法治视阈下的地方政府权力清单制度研究——以益阳市为例

曹益平

（中共益阳市委党校，湖南 益阳 413000）

法治视阈下的地方政府权力清单制度研究
——以益阳市为例

曹益平

（中共益阳市委党校，湖南 益阳 413000）

权力清单制度从中央到地方进行推广，在一定程度上规范了权力的运行，但权力清单制度的实效性并不明显，选取益阳市的权力清单制度建设为调查研究对象，剖析了在地方政府权力清单制度建设中存在的问题，如权力清单权力依据不足、权责不一致，权力数量悬殊，权力清单制度建设缺乏公众参与，权力清单的动态调整机制不完美，权力清单制度落实不到位。阐明只有实现地方政府权力清单制度的法治化才能避免权力清单沦为一纸清单。

权力清单； 现状；问题；法治化

法治，是目前人类发现的最为有效的治国理政方式，法治意味着国家的一切权力和公民个人的行为都应按法律的要求和规则运行，于政府而言法治的目标就是建立权力规范运行、权力行使有据的法治政府，为实现这一目标，中央办公厅、国务院办公厅于2015年3月25日印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（下文简称为《指导意见》）， 权力清单制度建设开始从局部试点到全国范围内推广，该《指导意见》强调各级地方政府应大力推行权力清单制度以规范政府权力运行，让政府职能回归本位，并给出了地方政府权力清单建设的时间表：市县两级政府在2016年年底前要完成权力清单的编制和公布工作。益阳市政府着手多轮行政审批项目清理，形成了具有特色的地方政府“权力清单”，为推进益阳市政府治理现代化作了积极尝试与探索。

一、地方政府权力清单制度建设的主要成绩

权力清单，是指政府及政府部门将本级政府或部门的职权范围、具体的权力行使主体、权力行使依据及权力行使流程以清单形式列举出来，并公之于众。各级地方政府在上述《指导意见》精神的指引下，积极动员，扎实推动权力清单制度建设，经过部门自查、审改办组成的审核小组审查论证、最后经法制部门的合法性把关，集中对各部门行使的权力和重点领域的权力进行清理，从而使地方政府权力事项大幅减少和下移，有力促进了政府职能向本位的回归，优化了市场环境。以益阳市为例， 此次权力清理共涉及41个部门，保留行政权力事项共计2734项，与上报的权力总数相比减少了1484项；保留审核转报类行政权力78项，与上报的同类权力总数相比减少了50项。另外，益阳市通过权力清单的配套责任清单建设，推进了责任政府建设，规范了政府权力运行。本次纳入责任清单目录的共44个部门，公布市政府部门主要职责554项、与相关部门有职责分工或交叉的职能489项、建立事中事后监管制度399项、公共服务事项310项。总之，益阳市政府在权力清单制度建设中严格按照中央文件确立的规程，稳步推进，具体表现在：

一是科学谋划，明晰思路。益阳市政府在中央的统一部署下，高度重视权力清单的编制及推行工作，专门召开了"三张清单"建设的动员会议，明确政府权力清单编制工作的进度安排，并积极部署成立权力清单编制工作领导小组，制定工作方案，积极吸取兄弟市县权力清单制度建设的有益经验，与湖南省政府相关部门进行工作请示和业务对接，立足本地实际，确定了权力清单制度建设总的思路和原则：即按照依法定权、简政放权、提升效能的原则，推进权力清理、权力下放，进一步厘定部门职责、精简政府机构，切实提升政府的公共管理水平。另外，各级地方政府为方便对权力进行清理，将行政权力按其性质与作用的不同进行分类管理，将行政权力分为行政许可等九种类型，对有些细碎的无法归入上述九类的权力统称为其他行政权力。这样的分类管理，有利于科学的设置权力清单事项及内容。

二是严格审核，确定内容。益阳市政府在编制权力清单时组建了专门的审核工作小组集中对各部门权力和责任进行清理审核，并建立了相应的动态调整机制以确保权力清单的科学性与有效性。益阳市成立了以编办、政府法制办、财政局、发改委等单位组成的审改办，集中对政府各部门上报的权力与责任进行依法界定，审核确定权力、责任、收费清单，主要是科学合理地分权、担责与收费。其审核的具体流程如下：首先，益阳市审改办对相关部门报送的权力清单、责任清单、收费清单进行初审、会审两轮审核，并提出有针对性的修改意见，并及时以书面形式反馈给各部门；其次，相关部门收到修改意见之后，向审核组报送反馈意见，这就为各部门表达意见和沟通协商提供了充分的空间；再次，审改办针对这些反馈意见与相关部门逐条进行反复核实论证，市法制办还组织专人对市编办筛选提出的60多个具体问题逐一进行了合法性审查，最终形成了“权力清单、责任清单、收费清单”三张清单的草案，并提交市政府常务会议讨论通过；最后，讨论通过的三张清单在中国益阳门户网站、《益阳日报》等公共媒体上进行公示以接受社会公众的监督和建议。同时，益阳市还建立了对权力清单、责任清单等的动态调整机制，每年对已形成的各类型清单所确定的内容进行调整与完善，与时俱进，形成新的清单版本，确保全面、正确、科学履行部门职能。

三是规范运行，推动落地。益阳市政府在合法、科学的编制权力清单后，更重要的是如何采取有效措施以推动清单的运行，否则，权力清单将沦为一纸清单。益阳市权力清单的运行主要是通过以下几个步骤来完成：首先，通过完成市县两级权力清单、责任清单的编制工作，以明确市县两级政府权力边界、政府部门内部权力边界，形成衔接有序的权力清单、责任清单制度体系。其次，要求权力清单中涉及行政许可等针对社会公众的管理服务类权力必须附有流程图，以明确每一项权力的具体行使步骤与时限要求，充分减少权力的内部流转环节，使权力运行明晰化、规范化、便捷化。最后，将包含了权力类型、权力名称、权力行使依据和实施主体的权力清单、责任清单目录在门户网站等公共媒体上进行公示，接受公众的全方位监督，使权力在阳光下运行，从而确保权力清单制度的贯彻落实。

二、地方政府权力清单制度建设中的问题

地方各级政府普遍推行权力清单制度，在一定程度上使各地行政审批权限大幅消减，行政处罚权得到规范，行政强制权得到一定程度的控制，有利于促进地方政府职能转变和推动政府管理方式创新，加快法治政府建设进程。但是地方各级政府在权力清单制度建设中依然没有将权力清单制度建设真正纳入法治化轨道，因而影响了权力清单效能的发挥，以益阳市为例，益阳市权力清单制度建设存在如下不足：

（一）权力清单中存在权力依据不足、权责不一致等情形

一是权力依据不足。我们在调查益阳市权力清单制度建设中发现，益阳市市县两级政府部门在权力梳理过程中，一些部门实际上对自己的权力数量与内容并不清楚，有些部门应该清理的权力没有进行清理，个别部门也存在超出法律规定设定权力的情况。如益阳市下辖的大通湖区农林水利局没有依据《中华人民共和国城乡规划法》对林木林地权属争议处理的行政裁决权进行清理，赫山区国土局制定的权力清单事项"设备农用地备案"依据的是国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，缺乏足够的法律支撑和保障。二是权责不对等。"有权必有责、权责对等"是有限政府与法治政府建设的基本原则。[1]但是益阳市市县两级政府权力清单目录中并没有保证每项权力都有对应的职责和责任，职权事项和责任事项数量不对等，如益阳市本级此次纳入权力清单目录的共41个部门，共保留的直接行使的行政权力2743项，纳入责任清单目录的虽有44个部门，但所确立的责任清单事项只有1731项，不仅权力与责任部门不对等，而且权力事项与责任事项数量相差悬殊。三是没有建立相应的问责机制。制定科学合理、权责一致的权力清单、责任清单是权力清单制度建设的前提和基础，但权力清单要真正发挥作用，更需要有针对权力运行的问责机制，在无刚性问责机制的约束下仅依靠权力主体的自觉只会造成行使行政权力者的"任性"，这与法治原则是背道而驰的。综观益阳的权力清单制度建设，一个普遍的问题就是与权力清单相对应的追责机制缺失，从而直接影响了权力清单效用的发挥。

（二）权力清单中各地权力数量悬殊

"法无授权不可为"，即一切政府权力均来源于法律的明确授予。正因如此，平级的各地方政府（民族自治区域除外）所适用的法律法规大致相同，理论上权力事项应大致相同。但从权力清单制度建设成效来看，各地方政府权力清单中权力数量悬殊较大，就益阳市范围来讲，各区县（市）总的权力事项以及各类型权力所包含的权力数量极不平衡，如安化县清理出县政府工作部门行政权力事项共计3699项，大通湖管委会清理出本级行政权力2260项，赫山区清理出直接行使的行政权力共计3221项。之所以出现这种不平衡的结果，原因在于：一是从宏观上讲，缺乏上级政府层面对各区县（市）权力清单建设工作的统筹与指导，导致权力划分没有统一标准，导致了各地权力数量的不相等；二是从微观上讲，因各区县（市）本身对行政权力内涵的理解、清理的范围、事项的分类等方面存在认识上的差异，致使有些地方制定的权力清单过于笼统、抽象；而有的地方在权力清单中可能将一些零星的碎片化权力进行归类、整合而导致权力数量相对较少；甚至有的地方还可能存在以“其他审批事项”保留了一些隐形的权力事项。[2]

（三）权力清单制度建设缺乏公众参与

公众参与、专家论证是权力清单制度建设的基本要求，公众参与的广度和专家论证的深度是确保权力清单科学性、民主性的重要指标，党的中央会议也多次强调，在权力清理过程中，应广泛吸引公众参与和专家参与论证。诚然，公众参与的关键在于权力清单应在公共媒体或网站上进行公示，公示是实现公众知情权的重要保障，当然这种公示不应是形式上将政府及各部门权力事项"一晒了之"，而是必须将权力清单中的权力内容与权力行使流程向公众公开，只有将权力行使的整个过程公开，公众才能得以更方便的参与到权力清单制度建设中来。但调研中发现，益阳市、县两级编制权力清单时仅在政府层面进行宣传， 向一般的社会公众宣传较少， 而且公示的权力清单目录里只包含了政府及政府各部门的权力名称、权力所属类别、实施依据和实施主体，而对于社会公众最为关注的每项具体权力的运行流程却公布较少，从而加重了社会公众对权力清单理解的难度。这就导致权力清单在形式上虽有征求广大社会公众意见之举，但收效甚微。我们打开《益阳发改委保留的行政权力清单》时发现，该清单的浏览量只有149次的量。其它的部门权力清单公众浏览量更少，收到的公众反馈意见均为零。我们就公众对权力清单制度的关注度问题做了个问卷调查，其统计数字显示：在100个市民中，仅有21人知道政府权力清单，而这 21人全是党政机关工作人员和事业单位工作人员，而企业、自由职业者、学生、退休老人等群体中知晓权力清单的人几乎没有。市民对权力清单与自身生活的密切程度的认识，有 52%的人认为有一定关系，45%的人认为权力清单与自己没有任何关系，只有3%的人认为与自身密切相关。从统计调查结果可知，城市普通居民几乎没有人对权力清单有一个完整的认识，甚至不明其意向，也没有主动去了解的动力。这充分表明益阳市县权力清单制度建设的公众参与热情并没有被调动起来。极少数居民虽知晓权力清单一事，但对权力清单内容的一些意见和建设也因一种"搭便车"的心理，而产生一种集体行动的困境。[3]

（四）权力清单的动态调整机制不完善

政府机构改革、职能转变、法律法规立、改、废是变革时代的新常态。因此，权力清单一旦制定，也并不是一成不变的，它应随着机构改革后机构之间的合并与分立、政府职能的转变、法律法规的完善而作出相应调整，以保持权力清单内容的合法性与合理性。据调查，益阳市尚未建立权力清单动态调整机构和工作机制。各区县（市）虽然明确每年进行一次调整，但都是各行其是，没有设定统一的调整时间和调整要求。而且调整时间往往与各级政府机构改革时间不尽一致，常常导致新合并或新组建的一些政府机构的职权与公示的权力清单内容不一致，使权力清单制度形同虚设。加之民众对政府权力清单制度运行效果态度冷漠、意见建议反馈甚少，加大了权力清单制度动态调整的难度，导致制度运行效果大打折扣。总之，基于各地方政府权力清单动态调整机制的不完善，地方政府权力清单制度建设虽具有一定程度稳定性，但不能及时反映政府机构变革、法律法规变化及群众的需求。

（五）权力清单制度落实不到位

就中央推行权力清单制度建设的初衷而言，主要是要求政府部门能严格按清单目录办事，规范权力运行，即权力清单制定后一定要落实到位。益阳市权力清单制度建设中由于存在权责不一致、重权力轻责任等情形，尤其是与权力清单相对应的追责机制未能建立，导致不少政府部门虽然公布了权力清单和责任清单，但还是存在理归理、做归做现象，有的已经取消或转移的事项还继续在做，有的应该要承担的职责尚未真正履行。清单制度似乎成为政府自上而下的一项形式工程，政府权力运行方式在权力清单公布后并没有发生多大改变。所以说，各地方政府编制和公开权力清单和责任清单仅是权力清单制度建设的前提和基础，权力清单制度效能的真正发挥更需对不遵照执行清单目录的政府行为进行问责的机制进一步细化和完善。

三、推进地方政府权力清单制度建设的法治化

各级地方政府权力清单制度建设中存在的上述问题，主要是因为地方各级政府并没有按照法治的原则和框架构建权力清单制度，因此，权力清单于某些地方政府而言仅是形式工程，没有真正发挥作用。只有实现权力清单制度建设的法治化，才是确保权力清单制度有效运行、避免成为"一纸清单"的重要保障。权力清单制度建设的法治化要求各级地方政府结合各地实际，在重视上述问题的基础上，有针对性的稳步推进。

（一）提高领导干部的法治思维能力

权力清单制度的推行本是政府内部对自身权力的一种主动约束，是政府内部的一场“自我革命”，[4]因此，领导干部在推行权力清单制度的过程中应身先士卒，自觉杜绝传统的特权思维，坚持法治思维，按照职权法定、于法有据的原则编制好权力清单，并严格按清单的内容行使权力。首先，思想是行动的先导，领导干部应从思想上高度重视推行权力清单工作，积极统筹协调地方市县两级政府权力清单制度建设，从市级层面统一行政权力类型的划分标准，避免各县市权力数量相差悬殊，并确立各级政府进行权力清单编制的人力资源和经费保障。其次，在权力清单的编制过程中应严格依据法律规定并主动广泛征求专家学者及社会公众意见，集思广益，突破权力清单编制的主体能力不足的困境，保证每项法律赋予的权力进清单，保证权力清单中的每项权力都于法有据。最后，权力清单制定出来后，领导干部应带头依单行使权力，避免让权力清单成为摆设。

（二）建立权责统一的权责清单制度

法治政府应是有权必有责，权责相一致的政府。因此，政府在编制地方政府权力清单时，应按照权责一致、权责匹配的原则，加快推进权力清单和责任清单整合为一张权责清单，实行一项行政权力对应一项或多项责任。进一步明确和细化不履行权责清单或履行权责清单不到位的责任，并加快制定问责追责和考核的依据与办法。此外，应进一步强化对权力运行各个环节的监督制约，广泛公布权力运行流程图，明确行政权力运行过程中每个环节的责任主体，责任范围。

（三）建立权力清单的公众参与机制

权力清单制度的公众参与可以保障权力清单制度的正当性、科学性及可接受性，避免行政专断。要扩大地方政府权力清单制度建设的公众参与，各级各部门要积极创新工作渠道，加强对权力清单制度意义、内容及与群众利益之间的关系的宣传，让社会公众知晓权力清单，关心权力清单，增强参与权力清单制度建设的积极性主动性。要进一步完善和细化权力清单中的权力运行流程，让社会公众在办事过程中办前有底、办中有数、办后有喜，从而增强其参与权力清单制度建设的热情。要配套公布对违反权力清单行使权力的监督方式，并及时曝光违反清单内容的行政行为，在全市上下营造推行权力清单实效的良好氛围。

（四）建立权力清单动态调整机制

实行权力清单制度是一项持续的工程。权力清单建立和推行的过程也应当是一个不断清理权力、不断优化权力的动态过程。因此，地方政府应特别注意，权力清单建设要适应地方经济社会发展和转型时期的特殊需求，实时跟踪调整，并通过政府网站等公共媒体向社会及时公布，实现权力清单的动态管理，并从制度上要确立权力清单动态调整的常设机构，明确动态调整工作程序，确保权力清单与行政体制改革、政府机构改革一致，实现部门职能与权力清单的完全吻合。

（五）建立权力清单的有效监督制度

建立权力清单的有效监督制度，应首先明确监督的管理机构及监督程序，重点管控权力清单的两个阶段：一是权力清单制定阶段，二是权力清单制定后的运行阶段。对权力清单制定过程的监督主要是严把法律关，无明确法律依据的权力必须排除在清单之外，而属于法定职责范围的事则应纳入权力清单中来，一旦出现凭人的主观意愿或个人喜好清理权力、编制权力清单的行为，应对其进行重点监督，及时指出并制止，并追究相关责任人的责任。对权力清单制定后的运行阶段的监督包括对权力清单落实情况的监督和对权力清单动态调整的监督。对此，有效的办法是各级地方政府部门可将权力清单的落实情况纳入相关部门的绩效考核，以督促其按权力清单目录办事，而对权力清单动态调整的监督主要是监督权力清单的更新是否严格按照已确立的动态调整机制和程序，如是某些部门或领导擅自进行更新和补充，则应启动监督机制，追究相关部门的责任。

[1]易继明.法治政府也是有限政府[J].私法，2012（2）：230-234.

[2]王春业.论权力清单制度对行政权的控制与规范[J].福建行政学院学报，2014（6）：46-50.

[3]王垚.地方政府推行权力清单的现实困境[J].人民论坛，2015（36）：65-67.

[4]薛瑞汉.市县政府推行权力清单制度问题研究[J].中州学刊，2016（1）：1-6.

责任编辑：杨 炼

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1009-3605（2017）04-0019-05

2017-05-03

曹益平，女，湖南益阳人，中共益阳市委党校讲师、硕士，主要研究方向：农村法治。