大数据时代推进地方政府治理能力现代化建设的问题研究

■董延涌 张天宏

大数据时代推进地方政府治理能力现代化建设的问题研究

■董延涌 张天宏

充分利用大数据在地方政府治理中的优势，实现智慧治理，对推动地方政府治理转型和治理能力现代化建设具有重要的现实意义。但从大数据在地方政府治理方面的开发与应用情况来看，仍然存在许多需要突破的瓶颈。通过制定好地方行动方案、提升领导干部驾驭大数据的能力、加强信息基础体系建设、开展地方政府治理的大数据技术应用示范工程、集聚人才与驱动创新等措施，是突破瓶颈的重要路径选择。

大数据政府治理现代化

今天，人类信息化进程已经步入到了大数据时代，大数据不仅深度改变着人们的生活、工作和思维方式，牵动着经济社会各领域的转型，而且也倒逼着各级地方政府对传统治理方式进行全面革新。在此背景下，不断加强大数据的研究应用，加快推进政府治理能力的现代化建设，既是各级党委政府应该做出的创新选择，也是值得理论界加强研究的一项重大课题。

大数据与政府治理

（一）大数据的内涵与发展

从2012年开始，大数据被广泛认识并得到了各行各业的高度重视，但作为信息社会发展到一定阶段所产生的新生事物，目前理论界对其理解还没有精准的定义，但主流观点普遍认为，大数据是需要新处理模式才能具有更强的决策力、洞察力和流程优化能力的海量、高增长率和多样化的信息资产。首先，大数据是一种特殊的技术，它的价值发挥需要依赖于高级模型的设计和相关技术的辅助；其次，大数据是一种资产，包含了巨大的数据信息，并且这些信息是动态的、种类繁多的、逐渐增多的，这种数据信息能带来巨大经济价值和社会价值；最后，大数据能带来巨大的社会变革，对政府管理的模式、流程、手段、结构都将产生巨大的推动作用。

目前，在全球范围内，运用大数据推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力正成为趋势，有关发达国家相继制定实施大数据战略性文件，大力推动大数据发展和应用。我国信息化建设起步虽晚，但经过多年的追赶，如今互联网、移动互联网用户规模已居全球第一，拥有着丰富的数据资源和应用市场优势，在大数据部分关键技术研发上我国也后来居上，不断突破，并且在电信、智慧城市、电子商务及社交娱乐等行业已经出现规模化应用。顺应发展的大趋势，一些地方政府也启动了大数据相关工作，并进行了许多有益尝试，从目前发展态势可看出我国的数据市场正步入高速繁荣发展阶段。

（二）传统政府治理的弊端与大数据应用带来的治理变革

传统的政府治理主要采取单向封闭式管理，在政府决策方面往往是重定性轻定量，经验至上，以至决策失误概率比较大，缺乏精准性和透明性；在公共服务方面响应群众的各种需求往往是被动的，主动性差，效率也比较低，很难满足更多的个性化、特殊性、紧急型的服务需求；在社会治理手段上主要以政府及相关职能部门的一元管制为主，缺乏多元协同治理的做法，以至群众参与治理的积极性不高；在政务运行方面，现代化手段应用仍有盲区，以至财政供养的人口较多，政务运行成本总是高居不下；在城市的建设和发展上，传统政府往往会采用增量的办法来缓解资源紧张和解决各种问题，比如路堵了就多修路、治安差就多派警察，这种做法不仅没能解决问题，反而陷入了“头痛医头、脚痛医脚”的怪圈。

传统治理方式的弊端已经明显不适应正处于发展关键期、改革攻坚期和矛盾凸显期的我国国情需要，转型势在必行，而大数据的深入应用则为今天的治理变革创造了契机。首先，大数据可为各级党委、政府及相关部门的科学决策、民主决策、依法决策提供优良的技术支持；其二大数据的开发与应用可为公共管理与服务实现科学化、智能化、现代化、系统化提供智力支持；三是大数据的开发与应用可以实现静态政府治理模式向动态政府治理模式和实现人治向数据的智慧治理转变。

地方政府在大数据应用方面存在的主要问题显现

大数据在政府治理方面的开发与应用毕竟还处于一个初级阶段，一些地方政府虽然积极付诸了行动，但从目前的情况来看，暴露的问题与遇到的困难都不少。

从驾驭大数据的主体能力来看，存在“两个明显偏弱”。一是地方政府领导干部驾驭大数据能力偏弱。在大数据时代，广大领导干部扮演着重要的角色：既是大数据时代的参与者，也是大数据发展的推动者。但相对于企业和省级以上政府，许多市级以下的政府领导干部对于大数据的认识和运用水平明显有落差，“门外汉”较多，行家里手却更是凤毛麟角，不少领导干部不仅不知道本部门有哪些数据、数据放在哪里，更不晓得如何发挥数据的价值。第二个偏弱是大数据人才队伍建设明显偏弱。权威专家估算，我国未来五年大数据人才缺口将高达130万左右，大数据平台运维与开发、数据分析、数据安全等专业人才供求矛盾十分突出，具备真正资质与实践经验的大数据人才奇缺。对于地方政府部门来说，这一情况更加严重，而现行的体制机制也让一线的大数据人才望而却步。

从大数据应用的市场来看，存在“两个明显不够”。一是数据需求与供给的对接明显不够。长期以来，由于政府部门条块分割的管理运行模式，各部门将数据看作自己的资产，而不是公共资源，产生了数据割据问题；同时各部门又倾向于各自建设信息系统，导致数据不能互联互通，形成了一座座数据孤岛。这种数据的不流动，让需求与供给既不能有效对接起来，更不能形成良性的互动驱动。二是政府与企业、科研院所和社会资本的合作明显不够。大数据在政府治理的领域应用空间极其广泛，仅靠政府的一己之力很难有所建树。从目前的情况来看，政府市场化运作的能力虽然有所增强，但社会主体的参与度还不是太高，更多的社会力量也没有被充分调动起来。

从大数据的平台建设来看，存在“两个明显滞后”。一是与大数据时代政府治理模式相适应的配套的信息基础平台建设明显滞后。由于认识不够、投入不足等原因，宽带网络、物联网与“三网融合”等信息网络设施和云计算中心、信息安全服务平台及政府数据中心等公共服务平台方面都存在一定“短板”，缺乏统一的系统谋划、重复建设比较严重，在推进中许多地方政府走的冤枉路也不少。二是相关制度与法规跟进明显滞后。大数据是一项新的技术与革命，传统的法律法规在某些方面可能会出现盲点或滞后，其中对于政府开放与应用的大数据来源及其合法性的清晰界定、对于政府治理中大数据的交易、信息安全的保障等方面制度与法规还很不成熟。

大数据时代推进地方政府治理能力现代化建设的有效路径

（一）在国家顶层设计的总体框架下制定好地方行动方案

规划是引领。地方政府应深入研究国家在大数据应用方面的政策与指导意见，围绕政务应用、行业应用、民生应用等领域需求做好大数据应用与产业发展的地方战略规划、行动计划，明确政府大数据的发展目标、策略、布局、重点任务和保障措施。成立政府大数据管理机构，统筹数据管理工作，构建数据开放平台，形成政府大数据资源。按照国家大数据标准化体系，科学调整组织结构、创新治理模式、优化治理流程，明确政府部门开展政务数据资源共享工作的权、责、利，加快政府部门数据资源开放进程。研究政府数据开放的内容、机制、程序、途径，逐步完善非涉密信息开放机制。积极探索市场开发模式，鼓励社会力量参与政府数据资源的深加工和再利用，把政府大数据转化成社会财富。

（二）全面提升领导干部驾驭大数据的能力

领导干部是推动地方政府治理能力现代化建设的领航员。在地方治理体系向现代化转型中，培养和锻炼一批数据应用型的领导干部是一项关键举措。对此，可以从以下三方面着手来全面提升领导干部驾驭大数据的能力。一要将大数据运用能力纳入干部教育培训体系，让干部通过基本理论的学习解决认识与知识上的盲区，转变治理理念，通过思维创新找到大数据与有关工作结合的方向；二要建设大数据模拟实验室和示范区，通过模拟实践和应用实践令其掌握大数据分析决策的思维程序、方法、技能；三要有计划有重点地从大数据专业人才中选拔领导干部，以首席信息官开启政府大数据进程，并充分发挥他们在运用大数据上的示范推广效应；三要引导领导干部利用大数据进行调研、分析及至决策，并通过有关重要课题的攻关来解决地方治理中的一些实际难题。

（三）加强信息基础体系建设

大数据在政府治理中的运用还处于初步建设阶段，因此，完善基础性的信息化建设仍是当前数据化治理的重要环节。信息体系的基础性建设可以从以下几个方面展开：一要健全大数据的基础制度，完善相关的法律法规体系与信息技术的应用规则；二要加强信息资源的挖掘收集、关联流动，以及信息体系之间的整合，消除“信息孤岛”现象，实现纵向与横向跨层级、跨部门的数据信息资源连接融合，从而为数据治理寻求更高效率、发挥更大的价值；三要加强数据化基础设施的建设，强化政府搜集获取信息的能力；四要通过与优质的市场主体合作，建立以政府为中心的数据资源平台和数据交易中心，让政府成为大数据时代里的核心网络结点。

（四）开展地方政府治理的大数据技术应用示范工程

加强互联网大数据的应用，可先在工商、财政、税务、统计、社保、旅游、医疗、交通、城市管理、公共安全等具有一定大数据基础的政府治理重点领域，推动大数据技术应用示范工程，搭建智慧城市大数据库与公共服务平台，加快智慧政务和城市管理物联网试点建设，从而加强对地方政府治理其他领域大数据技术运用的带动和促进。有条件的地区则可统筹规划数据产业园区建设，并在本区域的大数据产业布局中谋求占位，打造具有区域竞争力的大数据产业基地和数据资源聚集服务区。

（五）注重大数据相关技术人员和研究人员的集聚与创新

地方政府应注重大数据相关技术人员和研究人员的培养与引入，做好充分的人才准备。一方面要加强政府、企业、高校以及科研院所合作，形成政产学研结合的合作培养人才机制。另一方面要立足本地实际，积极引进大数据高端人才和领军人才，并通过培养一批教官型人才带动一批应用型人才的成长。在大数据应用创新方面，政府一定要营造良好的创新环境，落实和完善支持大数据产业发展的财税、金融、产业、人才等政策，推动各领域大数据创新应用，促进科研单位、高校与国内大数据公司之间的合作，共同攻坚大数据在政府治理领域中的技术难题，提升社会治理、公共服务和科学决策水平，培育新的增长点。

参考资料

1.陈之常.应用大数据推进政府治理能力现代化—以北京市东城区为例[J].中国行政管理，2015（2）.

2.韩金伟．大数据时代，如何提升政府治理能力[N]．光明日报，2014-06-16．

3.王云．大数据背景下的政府治理能力提升[J]．经营管理者，2014（11）．

4.涂子沛.数据之巅[M].北京：中信出版社，2014：28.

责任编辑：孙铁铭

董延涌，盘锦市行政学院经济学教研部教授，辽宁省市场经济学常务理事；张天宏，盘锦市行政学院信息中心主任、副教授）