权利开放秩序：现代国家治理的制度形态

张力伟

（吉林大学，吉林 长春 130012）

政治·法律

权利开放秩序：现代国家治理的制度形态

张力伟

（吉林大学，吉林 长春 130012）

新的历史背景下，现代国家治理中所内蕴的参与、平等、协商等价值要求一种新的制度形态。借助道格拉斯·诺斯提出的概念，权利开放秩序不仅可以视为现代国家治理的制度形态，也为我国政府治理现代化提供了思路与方向。具体来说，一方面通过塑造能动性政治来打造行动中的社会与公民，实现不同主体之间的协同；另一方面以完善责任政治来促进政府回应，提升政府能力，共同构成一个开放有序、流程顺畅的政治系统。

现代国家治理；权利开放秩序；能动性政治；责任政治

国家治理体系与治理能力现代化是全面深化改革的重要目标，这一议题不仅为国家的政治社会发展锚定了方向，也为我国政府改革推进脉络厘清了思路。从制度角度看，现代国家治理的提出意味着制度形态应向着更为开放，更加容纳多元的方向转变。美国制度经济学家道格拉斯·诺斯（Duoglass C. North）用权利开放秩序（open access order）①韦森在本书序言部分对译者将Limited access orders和Open access order分别翻译为权利限制秩序与权利开放秩序持保留意见，他倾向于将其直译为“限制进入秩序”与“开放进入秩序”。但为了尊重译本，本文中仍采取“权利限制秩序”与“权利开放秩序”这种译法。这一全新的概念指代现代国家所具有的秩序模型，在梳理人类历史秩序发展史的同时为政治文明下的制度形态总结了一个框架。所谓制度形态（the pattern of institution），指的是权力配置、结构设计、行动模式等一系列具体制度安排所遵循的约束条件，是宏观层次上对不同类型具体制度的抽象概括。本文将从权利开放秩序这一概念出发，对现代治理体系与治理能力现代化的内在价值与基本要求进行阐释，在对权利开放秩序进行梳理分析的基础上探讨现代国家治理与权利开放秩序之间的相关性，并根据权利开放秩序从政治参与与责任政治两个方面探讨我国政府改革的思路和方向。

一、现代国家治理的内在价值与基本要求

国家治理体系与治理能力现代化是党和国家根据现代社会发展的特征与态势所提出的改革目标，是兼具时代导向、问题导向与实践导向的改革框架。无论是对于政治学还是公共管理学，治理（governance）早已数见不鲜。作为一个创新的概念，治理的提出必然有其历史背景与问题意识。面对以现代性为基本特征的社会，传统的管制型国家模式与多元化的社会产生出结构性的矛盾。这意味着，传统的权力运作模式不仅受到了时代的挑战，其合法性也遭到不同社会力量的广泛质疑。正如戈丹认为，治理理念“成为对旧式统治风格而言的一种前景光明的现代化”，[1]治理俨然成为了政治学与公共管理中的流行概念，既是一种全新的理论，也是一种创新的实践模式。

理论层面上，国家治理体系与治理能力现代化以“治理”为基准，创造性地提出了“国家治理”这一概念体系，并同治理体系与治理能力共同构成了统一的理论框架；实践层面上，现代化作为治理体系与能力的根本目标，意味着围绕着现代治理的若干项改革需要实现从传统到现代的转型，核心是构建一个现代国家。国家治理体系是党领导人民管理国家的制度体系，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，[2]48因此并不同于西方“治理”概念中纯粹的“多中心”涵义。如果不能辨明这一点，在阐释与实践国家治理体系与治理能力现代化的过程中就会偏离方向。

目前，关于“治理”与“现代国家治理”相关的研究成果已汗牛充栋，本文将列举一些典型的研究，作为对现代国家治理问题的研究回顾。治理是现代国家治理的核心，其语义学（the etymology of governance）表明这一概念与作为“刚性”过程的“管制”相对。最近关于治理的讨论认为，这一概念表明了国家对20世纪晚期所带来的内部和外部转型的适应性（adaptability），并且反映出独立于传统政治权威模式的正式与非正式的规则结构（regulatory structure）的出现，“治理”的提出反映出现代社会问题的复杂性。[3]按照这个逻辑，现代性与现代国家建设成为我国现代国家治理的历史规定，国家治理体系与治理能力现代化的提出是对日益复杂多元的社会的回应，从根本上表达出国家权力与变动社会之间的相互关系。俞可平认为，现代的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统，国家治理的理想状态是善治。[4]根据治理多中心的基本原则，国家治理的主体分为三个部分：第一是党的各类组织，第二是各级人民政府，第三是各类社会组织，第四是人民群众。机制是通过公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率和协调五个方面展开，具体采取完善协作机制、健全责任机制与强化监督机制几个维度。[2]53-60国家治理体系强调结构，治理能力强调方法，两者之间是相互促进的关系。国家治理体系的现代化，是有效提升国家治理能力的重要基础；国家治理能力现代化，则是充分发挥国家治理体系效能的必要保障。[5]从结果层面看，徐勇认为，国家治理成效是国家与社会双向良性互动的结果，国家治理强调“共识、合作共赢、良性互动”的结果，这也是一个共同解决所面临的问题以及共同推动社会进步的过程，而非是某一个阶级的统治权，也非政府的单一行为。[6]李景鹏从治理的内在机制与实现要求出发，认为国家治理体系指所有参与治理的主体活动的相互结合所形成的总体状态，国家治理能力则是指各个治理主体，特别是政府在治理活动中所显示出的活动质量，两者之间的相互配合的结果是符合现代社会的发展要求。[7]可见，社会发展既是现代国家治理的要求，也是其结果。

通过简单梳理一些学者的研究，不难看出国家治理体系与治理能力现代化是将工具理性与价值理性结合起来，既强调作为过程的治理，也强调作为结果的治理。国家治理体系与治理能力现代化的内在价值需要从如下几个方面把握：首先是强调与人治相对的法治。只有在法律的框架内行动，才能够避免人治的矛盾，体现出平等的价值；第二是凸出作为行动者的各主体的参与，倘若缺失各主体对国家与社会事务的共同参与，那么作为多中心的治理也就丧失了存在的意义；第三是表明各主体之间行动模式的协同，协同体现出了不同主体之间要协调关系与利益，实现对政治与社会等公共问题的共同解决。第四，现代国家治理的核心价值是实现“善治”。根据世界银行（the World Bank）的定义，善治一方面集中关注在良好的政府-市场关系以及国家对经济资源的高效运用等经济维度，另一方面也强调打造透明、回应与责任政府的政治维度。[8]就现代国家治理的基本要求，简单地说，需从构建多元主体互动参与平台，处理好政府、市场与社会之间的关系，调整各层次的治理模式等方面展开。

将现代国家治理的内在价值与基本要求作为整体，现代国家治理提出的价值与要求共同形成了一种创新的制度形态，但学术界目前还没有对这一种形态进行一个较为精准的概括。这样一种制度形态既是对传统制度形态的继承，又是对传统制度形态的批判，是以中国为问题与实践导向，以中国特殊的国情与传统作为制度的根本规定性。

二、权利开放秩序的历史演进与内在逻辑

道格拉斯·诺斯系美国著名制度经济学家、诺贝尔经济学奖获得者，代表作有《西方世界的兴起》（1973）、《经济史中的结构与变迁》（1981）以及《制度、制度变迁与经济绩效》（1990）等。权利开放秩序是在诺斯新著《暴力与社会秩序——诠释有文字记载的人类历史的一个概念性框架》（以下简称《暴力》）中提出的。这本书的核心思想是对制度以及政府控制暴力的手段的发展进行解释与说明。事实上，诺斯对制度（institution）这一概念的使用比较宽泛，主要从人类互动的“游戏规则”以及控制暴力的机制两个方面理解，例如他认为“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束”。[9]《暴力》一书中，诺斯的中心思想就是讨论限制暴力的不同秩序模式。作为一种限制模式，诺斯的权利开放秩序是现代社会的约束构型，是现代性的表征，可被视作是文明政治下的制度形态。在权利开放秩序形成之前，诺斯认为在人类社会的演进历史中还分别存在两种不同的秩序：觅食秩序（foraging order）以及权利限制秩序（the limited access order）。这三种秩序分别对应着原始社会、近代社会及近现代社会、现当代社会。从觅食秩序到权利开放秩序的历史过程便是社会从原始走向文明的过程。

表1 三种秩序的基本特征

从权利限制秩序转变到权利开放秩序需要一定的门阶条件，具体来说分为三方面：第一是对精英的法治，第二是公共或私人领域内的永久性组织，第三是对军队的统一控制。[10]206从权利限制秩序到权利开放秩序的核心是实现非人际关系化（impersonal），即社会内部组织与个人之间的互动依靠一系列确定的规则而非特权，政府在提供公共服务时“无需考虑公民的社会身份或是组织机构负责人的身份以及政治关系”。通俗意义上就是从“关系社会”转变为“规矩社会”，是“法治的核心”。[10]347不过由权利限制秩序到权利开放秩序的过渡过程十分复杂，两者之间也存在着类似于“路径依赖”的交织关系。诺斯等人在论述权利开放秩序的社会特征时并不系统，只是做了简单的列举，例如自治的市场，活跃的公民社会以及中立的政府部门等等。这些条件并不需要一一满足，不同的国家可能会有不同的特征。书中论述道，权利开放秩序之所以具有最强的维持稳定的力量在于“适应性效率”，即社会在面对一系列不断变化的问题和困难时能生存下来的能力。这需要从两点进行把握：首先是基于权利开放与竞争，它们促进了新问题的解决；其次是权利开放秩序有能力提供可信的承诺，这能够更好地处理冲突。[10]182-184诺斯等人表示同样的具体制度安排可能存在于权利限制秩序与权利开放秩序当中，但两者的绩效完全不同，因为权利限制秩序没有一系列的民主观念作为支撑，也没有公平的法治系统作为仲裁，权力行使者依然倾向采取人际关系化的方式分配资源，而且市场中组织的活动权利也会受到限制。总结来看，诺斯的权利开放秩序是民主与法治结合之下的非人际关系化的互动模式，任何的组织安排与权力分配以平等与公开为基准，政府、社会与市场具有良好的互动关系。

有学者批评诺斯等人的概念并没有按照一个“结构化”的模式进行叙述，读者们从书中获得的更多是讨论式的叙述而非一个清晰的模型。[11]这或许是作者们对概念的使用决定的，因为作者眼中的制度是人类行动的一个框架，更多学者所运用的制度的概念在诺斯那里被称为“组织”（organizations），即具体的政府结构、政治运作模式等。[12]8通过对权利开放秩序的演进脉络与内在逻辑的审视，不难总结这种制度形态所具有的条件与特征。首先，权利开放秩序下的社会是一个非人际关系化的社会，各主体相对平等，不存在对特权的依附以及围绕着身份展开的资源分配。其次，各个主体不仅具有参与到政治权力的机会，也享有平等的、为自身发展能够做出努力的权利。其三，良好的政府-社会关系，负责任的政府、有活力的社会与完全竞争的市场相互配合。①事实上，书中并没有系统论证权利开放秩序与市场之间的关系，只谈到了权利开放秩序对市场经济的益处。因为全书的核心是谈秩序对暴力的控制，所以对秩序的描述更多局限在国家-社会关系的领域。最后，法治化的政治与社会，对社会进行控制的不是个人或者某个集团，而是法律。可以说，一个社会，当它的各个主体都能够良好互动，而且秉持平等、包容的价值观时，它就是一个开放的（Open access）社会。

“非人际关系化”作为权利开放秩序的核心特征，亦贯穿于现代国家治理始终。特权之下，任何主体所表达的声音往往在权力的支配之下，丧失了主体表达自身“主体性”的声音。现代世界以自由作为核心价值，意味着每个主体能够在法律的框架下平等的行动，这正是对法治的说明也是现代国家治理的基本要求：“现代法治为国家治理注入良法的基本价值，提供善治的创新机制，法治对于国家治理现代化具有根本意义和决定作用；法治化是国家治理现代化的必由之路。”[13]此外，我们在推进国家治理体系与治理能力现代化的进程中，平等、参与等一系列基本价值都呼唤着一个开放的政治环境、公平的法律体系、民主的政治体系与活力的社会基础。可见，权利开放秩序中所谈到的特点与价值，正是现代国家治理的形态。当然，权利开放秩序有其历史与情境的限定，因为在诺斯等人抽象出来的权利开放秩序下，具体的组织组成方式是按照西方发达国家的政治体制设计的。因此，我们对权利开放秩序加以说明与运用的时候要区分出权利开放秩序内在中与中国国情不同之处。价值是抽象的、组织是具体的，现代国家治理所反映出的是权利开放秩序中的内在价值而不是书中描述的案例。诺斯等人在最后也承认，各个社会的内部结构的确相异，无法给出一个一致的、成系统的国家理论。所以，诺斯等人关注的依然是作为框架与约束条件的制度。

在权利开放秩序为价值、现代国家治理为指向的治道变革下，作为现代国家治理核心与关键的政府治理现代化无疑获得了借鉴与思路，[14]“国家治理又主要是通过国家行政体系为代表的治权体系来实现的。在这个意义上，政府治理即是国家治权的运行，是国家治理的具体实施和行政实现。”[15]政府治理现代化在现代国家治理中承担着具体的主导作用，所以从构建与维系权利开放秩序的维度出发，政府治理现代化在权利开放秩序的基本表征基础上可以沿着两条路径展开。第一是实现权利的开放，在国家主导下形成“行动中的公民与社会”，塑造“能动性政治”——这是通过各主体相互配合、平等合作的局面来推动权利开放秩序的实现；第二是打造责任政治环境，强化政府责任来保证政府与其他层面的和谐关系——这是通过可信承诺来维护权利开放秩序的状态。借助伊斯顿的系统理论，这是一个开放环境中的“输入-输出”机制，整个系统的运转呈现出不同主体间流程顺畅、彼此支持的状态——这是权利开放秩序的要义。

三、塑造开放社会的“能动性政治”，打造行动的社会与公民

现代国家治理体系是一个有机整体，具备系统性、整体性、协同性，可以囊括不同的构成要件，既包括作为制度指导的价值，也包括贯彻制度的基本行动。[16]而治理本身也是一个多元主体参与的行动过程，现代国家治理即在统一的价值与架构之下，各主体之间立足全局、兼顾自身、注重协同，形成“能动性政治”并以其构建一个协同的结构，从“输入”的角度实现权利开放秩序。

“能动性政治”（generative politics）是英国社会学家安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）提出的概念，意味着国家与社会中自由的反思性动员联系在一起，能动性政治是对公共领域的维护，但也没有把自己置于国家与市场的对立之中。它通过为更广的社会秩序中的个人和团体所作的生活和政治决定提供物质条件和组织框架来发挥作用。[17]14-15吉登斯对这个术语的论述比较晦涩，但简单说来，能动性政治是搭建国家与社会之间的沟通桥梁，通过国家与社会的共同行动来解决问题的过程。当然，国家同社会之间并不是对立的关系，而是在互动中产生积极影响：国家为社会的发展提供条件，并在国家整体目标之下通过设置制度框架的方式帮助社会与个人完成任务、实现自身发展。正如吉登斯谈到，这是“一种在存在社会整体关怀和目标的环境下，寻求个人和团体完成任务，而不是国家为他们完成任务的政治”。[17]15通过一种“让国家的归国家、社会的归社会”的治理模式，既促进了国家与社会的行动能力，又提升了整个国家的治理效能。因为国家不可能面面俱到地去解决各种问题，国家不是万能到能够解决所有问题，所以存在于社会之中，能够依靠社会力量解决的问题就要交给社会去解决。当然，这并不是对“最小国家”的另一种解释，而是让国家开放权力，赋权给社会，通过社会的自我调节、自我管理的机能去解决问题，让社会形成一种“社会权力”：在社会利益诉求多样化和复杂化，政府的资源与能力有限，信息有时不免缺失的情况下，社会可以通过自动地运用它们的资源去弥补与救济这些问题。[18]

使用能动性政治来描述权利开放秩序，在于现代国家治理所倡导的正是不同主体的协同治理（Cooperative Governance）：一方面需要整合不同主体参与到政治议程的设置中来，另一方面调动不同主体参与到解决国家与社会的各类问题中。归根结底，是让不同的主体行动起来，构建一个“行动的政治”。权利开放秩序作为现代国家治理的制度形态，意味着不仅要构建低成本的利益表达渠道，还要把国家治理视为一个开放进入（open access）的过程，让不同主体都能够参与到这个过程中来，解决发生在国家与社会当中不同领域、不同层次的问题。既保证国家的自主性，也激发其他治理主体的能动性。无论是世界上的发达国家还是我国，在多主体参与国家治理的议题上都进行了有益的实践并取得了优良的效果。例如加拿大充分调动公民的力量，通过组织公民会议（Citizen Assembly）使公民参与到选举制度改革与政治决策的讨论协商中；欧洲一些国家在处理环境问题上积极响应社会组织与公民的要求，将社会组织与公民整合到环境治理当中，塑造“环境公民权”等；我国关于这方面的政治实践有诸如浙江温岭的“民主恳谈会”，日渐被提上日程的社会组织承接政府职能，不断走向完善的基层治理与基本公共服务提供等。有学者认为，行动作为国家治理体系的构成要素，具体需要落实在政策制定与政策执行两个方面。[16]这种观点凸出了多元主体在议程设置与落实环节中的重要性，却忽视了多元主体在解决各类复杂性问题方面的主动作用。后者事实上为政府职能划定了一个范围，属于政府职责清单上的内容依靠社会与公民的参与和利益反馈等渠道实现决策的科学民主与政策执行过程中的理性高效；另一部分政府可以交由社会完成的或者可以通过市场机制来解决的可以充分放权。

权利开放秩序下的“能动性政治”也是推进政府转型的力量，通过打破全能主义或者集权主义权力运作模式实现封闭社会向开放社会的转变。所谓行动中的社会与公民，本质是政府同社会与公民之间平等与民主的关系。若充分实现现代国家治理的权利开放秩序，还应从实现民主化的政府-社会关系、政府-公民关系以及社会-公民关系三个方面入手。从政府-社会关系维度看，政府与社会之间应划定一个明确的边界，因为政府与社会之间模糊的暧昧关系不仅难以使社会作为一种治理主体出现，反而会使政府强化干涉社会领域的能力，不利于治理的实现。政府与社会的合理关系在于实现一个良好的公域秩序，政府应开放权力、赋权于社会，发挥社会组织的积极作用，将那些政府与企业都做不好、做不了或不愿意做的事交由社会组织，从而弥补政府和市场的不足并采取特许经营或外包的方式由一些社会组织承担公共服务的职能，减轻政府负担，提升社会作用。[14]从政府-公民关系维度看，一方面进一步拓宽民众的低成本利益表达渠道，另一方面凸显公民在关涉自身利益的政策制定环节中的主体地位，采取参与和协商的方式将公民的声音整合到政策当中，既保证宏观层次的民主建设，也注重微观层次的民主设计。公民参与政治最恰当的领域是与人们息息相关的领域，这是微观层次民主设计的核心要义，简单地说，就是让公民从“反应者”变成“行动者”。现代国家治理更多在讨论政治与社会、政府与公民，很容易忽视社会与公民之间的关系，而这也是现代国家治理中的重要环节。权利开放秩序提出整个社会具备一个民主、平等、宽容的价值系统，但这个系统主要靠公民来维持。所谓塑造社会-公民关系，指的是公民应秉持这些价值观念在彼此的互动中形成一个良好的社会。社会是在每个个体彼此交往中形成的，只有公民具备民主、平等与包容的价值观念，这些观念也才会真正地内化为整个社会的价值观而非空洞的宣传口号。此外，“社会环境深刻地影响着制度的有效性”，个体之间的和谐交往有利于培植社会资本，通过塑造一个和谐的社会环境“使民主运转起来”。[19]

四、完善责任政治，打造和谐互动下的政治生态

责任政治是政治文明的基本形态，由民主政治、信用政治、人本政治与理性政治共同构成。[20]作为一种政治生态模式，政治责任抑或政府责任成为这一政治生态的中轴。在当代民主政治与公共行政实践中，责任越来越成为中心概念，或者说，现代政府行政越来越回归民主的责任控制轨道。[21]在福山（Francis Fukuyama）的现代国家三大组件中，责任制政府便是其中之一。[22]古罗马思想家西塞罗认为，所作所为只要是牵涉到他人的，责任问题必然会出现，[23]马克斯·韦伯也具体地谈到政治家的“责任伦理”等等。[24]可见，无论是传统政治还是现代政治，责任是公共生活中行动的基本准则，尤其是现代，责任成为构成现代政治的核心要素之一。在民主政治的框架下，责任为政治权力的运行置入了道德规定与制度规定：落实责任不仅是道义上的要求，同时也受到制度的规训。

责任对于实现权利开放秩序的意义应该从三个方面理解。首先是政治合法性与责任之间的关系。合法的政治行动（legitimate political action）同责任之间是不可分割的。而责任是权力受到限制的一种体现，也是统治者政治行动的公共之维（public dimension），[25]正好体现了权利开放秩序中“非人际关系化”的特征。合法性阙如的政治秩序必然混乱无序，因此无论对何种秩序而言，合法性的建构都是第一政治问题。其次是责任与信任之间的关系，“责任政治一方面是社会公众对政府或执政者的一种期待，另一方面是政府或执政者对社会公众的一种承诺。”[20]履行责任意味着对承诺的兑现，在承诺的兑现中必然会建立起彼此之间的信任关系。权利开放秩序在于提供可信的承诺，责任必然成为权利开放秩序中不可或缺的中心环节。事实上，前面的论述关涉到的均是公共生活中政府与其他主体之间的关系模式问题，正是由于“现代政府依赖于政治领导层与普通民众之间的一系列复杂信任关系”，[26]政府若失去了信任，也就不会有自觉的服从。第三方面是责任与治理本身之间的关系。责任是任何治理过程的基础，治理的有效性就取决于行政人员能否落实责任。[27]虽然O.P. Dwivedi谈到的治理是宽泛意义上的行政过程，但这反而更能说明现代意义上的治理更需要责任。从合作角度看，若没有这种关系，治理的模式从根本上也无法实现：政府对社会的怀疑导致政府对社会的压制，社会对政府的怀疑导致政府合法性的流失与社会冲突的滋生。这种现象的后果不仅无法实现现代国家治理，连秩序本身的稳定也成为严峻的问题。以上论及的三个方面都证明了现代国家治理与权利开放秩序契合于责任，显示出责任政治的重要性。

任何国家都会强调责任政治的实现与深化，既然政治治理现代化在国家治理中的特殊地位，那么通过完善政府责任来塑造责任政治是现代政治理念与现实政治问题的共同要求。根据傅士卓（Joseph Fewsmith）对中国政治的考察，他认为责任问题是中国政府改革的重中之重，因为中国的政治社会冲突很大程度上都是对权力的控诉（abuse of power），而这正是因为政府责任落实的不足。[12]7以问题为导向，中国加强政府责任的努力一方面要在于通过不断地解决问题来保证社会稳定，更重要的方面是保证现代国家治理的有序推进，以多元主体之间的和谐关系来维持权利开放秩序。就政府而言，深化责任的主动行动在于划分权责和保证政府“回应性”。划分权责是落实责任的基础，就是通过明晰职责、确定分工的方式保证有权有责、权责一致，防止职能交叉导致的履职推诿或责任不清。在划分政府权责方面，为适应国家治理体系与治理能力现代化要求，政府必须积极建设同自身责任相匹配的职能体系，在经济社会体制转型和市场经济深入发展的背景下重构职能，借鉴吸取同市场经济发展相契合的现代治理观念和治理方式。[28]与此同时，注重宏观职责与微观职责在部门间的合理配置也已经成为政界和学界的主要共识。[29]而政府的回应性往往是与责任联系在一起的。所谓政府回应，简单来说就是政府的“输出”过程。是否输出、输出质量的好坏等方面都决定了政府是否履行好了自身的责任，也是有限政府、有效决策和民主的一个重要特征。[30]我们日常所谈到的“政府不作为”以及“政府乱作为”就是没有输出和输出质量不高的具体体现，也是引发社会问题、造成社会矛盾的根源之一。面对现代国家治理中政府与社会、政府与市场、政府与公众的多元互动局面，政府回应的复杂性也大大提升，这意味着政府为了同其他主体之间维系持续的互动关系需要高质量的回应作为保证，也体现出不同部门要根据不同层次中的不同主体采取不同的回应方式。一方面要保证程序上的回应，即通过建立与疏通各种渠道抑或将回应转化为各种形式来完成回应的流程；另一方面要保证实质上的回应，即回应具有解决问题的实际功用或者明确负责的积极态度而非敷衍了事。由于自利的（egotistical）存在，政治权力的行使者很难对自身进行限制，这也为政府落实责任带来了困难。[25]33由此，作为外在约束的问责机制为政府责任的实现提供了制度上的保证。例如通过全方位监督机制、行政责任考核、强化行政责任追究等行政问责机制和程序实现“反向激励”。不难看出，责任政府构建与政治问责是主动与被动的一体两面，对于强化责任落实，党的十八大以来也在落实政府各项责任以及完善追究问责制度等方面做了一系列规定。

从现代国家构建自身制度体系并发挥相应功能的角度来看，国家治理现代化要求政治体系建设与公共权力运行遵循现代民主政治的责任逻辑，而责任政治的确立和发展则应促进并巩固国家治理现代化的制度性与政策性成果。[31]责任政治的确立和完善需要在多主体之间形成和谐的互动关系，从基础层次上看是迈开践行民主政治的步伐，从更深层次看是提高政府解决问题的能力，通过可行的承诺来促进社会稳定和谐，激发整个社会的活力，让治理更加有效。当然，尽管政治体制与责任政治的联系更为紧密，但责任政治建设无法排除经济领域、社会领域的相关治理主体、治理资源和治理结构。如果将责任政治局限于政治领域而忽视其他治理领域，不仅其内涵会大幅缩小，还会使其失去国家治理的现实意义。[31]从这个意义上，通过政治领域的责任政治构建带动其他领域，最终构成一个完整的责任政治环境，才是权利开放秩序的根本保证。

五、结语

现代国家治理兼具复杂性、系统性与整体性，是不同主体与不同部分之间的相互整合、选择、调试的互动过程。如此一种复杂的关系只有在非人际关系化下的开放秩序下才有可能。诺斯所提供的权利开放秩序并不复杂，从宏观结构看，权利开放秩序是民主、法治、平等等一系列价值所灌铸的互动约束；从微观行动看，权利开放秩序也是不同主体之间行动的关系模式，即彼此之间遵循一定目标与规则、以开放包容为态度的行动方式。总体来说，权利开放秩序说明了一种法治之下的国家-社会关系，这种良好的社会关系也会带动其他主体——例如市场的积极发展。全面推进国家治理体系与治理能力现代化必然要将权利开放秩序作为制度形态，一系列的制度设计、组织改革与行动转型都需要以权利开放秩序作为基准。政府治理现代化作为现代国家治理系统中的重中之重，从政治参与与责任政治两个方面入手，其一为通过政府主导的模式带动秩序发展跨越权利开放秩序的门阶条件，其二是为社会治理与市场治理等其他子系统的治理现代化铺平垫稳，共造和谐社会。总而言之，推进政府治理转型，逐步实现政府与市场、社会以及公民等主体治理关系的平等化、民主化，进而达到政府、市场、社会与公民对公共事务的互助合作与协同治理的善治状态，[14]让作为“输入-输出”的政治系统的运行更加流畅、让日渐复杂的系统配合更加稳定。虽然诺斯并没有赋予权利开放秩序以价值目标，但可以预想，善治便是权利开放秩序的本质依归。

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责任编辑：杨 炼

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1004-3160（2017）02-0119-08

2016-12-10

国家社会科学基金青年项目“中日地方政府环境问责制度比较研究”（项目编号：15CZZ006）。

张力伟，男，辽宁营口人，吉林大学行政学院政治学理论博士研究生，主要研究方向：政治学理论与中国政治。