绿色发展中的多元主体协同治理研究

2017-03-07刘华安

湖南行政学院学报 2017年4期

关键词：协同主体绿色

刘华安

（宁波市行政学院，浙江宁波 315012）

绿色发展中的多元主体协同治理研究

刘华安

（宁波市行政学院，浙江宁波 315012）

绿色发展是党的十八届五中全会提出来的新的发展理念，是我国国家治理的重要内容。绿色发展的达成需要公共部门、市场组织、社会组织和个人的相互协调与合作。单一的治理主体无法应对全球化背景下绿色发展的要求，只有通过协同治理，激活与绿色发展相关主体的参与动力，通过公共组织治理协作、公共组织与市场组织的有效链接、公共组织与社会组织的合作共治，才能不断提高绿色发展治理绩效。

绿色发展；多元主体；协同治理

一、问题的提出

党的十八大提出“大力推进生态文明建设”，并将生态文明建设的落脚点和着力点放在“优化国土空间开发格局”“全面促进资源节约”和“加大自然生态系统和环境保护”上。十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，是新时期我们党在对我国经济社会发展规律的深刻认识的基础上提出的重大而深远的发展战略，进一步丰富和发展了科学发展观。

绿色发展不仅是国内经济社会发展的要求，也是世界各国在全球环境恶化的背景下对发展方式转变的要求。五大发展理念中，绿色发展尤为重要。我国经济和社会转型具有明显的“时空压缩”特征，经济的快速增长给我国的资源承载、环境保护带来了极大压力。在某种程度上造成了绿色发展与政治发展、经济建设、文化与社会建设之间的冲突。这种冲突表现在我国实施绿色发展的困境具有典型的“复合型”特征：作为一个后发现代化国家，发展“时空压缩”的特征导致了我国在工业化发展初期就面临着后工业化时期的环境问题，由此导致国家不得不同时抓经济发展、社会建设与环境保护；先发国家一百年甚至几百年来逐步出现的环境问题在我国几十年的快速发展后集中爆发。因此，能否解决好绿色发展问题，不仅关系着人民的身体健康和生活环境的改善，更是关系到全面深化改革、全面建成小康社会、“两个一百年”目标能否实现。

绿色发展不仅体现在人和自然生态的协调可持续发展，以及在此基础上告别我国长期以来的只要增长而忽视生态成本的GDP至上的增长模式，更体现为我国政治生态领域内的绿色发展。我们要坚持中国特色社会主义物质文明、生态文明、政治文明和精神文明的协同发展，杜绝物质文明速度发展过快、而政治文明、精神文明和生态文明速度跟不上的现象。[1]从这个意义上说，绿色发展必然与政府的改革、政治的进步紧密相连。这种相关性决定了实现绿色发展必定是一个长期的、复杂的、艰巨的过程，仅仅依靠单项改革无法突破既有瓶颈。日渐多元的、不确定的和高度复杂的社会形态中，传统公共行政单向度的政府治理模式已经不能适应新形态下绿色发展治理的现实要求。作为一种全新的治理模式，协同治理不仅能及时回应多元社会、复杂社会、不确定社会的发展要求，其在生态领域的实践也能为绿色发展的实现提供强大动力。

二、文献回顾

（一）协同治理概念及其内涵

西方学者对于协同治理问题的讨论由来已久。20世纪90年代中后期，西方国家开始了协同政府治理模式的改革。协同治理成为了西方发达国家解决复杂公共问题的主要实践形式，由此也引发了西方学者对协同治理的研究热潮，并在国内学界引起了回应。

安德鲁·格林和安·马赛亚斯按照组织的扁平结构、自治程度和沟通强度，把组织间关系划分为竞争、合作、协调、协同和控制几种，这几种关系构成了一个连续体（continuum），合作位于这个连续体的较低一端，而协同则靠近较高一端。[2]马蒂西奇和蒙西把协同定义成“由两个或更多组织为了实现共同目标而建立的一种互利且良善的关系模式”[3]。汪锦军也持相同意见，他认为“协作（collaboration）是一种更为持续和深入的相互关系，它将过去分立的组织整合到一个需要完全为实现共同使命承担义务的新的结构中。”[4]姬兆亮则认为，协同“是一种比合作和协调更高层次的集体行动。”[5]这些辨析为区分与协同治理相似的几个概念如合作治理、协作治理等提供了语义和学理基础。在具体治理机制上，协同治理既涵盖了协商治理也涵盖了协作治理的机制。这四者中合作治理层次最高，也最为复杂。

（二）协同治理的特征、程序、价值与展望

有论者将协同治理的特征归纳为治理主体的多元化、各子系统的协同性、自组织之间的协同以及共同规则的制定。[6]协同治理的关键变量是网络、协作和整合，影响协同治理的因素为显性因素、隐性因素以及共享因素。[7]Bertrand de la ChaPelle将协同治理的程序划分成：将主题列入议事日程、起草规章制度、通过、付诸实践以及检验五大阶段。[8]张振波将协同治理的生成逻辑概括为国家与社会关系重构与后工业社会公共性扩散及其回应。[9]范迎春通过农村公共服务的分析将协同治理的作用机制分为合作、制衡与竞争机制。[10]中外相关学者认为协同治理具有民主参与、民生改善两大价值。[11]相关论者认为协同治理理论具有明显的实践性特征，协同的达成需要领导者的特殊作用。协同治理理论的进一步发展需要明确协同的本质属性、探寻利益相关者的关系以及其中的运行机制。

（三）生态文明建设的协同治理研究

一是协同治理在生态文明建设中的价值研究。尤其是对传统的或以国家为主或以市场为主的单向的环境治理模式在面对环境治理尤其是跨流域环境治理上的缺陷进行了批判性反思[12]，提出在环境治理中政府、市场和社会之间应开展合作治理[13]，以避免政府失灵、市场失灵与社会（志愿）失灵[14]。

二是生态文明建设中协同治理主体的关系研究。生态文明建设存在政府、企业、公众和社会组织等多个治理主体。有论者认为主体间是平等合作的关系[15]，与此相对的是，部分学者认为在环境协同治理中各主体之间并非平等关系，政府在各主体中处于主导地位。[16]

三是生态文明建设协同治理的进路研究。首先是价值观念上的协同，尤其是在环境利益的基础上对于环境治理参与、环境治理的公平正义的追求协同。[16]其次是生态文明建设主体之间的协同。如各个主体全面参与的协同。[17]最后是生态文明建设中治理手段的协同，如通过法律制度完善和社会资本培育的协同等。[16]

综合国内外学者的研究，主要侧重于生态文明协同治理的主体以及具体领域内的对策研究。十八届五中全会提出绿色发展后，学界对于协同治理与绿色发展关系的研究还未深入展开，建构性（与应答式相对应的研究）的对策研究更未形成体系。

三、绿色发展中多元主体之构架

绿色发展是一个绿色利益相关者不断博弈、互相协调，从而达致利益整合的长期过程。绿色发展涉及面广、涵盖范围大，过去政府作为单一发展主体的模式越来越不能适应绿色发展复杂多变的要求。传统的公共行政模式无法克服结构扩张和公共预算的扩张、公共物品和公共服务供给的低效、权力寻租等问题，将政府定位为绿色发展的唯一主体必然导致“政府失灵”，而新公共管理理论为了提高政府效率采取的市场化（以民营化为标志）、去行政化策略虽然在一定程度上缓解了政府效率带来的治理压力，但集中表现为市场领域的分配不公、市场垄断、负外部效应以及公共资源的过度使用等“市场失灵”问题。我国经济基础、公民整体素养、社会的发育程度、社会组织的自主性独立性不强等问题，导致“社会（志愿）失灵”在绿色发展中不同程度存在。[18]单一主体范式无法应对复杂性增强、风险逐步增加对社会治理的挑战。为了克服这三种失灵，绿色发展的协同治理主体必须多元化，多元主体之间保持平等合作的关系。在相当长的时间内，政府、企业、社会组织、公民个人四大治理主体之间无法实现平等的主体地位。这既是我国长期以来政府作为权力中心的制度安排的一种路径依赖，也是政府出于治理需要，即通过制度安排、构建相关平台，加强培育社会和市场，发挥社会和市场在绿色发展中与政府协同的能力。但作为一种理想化的目标，政府在与企业、社会组织及社会公众的互动中，划清绿色发展中政府的权力边界，充分发挥企业在绿色发展中的效率与作用，尊重市场在资源配置中的主体地位和决定性作用，充分发挥社会组织和公众在绿色发展中的民主参与、民主监督作用，政府只要发挥好“制度供给”与“秩序规范”作用就能逐步改善政府—市场—社会之间的关系，从政府主导的合作走向治理主体平等的合作。

政府—市场—社会是一个循环的大系统，而作为这个大的系统中的每个子系统（政府、市场、社会）又是一个相对独立的子系统。因此，绿色发展中多元主体的协同既包括政府协同、市场协同、社会协同，还包括在政府协同、市场协同、社会协同基础之上的三者间的协同治理。

（一）政府协同

政府是由多个层级不同、职能不同的部门组成的整体。既包括中央政府，也包括地方政府；既包括承载相关职能的机构，也包括附着在这些机构中的公务人员。

首先是中央政府与地方政府的协同。我国有着中央集权制传统，央地关系一直以来是理解中国政治的一把钥匙。尤其是作为单一制的国家，我国中央政府与地方政府的关系深刻影响着绿色发展的制度构建与政策实施。20世纪80年代尤其是进入21世纪来，中央政府为实施绿色发展制定了一系列法律、制度，而且这些法律和制度逐渐细化，但是我国生态文明建设的整体成效不明显，相反，环境问题在经济社会发展中愈发突出，绿色发展形势非常严峻。其中原因之一就是地方政府与中央政府在绿色发展中未能协同。中央政府与地方政府在生态文明建设方面不协同的深层次原因在于地方政府的自利性。“一个理性的人必然受到对其行动有影响的刺激机制支配。无论他自己的个人欲望是什么，如果某种活动将带来惩罚，他必然会取消这种活动，如果能带来较大利益，将会吸引他趋于这种活动。胡萝卜和棍棒对科学家和政治家的支配作用与对驴子的支配作用是一样的。”[19]中央政府代表的全国公共利益与地方政府代表的地方公共利益之间的矛盾在分税制后日益突出，地方政府可能对中央政府的决策采取“选择性执行”政策，热衷于拉动经济增速快、短期内有助于地方财政增长的项目，冷落甚至忽略生态文明建设。

其次是地方政府间的协同。改革开放的过程，在一定程度上即各级地方政府获得了事权和财权的过程，尤其是1994年分税制实施以后。地方政府之间的竞争关系日益发展，尤其以财税和招商引资上表现突出。有学者形容我国地方政府之间的竞争关系是由“行政发包、属地管理和晋升竞争高度融合而成的一种政治锦标赛”[20]。在缺乏统一规制的情况下，地方政府的竞争行为在有些情况下会演化成恶性竞争。在跨界环境治理上，相关的地方政府互相推诿责任，消极应对，相邻的地方政府陷入了“囚徒困境”。

最后是同级政府部门内部的协同。绿色发展涉及一系列政府部门，这些部门应为了绿色发展的公共利益相互分工互相合作，但与此同时，这些部门有着相对的独立性，尤其是绿色发展中的利益独立性，权力和资源的分散导致了绿色发展难形成政策合力。

（二）市场协同

市场主体主要是指企业。绿色发展过程中市场内部的协同行动问题主要表现为企业内部的协同问题和企业之间的绿色发展协同问题。企业生存于一定的生态环境中，不可避免地与绿色发展发生关系，并与绿色发展休戚相关。根据企业的生产目标，企业可以分为两类，一类是政府为了实现绿色发展而进行服务购买对象的企业，简称为绿色发展型企业。这类企业以绿色发展产品或服务为生产对象，在绿色发展战略实施中参与市场盈利。另外一类企业则不直接以绿色发展产品或服务为生产对象，但它们是绿色发展的直接受益者。绿色发展对于绿色发展型企业来说，是硬要求，因为这是它们的核心产品和服务，通过这些产品和服务取得政府服务购买的地位。而对于非绿色发展型企业，虽然它们不直接提供与绿色发展相关的产品或服务，但是它们不能担当起生态文明建设的社会责任时，不但对于担当了生态文明建设责任的非绿色发展型企业产生了挤兑效应——最终可能导致“劣币驱逐良币”的后果，同时对于绿色发展型企业的生产造成了极大破坏，从而导致市场主体之间无法真正实现协同治理。

企业应把节约资源、保护环境、谋求可持续发展作为企业发展的核心问题考虑，把绿色竞争力塑造作为发展的首要观念和基本思想，积极配合政府的绿色发展政策的实施，鼓励和支持公众、NGO参与企业的绿色项目的开发以及环境信息披露的监督，进而有效推动政府绿色发展战略的实施。

（三）社会协同

1.绿色发展的公民协同

公民是生态破坏、环境污染的直接受害者，他们承受着生态破坏、环境污染给他们的身体和生活带来的严重影响。公众积极参与绿色发展的宣传教育行动，这是公众协同参与绿色发展的最初级的行动。其次，公众身体力行的参与绿色发展实践，如自觉遵守与维护政府绿色发展政策，自觉参与绿化、美化生活环境行为等。最后，公众行使绿色发展监督权，积极扮演对政府、企业以及相关NGO的发展绿色新政的监督角色，如参与相关绿色发展项目的座谈会、听证会、专家咨询会等，通过切实的行动真正推动绿色发展的合理实施。

目前造成公民在绿色发展中协同程度低的主要原因在于公民的公共精神不足。公民的公共精神决定了公民进行绿色发展建设、提供环境公共产品的行为状态。公共精神是指以利他方式关心公共利益的态度和行为方式。公共精神是现代公民必须秉承和塑造的人性价值和精神品质，“发达的公共精神是良好社会治理的决定性因素”[21]。公共精神的存在会极大地推动本地经济社会的发展，帕特南对意大利的观察表明，具有公共精神的地区，同样也是繁荣富裕和工业发达的地区，同时也是公民组织发达的地区。

2.环保NGO的协同

党的十八届三中全会指出：要“激发社会组织活力”，重点培育和优先发展公益慈善类社会组织。环保NGO是以环境保护为其根本目的的社会组织，属于公益类社会组织的一种。在目前我国全面深化改革、推进国家治理体系现代化的背景下，我们也应该予以重点培育，优先发展，激发其活力，为实现绿色发展做出贡献。为此，我们应该做全面的战略部署。

环保NGO是将公民组织起来实现绿色发展的有效途径。但考察我国环保NGO近年的发展历程发现，我国的环保NGO依然弱小，其发展面临着诸多困境。主要是组织形态存在但规模很小，其作用非常有限；且其组织形态依附于其他组织，功能和作用的实现受制于其他组织。由此可见，目前我国环保NGO需要壮大，但由于观念滞后、政治束缚而不敢壮大，其数量、规模、独立性都极其有限，限制了环保NGO的功能和作用。其次，在资源上也存在着困境。“对于一个非政府组织而言，制约其生存与发展的因素中最关键的是它所存在于其中的制度环境，以及它所能获取的社会资源。”[22]我国环保NGO主要表现为财政资源和人力资源双重不足。在行动上存在着参与不够，在管理上存在着专业管理低效的问题。

（四）政府、市场与社会之间的协同

我国目前处于社会转型期，其中内含着经济形态、政府形态和社会形态的转型。这三个方面的转型，不仅产生了政府、市场和社会本身的问题，而且也导致了三者关系方面的问题。政府、市场、社会三者关系方面的问题集中体现为三者不协同的问题，影响了我国的绿色发展进程。

1.政府与市场的协同

在绿色发展过程中，政府与市场之间的协同问题体现为政府对市场的不协同和市场对政府的不协同两个方面。政府对市场的不协同主要是指政府没有履行好应该履行的市场监管与服务责任，却又从市场主体那里攫取了不应有的利益。表现在绿色发展上：政府角色应定位为“服务员”，即为市场主体提供包括良好的生态环境在内的公共服务，使市场主体所需要的各种环境资源得到可持续的利用，以促进市场主体的可持续发展，但实际情况是，我国很多地方的资源被大规模破坏甚至某些资源处于枯竭状态；政府角色应定位为“监督员”，监督市场主体遵守环境保护的法律法规，并对不遵守环境保护方面法律法规的市场主体进行相关处罚，但是政府尤其是一些地方政府并没有履行好监督责任，导致守法企业竞争不过违法企业，甚至有的地方政府与污染型企业形成“共谋”，强制环保部门通过对污染小企业的审批，为地方、为部门、为自己谋取不当利益。市场对政府的不协同是指市场主体没有遵守政府所制定的法律法规，给政府造成了损失。表现在绿色发展上：企业缴纳的税款是政府财政经费的基本来源，但有些企业对于生态环境的破坏程度所产生的损失远超其所缴纳的税款，使得政府从该企业所得的收入远低于治理该企业环境破坏的支出；甚至一些大型污染型企业利用地方政府急于提升本地GDP数量、维持本地刚性稳定的心理，通过各种方式拒绝治理本企业所排放的污染物，等等。这些现象都是市场主体为了追求利润，在生态文明建设方面与政府不协同的表现。

2.政府与社会的协同

在绿色发展中，政府与社会之间的协同问题体现为政府对社会的不协同和社会对政府的不协同两个方面。政府对社会的不协同是指政府不能有效履行职责，不能有效回应社会主体的需求，甚至忽视、压制社会主体的公共需求，维护社会主体的利益。表现在绿色发展上：政府没有完全履行绿色发展方面的职责，不能及时、有效回应社会公众的环境需求，有时甚至有意忽视、压制社会公众的环境需求，损害了社会公众利益。社会对政府的不协同是指社会主体对政府所实施的法律法规、方针政策等不能提供有效的合法性支持，不能采取合法的途径表达自己的利益诉求。表现在在绿色发展上，就是社会公众对政府的绿色发展行为不理解、不支持。这其中有的是因为社会公众对政府的相关政策行为不理解，且政府又没有解释到位；有的是部分社会公众的局部利益与整体利益发生矛盾所导致的；有的是社会公众的环境诉求表达渠道不畅通所导致的；有的是政府的相关决策不科学、执行方式不合理所导致的。

3.市场与社会的协同

在绿色发展中，市场与社会之间的协同问题体现为市场对社会的不协同和社会对市场的不协同两个方面。市场对社会的不协同是指企业不能合法地对待社会对本企业生产过程或最终产品或服务的抗议，而是采取了打击报复的策略；不能承担起应有的社会责任，而采取了回避、敷衍的态度。这种不协同表现在绿色发展中：企业对社会公众、环保NGO因环境诉求而对本企业的抗议行为采取非法打击报复的行为；企业没有承担起应有的环保社会责任。社会对市场的不协同，主要是指社会公众或环保NGO对企业的生产销售活动进行阻扰，或者贬低企业社会美誉度，影响企业的公共关系等行为。在绿色发展上表现为，社会主体因环境问题而阻扰企业的生产经营活动，对企业造成了一定的损失。具体而言，社会对市场的不协同有两种类型：一种是企业的确对社会造成了环境方面的损害，社会主体对企业的抗争是社会主体的自救行为；另外一种是社会某些群体或个人借口环境问题而对地方企业滋扰，获取非法利益。

四、结语

十八届五中全会提出的“绿色发展”与协同治理范式的契合，符合当代全球发展理念，它不仅有效克服了传统公共行政中以政府作为唯一治理主体的政府失灵问题，打破了政府与社会的力量边界，形成多元主体共同、平等参与绿色发展，共享绿色成果的良好局面。同时，通过与企业的交流与合作，充分发挥企业在资源配置中的决定性作用，使绿色发展各个主体之间相互协调、合作与发展，形成良好的政府——市场——社会关系，为推进生态文明现代化进而推进我国全面建成小康社会提供坚实的生态基础。

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责任编辑：詹花秀