雾霾治理的秩序维度：京津冀协同的个案

王丽

（中国人民大学公共管理学院，北京1000872）

雾霾治理的秩序维度：京津冀协同的个案

王丽

（中国人民大学公共管理学院，北京1000872）

一、问题的提出

2016年的雾霾已经过去，2017年的雾霾仍在延续，雾霾一次又一次成为公众热议的话题。雾霾关系到每个人的健康。2013年10月17日，世界卫生组织（WHO）下属国际癌症研究机构（IARC）基于《空气污染与癌症》专题报告指出，空气污染不仅可以导致肺癌，还会增加患膀胱癌的风险。公众有健康呼吸、免予健康受侵害的权利，国家有保障公众生命健康权的义务和责任。雾霾治理成败关系国计民生，已经成为衡量政府行政能力和国家治理现代化的重要指标。政府这几年治理雾霾，总结起来投入巨大，成果颇丰，但公众的直接感受是没有什么改善。雾霾治理，尽管西方国家工业化发展过程中也出现过这样的困境，但技术和管理手段的发展已不可同日而语，尽管雾霾的治理是个世界性难题，需要时间，但前提是我们要找准正确的治理方式和手段，让公众切身感受到雾霾治理效果在逐渐呈现。

目前，学术界对雾霾治理已经有了很多研究，有些从府际关系去论证雾霾的跨区域合作治理，从部门联动角度提出雾霾治理的对策建议[1]；有些从经济学角度分析雾霾天气形成的经济机制，建议用法律、财税等政府规制手段治理雾霾[2]。通过梳理文献及各地实践调研发现，政府治理雾霾大多采取的还是功利主义手段，运用国家权力强制限产限排，比如在污染严重的城市多次出现铁腕治霾运动。现在，政府的铁腕治霾面临重重困境：一方面产业转型升级短期难以实现，限产限排势必造成短期内大量的工人失业；另一方面地方政府面临环保绩效考核的压力，经济发展、民生与环境治理考验着国家治理能力。自从2012年“雾霾”“PM2.5”这些词汇正式出现在公众视野，国家出台了一系列的法律法规来防治空气污染，地方政府也积极跟进出台政策。河北省是雾霾治理重地，在环保部发布的数据中，河北的城市总是长期包揽全国最污染城市的多数和前列。针对大气污染，河北省打出“压钢减煤治气控车抑尘增滤”的组合拳，实施“6643工程”，淘汰落后产能，压减煤炭使用。但从公众感知的角度，尤其是2016年11月以来，河北省省会石家庄雾霾指数连续爆表，成为全国雾霾最严重的城市。政府能用的政策工具似乎都用上了，但治理似乎成效甚微。石家庄的利剑斩污行动、车辆限行等措施并没有减少雾霾对这个城市的笼罩。从公共治理的角度来看，规划方案没有切实落实，地方政府为了完成所谓的污染控制目标所采取的一系列运动式治理措施没有收到预期成效，根源在哪里？

本文通过分析权力秩序下的治理困境，从权力秩序维度的逻辑入手，探寻京津冀雾霾治理之道。

二、权力秩序下的京津冀雾霾治理困境分析

空气是区域性的公共物品，这决定了雾霾治理的区域性。2016年，环保部和京津冀三地在大气污染治理上加大力度。2016年，新《大气污染防治法》实施，京津冀三地相应修订了各地《大气污染防治条例》并予以实施；首部环保税法2016年末获全国人大常委会通过，将于2018年实施，排污费改税将使全国企业无差别地执行环保税纳税义务；环保部和京津冀三地联合印发《京津冀大气污染防治强化措施（2016—2017年）》[3]。2016年，京津冀三地政府在大气污染防治方面有了很多作为，在法律法规建设上取得了一定成效，顶层设计也在强化，雾霾治理取得了一定的成绩。但让公众切实感受到雾霾治理效果还需要各方努力，雾霾治理与公众的期盼还存在一定差距。从雾霾治理方式来看，当前的雾霾治理主要是依靠权力秩序下政府间的合作治理及地方政府的属地管理，这导致雾霾治理过程出现了地方政府的运动式治理失灵、碎片化治理以及府际合作治理困境等问题。

（一）运动式治理失灵

运动式治理是我国政府管理中普遍又特殊的一种治理方式。“压力型体制”构成运动式治理的一个重要结构性背景（狄金华，2010），“目标管理责任制”构成了地方政府治理和内部管理的实践形态，目标任务紧迫，通过常规手段不能完成时，地方政府往往会采用运动式治理，以达到特定治理效果[4]。雾霾的愈演愈烈，让雾霾治理成为政府必须面对而且要解决的问题。河北石家庄成为2016年10月以来雾霾最为严重的城市，连续出现重污染天气，并被环保部点名，完成全年PM2.5浓度下降10%的任务极其艰巨。常规手段治霾显然不可能完成目标任务，于是石家庄市政府紧急出台一系列举措，开展了力度空前的治霾行动——大气污染防治“利剑斩污”行动。从2016年11月17日到2016年12月31日，主城区实行机动车单双号限行，钢铁、水泥、焦化等7大行业全部停产，各单位错时上下班，确保2016年PM2.5年均浓度不出现“不降反升”问题，并力争完成省政府下达的PM2.5年均浓度下降10%的目标任务；确保到2016年年底前不出现AQI日均数值500以上的天气。“利剑斩污”行动是河北省整治环境污染的专项行动，从2013年实施以来，力度不断加大，2016年第4次的斩污行动更是力度空前。为完成年度大气污染防治目标，河北省2016年11月下旬接连下达了1号、2号大气污染防治调度令。调度令一般是用于防洪抢险等救灾场合，用于大气污染防治也是全国首次。随后，石家庄力度空前的雾霾治理手段引起了全民热议。尽管官方数据显示斩污行动有效果，但雾霾还是严重到频频爆表，运动式治理出现失灵。

目前学术界对运动式治理的态度有两种:“范式论者”，如王洛忠、刘金发等，提出运动式治理出现了公共治理范式危机；而“政策工具论者”，如唐贤兴、唐皇凤等，则认为运动式治理彰显了政府治理工具的不足。尽管两者争论的焦点不同，但都认为运动式治理存在诸多困境，集中体现在政治领域对行政领域的侵越、精英权力对制度权力的侵越、非常态化对常态化的侵越[5]。运动式治理对于政府来说也承受着巨大的压力，社会影响大，一旦未达到目标，来自上级和社会、民生的压力，也是对理性官僚制的挑战。河北石家庄的雾霾严重，主要原因是产业结构中“二产”偏重且转型升级困难，能源结构的不合理。通过一个多月时间的运动式治理，依靠限产、监管等行政手段仅仅是治标而不是治本，成效不会太大也在意料之中。但这并不能完全否定运动式治理，治理雾霾需要标本兼治。运动式治理被认为是与常规治理共存共生且相互作用的治理机制，根植于稳定的制度化组织基础之上，有着一整套制度设计和环境，是国家治理制度逻辑的重要组成部分（周雪光，2012）。从秩序维度的角度看，运动式治理是在权力秩序中解决官僚制常态下不能尽快解决的问题；从运动式治理的发展方向看，应将运动式治理常态化、制度化。雾霾的治理是一个长期的过程，把运动式治理的有效性做到持续常态化是治理雾霾应该考虑的问题。

（二）碎片化治理效果不佳现象突出

尽管京津冀协同发展实施纲要已经落地，但在雾霾治理中，碎片化治理现象依然非常突出。首先表现在政策制定和政策执行上，在“谁污染，谁治理”的思想意识下，京津认为河北是污染的源头，河北应该承担主要治理责任。但雾霾的治理是需要区域合作的，雾霾的成因不仅是河北自身的问题造成的，北京的污染企业搬迁到河北也是问题所在。治标不治本的政策体现了地区政府各自利益最大化的诉求，而不是从整体雾霾治理来考量。在京津产业转移到河北的过程中，经济利益优先成为地方政府的首要考虑，环保被放在一边，京津冀区域整体雾霾治理意识在经济利益面前被丢到了一边，直到重度雾霾来袭，才警醒几日，风来吹散，又忘掉了雾霾之痛。2016年年底，河北史上最强力的雾霾治理行动并未减少本地和北京的雾霾严重程度，雾霾治理的联防联控需要进一步加强。京津冀三地在经济发展水平上的差异，也决定了三地在雾霾治理手段、技术、资金投入上的不一样，经济发展水平的差异也会造成治理雾霾理念的不同，雾霾治理理念上的碎片化，造就了政策制定和执行上的碎片化。其次，京津冀雾霾合作治理过程中还存在着同一行业不同的污染排放标准。就大气污染物排放标准而言，在国家一般控制要求、国家特别排放限值之外，三地还各自制定了地方排放标准，同一行业在不同地区标准不一，限值水平差距明显。以在用燃煤锅炉二氧化硫排放限值为例，北京执行北京地方标准DB11/139-2015；天津以及河北的唐山、廊坊、保定、石家庄执行国家特别排放限值；河北其他地区执行国家一般控制标准，限值差距为20—40倍。再次，三地排污费收费标准也不统一，差距明显，征收标准大约为9∶7∶1，这也是污染难以治理的根源之一。据河北官员称，河北的排污费远低于治理污染的费用。企业宁愿交排污费也不愿投入资金减少排污，这样也造成三地排污企业大户移到河北来污染。污染成本低造成企业改进技术、降低能耗的动力不足。三地排污标准的不同也造成环保政策目标和执行的冲突，造成治理主体的碎片化结构，不利于三地雾霾的整体性治理。最后，碎片化治理造成单中心的治理机制。例如京津冀三地在技术和信息数据共享上碎片化现象，导致雾霾治理困境重重。石家庄市2016年年末雾霾严重的某天晚上，发布通知要求中小学幼儿园停课，早晨又通知天气好了，正常上课。政策的朝令夕改让公众意识到政府对雾霾的预测机制还不完善。雾霾的成因复杂，又有空间流动性和溢出性，不仅需要部门间的横向合作，还需要三地联合起来，共同完善空气污染预警机制。碎片化的治理造成技术壁垒，各地数据没有合理利用，没有共享机制，难以有精准预测和分析。三地在雾霾治理技术上投入也不同，雾霾的监管只靠人力是不行的。有好的制度，也要有好的技术手段去执行。三地的碎片化管理显然造成了资源的浪费和低效。

（三）府际合作治理困境

雾霾的治理需要京津冀三地政府通力合作，但行政地位的尴尬不可避免地造成三地府际合作的困境。政治地位的差异造成河北在府际合作中的被动地位，政府理性经济人的角色造成各地政府会优先考虑本地区的利益。京津冀为应对环境问题，共同签署了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，但具体负责协调联络、日常办公的是北京市环保局下的一个处级办公室。一个处级部门来协调京津冀三地，在中国目前的现实情况下会困难重重，协调成本会很大，且协调效率和效能也不会高。“必要的府际合作协调组织，是良性而高效的公共资源管理机制前提。”[6]（诺斯）京津冀雾霾治理涉及经济、技术、社会、观念、利益等众多因素，需要多重维度的协作，显然，这样的一个处级日常机构设置难以有效承担起京津冀三地雾霾合作治理的协同联动工作。因此，目前三地的合作行动也大多只是停留在会议制度和极端天气应急处理上。

综合目前情况来看，京津冀的府际合作还处于浅层次，合作的深度和广度都不够，职责划分还不够科学、明确。究其原因，还是政治地位的差异和经济发展的不平衡，以及三地雾霾合作治理的激励机制不足导致的。没有好的激励机制，只靠理想信念似乎很难让区域政府尽全力去做好一件事情，尤其在当前经济发展仍是第一位的目标的前提下，再加上“官员晋升锦标赛”（周黎安）的激励，地方政府发展经济的动力比治理雾霾的动力要强大很多，而且治理雾霾是一个长期的问题，不可能一蹴而就，如果没有长效激励和制度保障，雾霾治理和经济发展之间的矛盾一定是不可调和的。从目前来看，河北经济发展水平不高，“二产”的比重大，去产能任务重，产业转型升级很困难，加上京津的人才虹吸效应，使得河北省内科技创新人才匮乏，创新能力不强，这也造成河北经济转型升级困难。产生这些情况的原因有政治因素和制度因素，雾霾的治理涉及政治、经济、社会、文化等众多因素，需要在考虑区域发展差异的基础上，建立一个长期合作共赢的机制。

三、雾霾治理的秩序维度

尽管雾霾治理需要三地协同或一体化治理成为共识，但真正的重构现有的规则或者说健全现有的体制机制则非常困难。三地政府都会从自我视角观察问题，从自己区域利益思考问题。由于三地政治地位的差距，河北自然处于服务京津的地位，所以在雾霾治理上出现了府际合作表面化、碎片化等困境。京津冀雾霾治理的合作理念、体制机制、规则等可能是三地无法真正有效治理雾霾的根本原因。

雾霾治理几年来公众感觉不到成效，这说明现行的京津冀大气污染防治体制和机制是不充分的或者说是低效的，对京津冀雾霾整体治理没有做出有效的实践安排，雾霾的治理需要理念的创新、手段的创新。如何在治理结构上克服国家政治级别的落差，以及京津冀三地之间行政级别的落差，是京津冀三地雾霾治理的关键。如果我们依照过去传统的思维，从权力秩序角度去治理，那京津冀三地的政治鸿沟就成为雾霾治理的关键障碍了，但如果我们从权利的秩序维度去重构雾霾公共治理，从权力的秩序维度转变为权利的秩序维度去治理雾霾，以权利和责任为基础的治理也许会有不一样的效果。本文用毛寿龙教授的秩序维度分析框架从以下几个方向进行分析[7]：

（一）原始秩序的维度

从原始秩序角度看，京津冀有地理亲缘关系。北京和天津在河北的中间，河北一直充当着北京的护城河的功能，而天津曾经是河北的省会，河北的唯一一所211院校位于天津市。从京津冀的历史渊源看，京津冀是一体化的，许多北京人和天津人上推两三代就是河北人，京津冀三地人与人之间有着天然的血缘和姻缘关联。无论是河北人，还是北京人、天津人，都希望自己的亲人能呼吸清洁的空气，有健康的身体。从原始秩序的维度看，京津冀三地雾霾治理是有合作的原始秩序基础的。

从原始秩序的个人维度看，雾霾严重影响到自己、家人及身边朋友的生命健康，个人有责任从自己做起，少开一天车，少消费自己不需要的生活用品，低碳健康生活，经济条件许可的还为家庭购置空气净化器或安装家用新风系统，不能消除雾霾的情况下，许多人选择了这些方式将自己、家人与雾霾隔离。但这种隔离也不是全方位的，比如自己的孩子所在的学校没有安装新风系统，学校在雾霾爆表的情况下却依然坚持让孩子们上课。原始秩序中每个人、每个家庭都有密切交往的朋友、老师、同事、亲戚，显然仅仅靠自己一个人的力量是无法将自己的亲人、朋友与雾霾隔离的，在尽到自己的环保责任时，也要维护和争取自己呼吸清洁空气的权利。也就是说，雾霾的治理需要每个人尽到环保责任的同时，也要积极行动争取和维护自己的权利。

（二）国家秩序的维度

从国家的秩序维度来看，京津冀地区政治地位比较特殊。京津冀雾霾治理需要三地政府联防联控。从实际治理效果及河北省年末实施的一系列有争议的政策来看，三地的合作治理需要进一步加强，但深层合作的难度也很大，这主要是因为三地的政治地位落差大。北京是首都，天津是直辖市，而河北是经济发展比较落后的省份。在这个意义上，北京、天津与河北就有着国家秩序上的落差。这种落差使得北京、天津和河北有着权力上的差异。权力的不均衡，使得三地在合作治霾时很难做到权责明确、科学分工、互助合作。权力的垄断性造成利益分割不平等，严重挫伤合作的积极性，尤其对于弱势一方的河北。

雾霾的治理涉及复杂的社会因素，不是短期能够根本解决的，但生态治理规划要和经济发展规划结合起来考虑，针对三地不同的经济发展水平来制定符合实际的目标，而不是采取一些压力型体制下出现的运动式治理。此外，三地的权力差异，仅仅靠北京市一个处级单位去协调，显然会有很多掣肘，雾霾的治理不仅是环保部门的责任，也是各级各地政府的责任，但显然环境治理中政府的环保绩效考核并未放到和经济指标考核同等重要的位置，加上三地环境排污费收费标准的不统一、污染产业向河北转移，更加大了河北雾霾治理的难度。从国家层面看，2016年年末，通过了历时6年之久的《环境保护税法》，排污费改环保税，将会增大企业的排污成本，促使环境外部成本内生化，但也存在许多问题，如计税计量，怎么计量需要精细化操作管理，部门协同也需要设计好的机制去运作，需要提升技术手段以有效实现在线实时污染检测。

（三）扩展秩序的维度

原始秩序是封闭的，是有个人情感的，而扩展秩序是可选择的秩序、是开放的秩序。雾霾的治理如果不允许公众公开讨论，就是原始秩序的治理，如果政府进行信息公开，及时回应公众对雾霾治理的关切，形成社会、市场互动治理的局面，那就是扩展秩序中的治理。“雾霾”这个词的出现，一开始某些地方政府是持遮掩反对态度的，认为是气象灾害，这显然有悖于常识。对雾霾成因要有科学的分析，才能有准确的判断。随着雾霾的愈演愈烈，政府对雾霾的认识态度也在逐渐转变。李克强总理要求政府在雾霾治理上要积极回应公众关切，各级政府要在雾霾治理信息公开上作出规定。

扩展社会是讲规则的秩序，没有原始情感的羁绊，政府、市场、个人都是用正式的规则来界定权利和责任。现代国家是一个扩展的社会，雾霾的治理如果仅仅依靠政府一方的努力，显然成本和代价是很高的，效果也未必好。雾霾治理不仅需要国家的努力，也需要社会、公众的共同努力，政府治理雾霾需要公众的力量支持，而尊重公众的权利是获取公众支持的最好方式，比如公众对雾霾是什么、雾霾到底是怎么形成的等问题是有知情权的，我国出台的政府公开文件也明确表明公开是常态、不公开是例外，雾霾不是国家机密，公众关注是好事，说明公民权利意识的觉醒，公众对参与公共事务是有热情的，大家公开讨论，让每个人都认识到呼吸健康空气是每个人的权利，保护环境也是每个人的责任和义务，从每个人做起，过低碳环保生活，发动社会力量，不仅得民心，更能降低政府治理雾霾的成本。政府也不用遮遮掩掩，雾霾问题既然已经实实在在的困扰着国家、社会、每一个人，逃避不如正视，遮掩不如公开，政府不来出面澄清，各种谣言就会四起，由于存在专业壁垒，公众很容易被误导，这样一来对政府的怨气更深，认为雾霾是政府的不作为的直接产物，严重降低政府的公信力。

市场秩序也是扩展的秩序，在雾霾治理中，高污染、高能耗产业大量聚集，燃煤、燃油集中排放，是造成京津冀区域大气污染的直接原因。这些企业大部分聚集在河北，如何加快这些产业的转型升级是治霾之根本。从现实情况看，运用市场的手段让企业在竞争中转型升级，而不是用权力干预市场，政府在自己的专业秩序中做好监管，完善监管技术手段，杜绝一边超标准排污，一边拿着国家的环保节能补贴的企业扰乱市场竞争，加大企业违法成本。

四、雾霾治理的政策建议

雾霾的治理需要从等级权力的秩序结构转变为利益的、权利的秩序结构，在这个权利结构里，重新思考政府、公众、企业的权利和责任，对雾霾治理会有更为清楚的思路。

（一）向公众公开雾霾治理的相关信息，及时回应公众关切的问题

网络时代，信息传播迅速，雾霾严重影响着每个公众的生活，对雾霾的热议是必然的。政府应该采取开明的态度，尊重公众的知情权，主动公开雾霾的相关信息，比如雾霾的成分、雾霾的成因等。同时要加大雾霾治理的专项科研基金投入，让更多的专业人士去从事雾霾治理的相关研究。政府在雾霾治理上要充分利用网络舆情信息，及时回应公众的关切，而不是权力压制。堵不如疏，及时回应公众关切的内容，既可以提高公民参与公共事务管理的能力，又能群策群力，集中民间智慧，提高雾霾治理效率和效能，网络上关于雾霾的各种谣言也会销声匿迹，大大提升政府的公信力。

政府推进雾霾信息的政务公开，要有对雾霾的正确解释，明确雾霾是工业化的产物，和我国现行发展阶段及经济发展水平相关，经济转型升级的困难是需要时间去克服的，不可能一蹴而就，环境治理人人有责，倡导公众低碳出行，增强环保意识。保护环境人人有责，需要我们每一个人从自身做起，为雾霾治理贡献自己的力量。让社会中的每个人参与到雾霾治理中来，在权利秩序内解决问题显然比权力秩序下的运动式治理更为有效、更能赢得民心。

（二）成立大气污染高层次综合协调机构，明确京津冀三方权利责任边界

应当成立高规格、高层次的京津冀大气污染综合协调机构。京津冀的政治地位悬殊，决定了三方协商能力不同，需要有一个协调机构，超越三方利益，从雾霾的联防联治、利益均衡的角度去协调三方，为保证协调的力度和有效性，协调机构现有的级别显然是不能胜任协调任务的，需要提高规格，这样才能有真正的协调能力，保障博弈力量相差悬殊的三方的共同利益，同时也能提升三方雾霾治理的积极性和主动性。

此外，建议大气污染综合协调机构在协调三方利益的同时，也要明确各级各地政府的职责清单，厘清环保部门的监督职责。雾霾的治理不是只靠环保部门的努力就能办好的，需要政府各级部门的协同合作，尤其是产业部门的高度配合。不仅需要三地的联防联控，还需要各级政府部门的联动，建议各级政府也相应地成立雾霾联动联席委员会，将各级政府的生态文明建设纳入政府的绩效考核中。

（三）加大河北产业转型升级，做好市场监管

治理雾霾的根本是河北的产业升级转型，京津要加大帮扶力度，给予河北政策上和财政上的支持。产业转型升级需要技术创新支撑，首要的是人才的重视和引进的问题。人才是创新的源头，加大扶持河北教育，北京、天津的重点高校在河北建立分校，河北自身也要重视人才的培养和引进。另外，河北的经济发展落后，财政资金困难，能源改造升级面临资金困境，推进农村煤改电、煤改气面临现实压力。建议京津冀建立联合财政资金池，来专项补贴河北推进能源升级改造工程建设。利用大数据、物联网技术，整合环保信息平台，做好企业的排污监控，细化排污费改税方案，精细化管理，让企业主动做到环保达标。

综上所述，权力秩序导致的治理困境，让问题更加复杂，运动式治理不能解决复杂问题，仅仅靠国家秩序，府际合作问题会更加突出，碎片化现象也会更加严重。尽管权力维度下的治理也是有效的，但权利秩序更能够解决权力秩序的内在秩序问题。权利秩序，可以从权利角度建立长效机制，整合社会、市场和国家力量，即多个秩序维度的力量，然后解决运动式治理失灵、府际关系冲突问题及碎片化治理问题。总之，京津冀雾霾治理还存在许多问题，有体制机制问题，也有理念的问题，归结起来，问题的背后是秩序和治理的问题，权力治理理念下导致现在的雾霾治理手段无法跨越京津冀政治鸿沟，需要新的治理理念，以权利和责任为基础的治理结构是京津冀雾霾治理的新方向。雾霾治理太复杂、太严重，没有时间等待秩序转型。无论在哪个秩序里，都要尽全力去战胜雾霾。

[1]楼宗元.京津冀雾霾治理的府际合作研究[D].武汉：华中科技大学，2015.

[2]王旭光.雾霾治理与经济发展探究[J].经济视角，2013，32（8）：24—25.

[3]京津冀大气污染防治强化措施（2016—2017）[EB/OL].http://www.zhb.gov.cn，2016-03-15.

[4]狄金华.通过运动进行治理:乡镇基层政权的治理策略[J].社会，2010，30（5）：90—113.

[5]黄科.运动式治理：基于国内文献的述评[J].中国行政管理，2013，20（10）：107—110.

[6]道格拉斯·C.诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海三联书店，1994.

[7]毛寿龙.医疗服务的秩序维度:扩展秩序、权利结构与医疗领域的治道变革[J].学术界，2016，31（3）：5—14.

责任编辑：：王秀芳

2017-01-09

中国人民大学2017年科研基金项目（17XNH018）

王丽，女，河北行政学院副教授，中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所博士生，主要从事治理理论、制度分析研究。