我国农村土地制度改革的演进轨迹

许经勇

（厦门大学，福建 厦门 361005）

经济·管理

我国农村土地制度改革的演进轨迹

许经勇

（厦门大学，福建 厦门 361005）

我国农村土地制度改革，是采取渐进式改革的方式，第一步改革是通过废除农村人民公社，实行家庭承包制，实现所有权和承包经营权的分离，把生产经营自主权还给农民，有效地调动农民群众的生产积极性；第二步改革是把承包经营权再分解为承包权和经营权，实现“三权分置”，为经营权流转以及发展适度规模经营创造条件；第三步改革，也称农村“三块地改革”，即农村土地征收制度改革、集体经营性建设用地制度改革、宅基地制度改革，通过深化改革，使其从权能不完整到还权赋能。通过这三步改革，提高农村土地的市场化程度，以利于更好地发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用，提高农村土地资源配置效率，增加农民的财产性收入，有效地缩小城乡居民收入差距。

农村土地制度；两权分离；三权分置；还权赋能

习近平总书记2016年4月在安徽小岗村农村改革座谈会上的重要讲话指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”这一重要论断抓住了我国“三农”工作的要领，揭示了我国农村经济改革的本质，对于全面深化农村土地制度改革，具有极其重要的指导意义。农村土地制度以及与其相联系的城乡户籍制度改革的目标，是实现城乡基本权益均等化，城乡要素配置合理化，最终消除城乡要素双向流动的制度性障碍。当我国改革推进到这个阶段，城乡一体化体制机制始能最终确立，全面建成小康社会的目标始能顺利实现。我国农村土地制度改革的核心是产权制度改革。产权是对资源利用或处置以获得一定收益的权利。产权边界清晰是市场交易的前提，是实现资源优化配置的基础性制度安排。

一、农村土地制度改革的第一步是“两权分离”

土地是农民世世代代永久的财产，是他们赖以生存和再生产的基本条件。30多年来我国农村改革，始终都是围绕着农民和土地的关系这条主线展开的。我国农村土地制度改革的第一步，是“两权分离”，即通过实行家庭承包制，把所有权和承包经营权分开，土地所有权归集体，承包经营权归农户。这一步改革是对传统集体经济模式的根本否定，阻力是相当大的。其改革不是按照中央顶层设计方案运作的，是广大农民群众自下而上的自发行动促成的。换句话说，这项改革不是制度供给型的改革，而是需求主导型的改革。改革的先行者（安徽省凤阳县小岗村农民）冒着很大的风险，包括“写血书”“盖手印”。中央文件的提法也是随着实践的发展而不断调整的，从“不准包产到户”到“长期吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济的生产队可以包产到户”再到“包产到户是社会主义性质的，是马克思主义合作制理论的新发展”，前后经历了5年的时间。邓小平因此说包产到户是农民发明的。如果我们要对30多年来我国农村所进行的一系列改革作个评价，毋庸置疑，包产到户或包干到户，也就是家庭承包制改革，其制度绩效是农村任何一项改革所不可比拟的。如果不进行这一项改革，农村的其他改革都无从谈起。在农业这个特殊领域，之所以要求实行家庭承包经营，是因为这种经营形式适应农业生产与再生产特点。经济再生产与自然再生产相交织、生产期间和劳动期间的显著差别以及生物生产过程的顺序性与非并存性等，是农业生产与再生产的基本特点，适应这些特点，实行家庭承包经营，有利于把生产经营者的权、责、利高度统一起来，最大限度地调动劳动者的积极性和创造性。我国农村30多年来的巨大变化都是从这里派生出来的。

实行家庭承包制，改变传统的农业产权结构，把农民个人所有制引入合作经济中来，使过去那种“纯而又纯”的集体所有制，变成集体所有制与个人所有制相结合的混合所有制，这就有利于调动农民个人投资积极性，有力促进农业生产的发展，使农产品供不应求的状况得到明显的改善。实行家庭承包制，农户成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的生产经营单位，强劲的激励机制与约束机制，使农业产业系列发展起来，农产品供给、运输、储存、加工、销售等产业系列随之应运而生，这对建立发达的农业产业体系，起着很大的推动作用。实行家庭承包制，农户成为独立自主的经营单位，就会自觉利用农业生产时间和劳动时间的显著差别，从事副业生产，发展多种经营，带动乡镇企业的蓬勃发展，既繁荣农村经济，又增加农民收入，以及增强“以工补农”的能力。实行家庭承包制，农户成为独立的市场主体，市场经济逐渐发展起来。而市场经济是一种开放性的经济，市场经济的发展必然要突破城乡二元体制，促进城乡要素的双向流动，以及为实现城乡一体化开辟道路。

实行家庭承包制还有利于拓展农村土地集体所有制的有效实现形式。由于传统集体经济模型，只有集体统一经营，没有家庭分散经营，人们往往因此把集体经济与集体统一经营划为等号。甚至是认为只有集体统一经营的经济，才称得上是集体经济，或者说，集体经济就是由集体统一经营，从而把家庭承包经营排除在集体经济之外。没有认识到把属于集体所有的土地承包给农户，由农户经营，实现土地所有权与承包权相分离，本身就是集体所有制的有效实现形式。历史的经验告诉我们，如果把家庭承包经营这一基础性经营层次否定了，集体经济就会失去其赖以发展壮大的根基。当前，集体统一经营还较为薄弱，今后随着集体统一经营的健全与完善，将会更好地发挥对家庭承包经营的服务、管理和协调功能，从而使家庭承包经营的活力更充分的释放出来。与此同时，属于集体所有的土地只有以最适合的方式与劳动者结合起来，才能最大限度地解放和发展生产力。我们之所以要把家庭经营引入集体经济中来，是因为家庭经营更能适应农业生产特点，实现权、责、利的有机结合，最大限度地调动劳动者的积极性，在解放和发展生产力的基础上，促进集体经济的发展与壮大。

为了巩固和发展我国农村改革的制度绩效，以及巩固和完善我国农村基本经营制度，就必须稳定和完善农村土地承包关系。而建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度，是稳定和完善农村土地承包关系的基础性工作。至2016年6月，全国已经有7.5亿亩土地完成确权颁证，约占家庭承包耕地的60%，确权工作预计到2018年将全部完成。通过完善承包合同、健全登记簿、颁发权属证书，有利于强化土地承包经营权的物权保护。中央文件对土地承包关系的政策经历了“三年不变”“十五年不变”“三十年不变”以及“长久不变”演变历程，[1]意味着稳定和完善土地承包关系的重要性。只有稳定和完善土地承包关系，土地经营权的流转才有意义，土地经营权的流转也才有可能；只有稳定和完善土地承包关系，并在这个基础上建立土地经营权流转机制，那些从事二、三产业的农户才会愿意把土地经营权有偿地转让出去，那些擅长经营农业的专业大户才敢放心受让土地经营权，以及在受让土地上投工投资，搞好农业基本建设，多种形式的农业适度规模经营才能发展起来。我们必须严格保护农户的承包权以及流转承包地经营权的各项权益，任何组织和个人，都不能随意取代农民家庭的土地承包地位，也不能强迫或者限制其流转土地经营权，同时还要允许并赋予土地承包户在抵押担保等方面享有更充分的土地权能。

二、农村土地制度改革的第二步是“三权分置”

我国农村微观经济体制改革的第一步，是实行家庭承包制，把土地所有权和承包经营权分开。但是，当时实行家庭承包制的初期，是按人口或人劳比例平均分配土地的，普遍存在着经营规模小的情况。这就必然严重地制约着农业劳动生产率的提高。早在20世纪90年代初，邓小平就预见性地指出，中国农业改革和发展，从长远的观点看，要经历“两个飞跃”，第一个飞跃，是实行家庭承包制；第二个飞跃是发展适度规模经营。[2]这“两个飞跃”是相辅相成的。如果不废除人民公社，实行家庭承包制，农民就没有生产经营自主权，市场机制就不能发挥作用，包括劳动力在内的各种生产要素就不能自由流动，也就谈不上发展农业适度规模经营。我们不能把发展农业适度规模经营与实行家庭承包制对立起来，动摇乃至否定家庭承包制这个基础。实行家庭承包制之后，由于把生产经营自主权交给农民，这就为农业劳动力的自由流动提供了条件。那么，如何处理农业劳动力流动与土地承包之间的关系呢？家庭承包制的实行，意味着土地的所有权与承包权的分离，而承包权又包括经营权。当土地使用权发生流转时，土地承包权又会和经营权再次分离，出现“三权分置”。所谓所有权，说到底就是处置权、控制权、约束权；所谓承包权，说到底就是财产权，并为农民提供基本生活保障；所谓经营权，说到底就是收益权。处理这三者之间的相互关系，应遵循明确所有权，稳定承包权，放活经营权。[3]

“三权分置”是适应农村生产力发展和现实需要的一种制度性安排。有利于促进土地资源的合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式农业适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率以及资源利用率，促进现代农业的发展。它和我国城镇化的特点是息息相关的。我国城镇化是一种政府主导型的城镇化，城镇化的进程和地方政府的意愿密不可分，存在着土地城镇化快于人口城镇化、常住人口城镇化快于户籍人口城镇化，与其相联系，存在着农民工这样一个特殊的社会群体，相当一部分农民工还不可能与市民享有平等的基本公共服务，还很难在城镇安家落户。由于他们还无法完全融入城镇，就不会轻易放弃农村的承包地，以便给自己留下一条退路。在这种情况下，随着农村劳动力向城镇转移规模的扩大，农村土地流转的速度也会随之加快，土地承包权主体和经营权主体相分离的现象越来越普遍，客观上要求在政策层面上进一步落实“三权分置”的具体规定，把农民集体所有权、农户承包权、经营者的经营权界定清晰，使承包主体放心流转土地，经营主体放心投资土地。正是这种“三权分置”机制的形成，为土地流转和集中打开了通道，为发展农业适度规模经营、培育新型农业经营主体和提高我国农业劳动生产率创造了条件。从而成为农村土地制度改革的又一重大创新。[4]

从理论上说，农村土地的“三权分置”的推动力，是农业现代化和城镇化。从世界范围看，绝大多数农业现代化的国家，都是建立在大规模经营土地的基础上，而且土地经营规模越大，劳动生产率越高，单位农产品成本越低，市场竞争力越强。全球粮食和主要农产品的大规模输出都是来自这些国家。但是，农业现代化又是取决于工业现代化。即工业现代化在前，农业现代化在后。从这个意义上说，发展适度规模经营与工业现代化息息相关。工业现代化了，不仅可以为农业提供先进技术装备（这是农业规模经营的基本条件），还可以反哺于农业（以工补农），为农业现代化提供必要的要素（包括财政支持）。这是发展中国家农业现代化之所以严重落后于发达国家的重要原因。城镇化也是“三权分置”的重要推动力。改革开放以来，我国城镇化的快速发展，大量农业人口转向城镇从事二三产业，使家家包地、户户种田的局面发生了很大变化，甚至出现土地撂荒的现象。为了解决有地没人种和想多种地没地种的矛盾，通过三权分置，放活经营权流转，便因此应运而生。至2016年6月底，全国2.3亿农户中，流转地超过30%，流转土地4.6亿亩。固然，从我国实际情况出发，发展农业适度规模经营的途径是多样的，诸如承包地入股、农业合作社以及龙头企业带动等，但是，通过农业劳动力向城镇转移以及与其相联系的土地经营权的流转，是实现农业适度规模经营的重要途径，甚至可以说是不可替代的途径。

三、农村土地制度改革的第三步是“还权赋能”

我国农村土地制度改革，人们关注较多、难度较大，应当说是国家征地制度改革、农村集体建设用地制度改革以及宅基地制度改革。这三项改革被人们称之为“三块地改革”。其改革路径从权能不完整到“还权赋能”，赋予农民更加充分的财产权利。2016年12月中旬召开的中央经济工作会议，把统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革列入深入推进农业供给侧结构性改革的重要内容。如果说前两步改革仅仅涉及农地制度改革，那么，第三步改革则涉及非农建设用地改革。与其相联系，前两步改革仅仅是农村内部关系的局部性调整，其所遇到的阻力相对较小，那么第三步改革则是涉及国家、集体、农民之间以及城乡之间利益关系的重新分配，是发展战略的根本性转变，其所遇到的阻力则是较大的。实践经验告诉我们，农民的富裕程度，不仅取决于他们拥有多少资源或要素，更重要的是取决于这些资源或要素的市场化程度。我国农村土地制度改革的第三步，就是要解决农民所拥有的最重要资源或要素，即土地的商品化、市场化问题，也就是通过提高土地的市场化程度，赋予农民应当拥有的更多的财产权，较大幅度增加农民的财产性收入。根据现行法律法规，城市的土地、住宅都允许在市场上自由流通，而农村的土地、住宅的产权至今仍然不明晰，不允许在市场上自由流通，导致农民不能像城里人一样，享受城镇化进程中不动产增值的收益。这是城乡居民收入差距拉大的重要原因。通过这三项改革，赋予农村土地和农民住房的商品属性，为发挥市场在资源配置中的决定性作用以及提高土地资源利用率提供了体制保障，并为农民在城乡之间自主落户打开了通道。目前这一步改革正处在试点阶段。据国土资源部负责人介绍，试点涉及33个地区，除浙江省和四川省各有两个试点地区外，其他29个省份均有一个县（市、区）进入试点范围。根据有关文件条文，试点工作将于2017年底完成。由于这项改革涉及亿万农民的切身利益，且可能超出现行法律法规，中央反复强调，要慎重稳妥推进改革试点。

（一）关于土地征收制度改革

针对当前存在的农村土地征收范围过大、被征地农民权益保障机制不完善等突出问题，要着重探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度，扩大农村土地权能，增加农民财产收益。指导思想是，通过严格区分公益性与非公益性用地的界限，着力缩小征地范围，赋予农村集体更大的土地发展权，以及尽可能提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有所提高以及长远生计有保障。在我国城镇化过程中，政府因征地与被征地农民之间的矛盾，经常发生。由于财产征收制度不完善，现有法律法规规定不明确，有的地方政府打着公共利益的旗号，随意扩大土地征收范围，侵占被征地农民的合法权益。我国的宪法、土地管理法以及物权法，都规定政府为了公共利益可以征收征用农民的土地。但是，何为公共利益，如何科学界定公共利益范畴，明确公共利益边界，防止将公共利益随意扩大化，是今后必须加以完善的地方。征地补偿标准问题，也经常引发政府与农民之间的矛盾。这就必须遵循及时合理补偿的原则，进一步完善国家补偿制度，明确补偿范围、形式和标准，给予被征收征用土地的农民公平合理的补偿。还有，农民的土地被征收征用，失去土地也就失去赖以生存的基本条件，这就存在着如何合理解决失地农民的安置问题，以便使他们的长远生计得到应有的保障。当然，要从根本上解决政府与农民在征地问题上的矛盾，还必须从根本上改变地方政府的财政对土地出让金的过度依赖。逐步建立地方政府新的主体税种，如资源税、环保税和房产税，等等。

（二）关于农村集体经营性建设用地制度改革

我国现行的城乡二元土地制度，导致农村集体经营性建设用地权能不完整，不能与国有土地平等进入市场。集体经营性建设用地是指农村从事二三产业的集体土地，主要是乡镇企业的用地。目前我国农村集体经营性建设用地约占全国建设用地总量的13.3%，大约4200万亩。党的十八届三中全会首次明确提出，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价，最终取消城乡土地供应“双轨制”。2016年11月颁布的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出：“建立健全归属清晰、权责明确、监督有效的自然资源资产产权制度，完善自然资源有偿使用制度，逐步实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用土地等自然资源。”“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公开公平公正参与市场竞争，同等受到法律保护，共同履行社会责任。”[5]通过这项改革提高了农村建设用地的集约利用水平，丰富了农村集体土地所有权实现形式，增强了农民集体和农民群众的获得感。

（三）关于宅基地制度改革

针对当前农村宅基地市场交易制度缺失以及与其相联系的退出机制不顺畅等问题，要健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。当前在农民宅基地权益中，占有权和使用权得到较为充分的体现，收益权尚未体现出来。应当把宅基地改革的重点放在扩大其权能。这就必须适当提高农村宅基地的市场化程度。2016年11月颁布的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出：“从实际出发，因地制宜，落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利，增加农民财产收益。”[5]而用益物权具有排他性、独立性、流动性等属性，国家赋予宅基地、承包地以及集体经营性建设用地的用益物权，意味着这三类地都可以进入市场流通。这就有利于资源的优化配置，增加农民的财产性收益。我国产权制度改革的每一次突破，都是与社会主义市场经济发展、完善密切联系在一起。无论那一种产权，都是对资源加以利用或处置以从中获得一定收益的权利。产权界定清晰是市场交易的前提，是实现资源优化配置的制度安排。如何把农村闲置的农房利用起来，也是需要认真加以解决的问题。当前许多地方存在着大量闲置农房，不仅破坏了农村的村容村貌，也造成土地资源的严重浪费。这就涉及到如何解决农村闲置宅基地问题。改革的思路应当是在有利于发育农村土地市场的前提下，保护农户依法取得宅基地用益物权，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制。与其相联系，在城镇化过程中如何让更多农民带着土地权益放心进城的问题。这就存在着农民进城以后的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权如何处置的问题。关于这个问题，2016年8月初国务院印发的《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，做出方向性的安排。《通知》明确提出：“地方政府不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权”。至于农民进城之后农民三权利益如何处置，《通知》也明确提出：“要通过健全农村产权流转交易市场，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制。”当然，农民进城以后，由于就业、居住、生活、环境等条件的变化，很多人最终还是会自愿退出在村里享有的权利，但是其前提条件是农民的利益要得到保障，即通过产权流转交易市场有偿退出。

[1]中共中央国务院关于三农工作的一号文件汇编（1982—2014）[M].北京：人民出版社，2014：61.

[2]邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993：355.

[3]最新土地法律政策全书（2009年版）[M].北京：中国法制出版社，2009：74-75.

[4]许经勇.中国农村经济制度变迁六十年研究[M].厦门：厦门大学出版社，2009：220-225.

[5]中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见[N].经济日报，2016-11-28.

责任编辑：詹花秀

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1004-3160（2017）02-0079-05

2016-12-25

许经勇，男，福建惠安人，厦门大学经济学院教授、博士生导师、国家级有突出贡献专家，主要研究方向：农村经济。