有权主动、直接地向法院提起诉讼，而忽略了对检察机关起诉的被动方式进行规定，如人民法院通知检察机关进行行政公益诉讼的情形，无疑加大了行政公益诉讼中检察机关在起诉可操作性方面的难度，在一定程度上造成了对司法效率的破坏。

[1]环保局执法“手软”被检察院告上法院[EB/OL].人民网.http://env.people.com.cn/n/2015/0106/c1010-26330049.html,2016-07-20.

[2]蔡虹,梁远.也论行政公益诉讼[J].法学评论,2002,(3).

[3]张晓玲.行政公益诉讼原告资格之探讨[J].法学评论,2005,(6).

[4][美]博登海默.法理学:法律哲学与法律方法[M].邓正来,译.北京:中国政法大学出版社,1999:109.

[5]王太高.论行政公益诉讼[J].法学研究,2002,(5).

[6]姜涛.检察机关提起行政公益诉讼制度：一个中国问题的思考[J].政法论坛,2015,(6).

[7]章志远.行政公益诉讼热的冷思考[J].法学评论,2007,(1).

[8]杨立新.民事行政诉讼检察监督与司法公正[J].法学研究,2000,(4).

[9]颜运秋.公益诉讼理论研究[M].北京:中国检察出版社,2002:8.

[10]马明生.检察机关提起行政官公益诉讼制度研究[J].政法论坛,2010,(6).

[11]郑萍.略论检察机关行政公益诉权之建构[J].福建论坛(人文社会科学版),2004,(7).

[责任编辑:王泽宇]