刍议党政领导干部问责制度中容错机制的使用

邓淑霞

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

刍议党政领导干部问责制度中容错机制的使用

邓淑霞

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

中国特色社会主义事业对从严治党制度建设提出更高的要求。随着党政领导干部问责制度的广泛使用，原有制度设计的缺陷日益显露出来，世情、国情、党情不断发生变化，新的历史时期的现实对制度建设也提出新的要求。这就需要在顶层设计层面统筹考虑制度之间的统一性和相容性，构建新的机制，弥补既有制度的缺陷，回应现实需求。建议由中央统一建立容错机制，并将其纳入党政领导干部问责制度中，对宽容决策失误做出顶层设计，再由各地根据自身实际情况出台实施细则。这样的机制，既维护了党规党纪的权威性、严肃性，也充分考虑到各个地区自身的特点。

党政领导干部；问责；容错

新的历史时期的中国特色社会主义事业对从严治党制度建设提出更高的要求。随着党政领导干部问责制度的广泛使用，原有制度设计的缺陷日益显露出来，世情、国情、党情不断地发生变化，新的历史时期的现实对制度建设也提出新的要求。

一、“具有许多新的历史特点的伟大斗争”对从严治党制度建设提出更高的要求

(一)为了实现中华民族伟大复兴，中国共产党历届中央领导集体进行着接续努力

中国共产党是中国的执政党，从党成立的第一天起就在为实现中华民族的伟大复兴而奋斗。以毛泽东同志为核心的第一代中央领导集体进行了艰辛、曲折的探索，经历了挫折、失败，取得了经验、教训，为后继事业进行理论储备、奠定物质基础；以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体开拓出有中国特色的社会主义道路，使中国的社会主义建设走上适合自己的道路，开启了高歌猛进的改革开放发展历程；以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体在严峻的国际形势下冷静观察、沉着应对，高度重视党的建设，提出“通过锲而不舍的努力，保证我们党始终是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，始终是中国特色社会主义事业的领导核心，始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益的建党目标”，巩固和加强了中国共产党的执政地位；以胡锦涛同志为总书记的党中央领导集体“不断深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识”，提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，构建和谐社会；以习近平同志为核心的党中央领导集体在新的历史时期带领中国人民开始了新的征程，在中国特色社会主义道路上继续前进，实现“两个一百年奋斗目标”，最终实现中华民族伟大复兴的中国梦。

党的十八大以来，中国特色社会主义建设的伟大实践开启了新的历史阶段，改革开放进入攻坚期和深水区，全面建成小康社会进入决胜期，“我们前所未有地靠近世界舞台中心，前所未有地接近实现中华民族伟大复兴的目标，前所未有地具有实现这个目标的能力和信心”。同时我们所面临任务的艰巨性前所未有，所积累矛盾的复杂性也前所未有。改革开放已经进入后半程，改革的性质已经由前30年的“帕累托改进”转变为利益的博弈；改革的实践方式也由前30年的“摸着石头过河”转变为“先立后破、于法有据、有序进行”，即在顶层设计的前提下进行基层的先行先试。改革开放之初，“我们总结了几十年搞社会主义的经验。社会主义是什么，马克思主义是什么，过去我们并没有完全搞清楚”[1]。在当时的情况下，采取“摸着石头过河”的方式，在基层试点取得成功经验后再在全局推广，进行渐进式改革，是符合实际的理性的选择。在摸索中前进的中国特色社会主义建设事业取得成绩、积累经验的基础上，才有可能进行顶层设计，将成功的经验制度化。正如1992年邓小平同志在南方谈话中指出：“恐怕再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”

(二)全面深化改革的新实践对全面从严治党制度建设提出更高的要求

在新的历史时期，中国共产党领导中国人民继续进行中国特色社会主义建设伟大实践，全面推进依法治国，以法治思维和法治方式推进全面深化改革。深化改革的实践方式是顶层设计与“摸着石头过河”相结合，也就是要在于法有据的框架下允许基层先行先试。中国特色社会主义是一项史无前例的伟大实践，全面深化改革进入攻坚期和深水区所面临的任务之艰巨、矛盾之复杂前所未有，这些客观情况决定了先行先试的改革者要面临的是系统性风险，先行先试的改革者在客观了上无法完全避免失败和挫折。

新时期的改革实践对我们党的执政能力提出更高的要求；对党员领导干部的素质、能力也提出更高的要求；相应地对从严治党制度建设也提出更高的要求。“改革开放只有进行时没有完成时”，改革开放实践的深化和发展必然促进制度建设的完善，与时俱进不断完善的制度建设又为改革开放实践提供制度保障。

习近平总书记强调：“面对复杂多变的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展任务，实现党的十八大确定的各项目标任务，进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，关键在党，关键在人。关键在党，就要确保党在发展中国特色社会主义历史进程中始终成为坚强领导核心。关键在人，就要建设一支宏大的高素质干部队伍。”[2]

为了“建设一支宏大的高素质干部队伍”，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持全面从严治党，即从思想建党和制度治党两个方面着手，在坚定理想信念的同时，扎紧制度的笼子，建立健全从严治党的制度体系。

党的十八大以来，随着全面从严治党实践的推进和深化，全面从严治党的实践方式逐渐规范化、制度化，全面从严治党制度体系也在持续发展和完善。从“八项规定”开始，中央已经陆续出台、修订、制定了五十余部党内法规，占现有党内法规总量的三分之一以上，标志着从严治党已经从治标为主转变为标本兼治。从严治党党规党纪的笼子越扎越紧，从严治党制度体系越来越健全、完善。随着实践的深入，既有制度的缺陷逐渐暴露出来；世情、国情、党情不断发生变化，新的历史时期的现实对制度建设也提出新的要求。这就需要在顶层设计层面统筹考虑制度之间的统一性和相容性，构建新的机制，弥补既有制度的缺陷，完善既有制度，回应现实需求。

二、建立容错机制，弥补原有制度的设计缺陷

(一)回应现实需求，加强全面从严治党制度体系建设

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，“办好中国的事情，关键在党”，“全面从严治党”是全面建成小康社会的根本保障。“从严治党，关键是要抓住领导干部这个‘关键少数’，从严管好各级领导干部。从严管理干部，要坚持思想建党和制度治党紧密结合，既从思想教育上严起来，又从制度上严起来”[3]。

2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》是为加强对党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识和大局意识，促进深入贯彻落实科学发展观，提高党的执政能力和执政水平而制定的。从理论上讲，《暂行规定》在实施过程中必然会暴露出制度设计上的缺陷，并且随着时代的发展，世情、国情、党情与制度设计之初相比也都发生变化，客观现实对党政领导干部监督管理工作也提出新的要求。因此在《暂行规定》实施之后根据各地反馈的情况对其进行修订是题中应有之义，修订《暂行规定》既弥补了原有制度设计上的缺陷，也回应了现实的需求。尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视全面从严治党，思想建党和制度治党并重，在全面从严治党的实践中产生很多行之有效的新方式方法。这些新的方式方法也需要及时将其纳入既有的党规党纪中，避免从严治党规矩、纪律碎片化，将从严治党党规党纪作为一个有机的整体来予以统筹规划，也可避免产生党规党纪中上位法与下位法之间、同级党规党纪之间的矛盾和冲突，完善从严治党制度体系。

(二)通过新的制度设计来解决原制度设计缺陷产生的问题

《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第二章第五条第一款规定，“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的”，对党政领导干部实行问责。此项规定对“决策严重失误”的表述过于笼统，没有区分造成决策失误的原因。如果针对因系统性风险而产生的决策失误进行追责的话，就会使追责制度原本要督促、促进党政领导干部工作的初衷走向反面，在一定程度上影响了党政领导干部工作的积极性、主动性、创造性，使一部分党政领导干部不愿担当、不敢担当，出现“为官不为”的现象。

中国特色社会主义建设事业是一项前无古人的伟大实践，没有成功的先例可循，中国共产党只能在探索中前进。马克思主义认识论告诉我们,人的认识是人对客观世界能动的反映,认识过程是一个实践、认识、再实践、再认识的螺旋式上升的矛盾运动过程。我们对中国特色社会主义建设道路的探索必然不会是一帆风顺的，必然会“要准备着由于盲目性而遭受到许多的失败和挫折，从而取得经验，取得最后的胜利”。尤其是党的十八大以来，中国特色社会主义建设事业伟大实践进入新的历史时期，我们“必须准备进行具有许多新的历史特点的伟大斗争”，在没有先例可循的现实情况下，在顶层设计允许的框架内进行基层先行先试是理性的选择。担负先行先试任务的改革先行者必然地承担着失误的风险。这种风险可以称之为“系统性的风险”，改革先行者个人无论做出怎样的努力也是无法避免的。如果要求基层改革先行者为“系统性风险”的损失承担责任，在理论上讲是不公平的；在实践中也势必使改革先行者做出规避一切风险、摈弃创新、明哲保身，甚至为官不为的“理性”选择。出现部分党政领导干部改革攻坚意识不强，畏首畏尾，不敢碰硬、不愿担责，有风险的不敢干、有难度的不愿干，没有批示不办事、不见纪要不执行的现象，不利于形成良好的政治生态和从政环境，贻误党和人民的事业发展。

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上强调:“要完善考核评价和激励机制，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。”李克强总理在2016年政府工作报告中指出:“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。”这些论述充分反映了党中央、国务院宽容失败、鼓励创新的政策导向。只有在政治问责制度中建立容错机制，在普遍追责的前提下设立例外的免责条款，才能解除基层先行先试的党员领导干部的顾虑，充分调动其积极性、主动性、创造性。

三、建立容错机制的几点建议

(一)由中央在顶层设计层面建立容错机制

“容错机制”本是工程设计中的术语，借用到党政领导干部监督管理中，即针对那些愿干事、敢干事、能干成事的领导干部，在其进行探索性先行先试改革试验过程中宽容其创新道路上的失败，为担当者担当，更好地激发其改革创新热情与动力。

关于建立容错机制问题，大部分学者主张建立独立的容错机制，将其作为解决“为官不为”问题的一项对策措施。建立独立的容错机制，如果与原有的党政领导干部监督管理的有关法规不相容，势必产生相互冲突，使有关职能部门无所适从，也在客观上赋予有关职能部门自由裁量权，削减了党规党纪的权威性；如果与原有制度相容，则会造成叠床架屋的局面，政出多门，在客观上给有关职能部门提供了选择性执法的空间，削减了党规党纪的严肃性，也可能产生棚架现象，影响原有制度的贯彻落实。

问责制度和容错机制的制度目标是一致的，都是为了提高权力运行的效能。问责是要通过禁止的方式保证权力的正常运行，禁止“不作为”和“乱作为”，是为党政领导干部划出的“底线”；容错则是要通过激励的方式提高权力运行的效能，是为锐意改革、敢于担当、先行先试的党政领导干部拉起的一张“安全网”。

因此，笔者认为问责与容错其实是一个硬币的两面，二者协作、互补才能为党政领导干部监督管理工作提供有效的制度支撑。应该将容错机制作为党政领导干部问责制度中重要的组成部分，将其融入既有的相关制度中，将建立容错机制与完善既有相关制度结合起来，既弥补了原有制度设计的缺陷，又解决现实问题，还有利于维护党规党纪的权威性、严肃性。

2009年颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》明确提出，对党政领导干部“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的”进行追责。没有设立免责例外条款。《暂行规定》颁布之后，各地在实施过程中纷纷出台了各自的《实施细则》，绝大多数地区的《实施细则》都没有设置免责条款，只有福建、重庆等少数几个地区提及了免责的情形。比如：福建省的《实施细则》第十五条规定，对改革创新，大胆实践，在先行先试中因缺乏经验发生失误的行为不作为问责的情形；重庆的《实施细则》第十二条规定，党政领导干部在工作中发生失误，造成损失，但工作措施的制定和实施程序符合有关规定，且没有牟取私利的，可以从轻或者免予问责。这两个地区的免责条款，一个是从决策的创新度性视角，一个是从决策的程序性视角提出应当予以免责的情形，有开创性，但都只是提及一点，不够全面，而且在国家层面也没有依据。据此，笔者认为应该由中央统一进行顶层设计，对原有暂行规定进行修订，将容错机制纳入《暂行规定》中，明确界定试错的界限和容错的空间，给锐意改革的先行先试者提供制度上的保障，解除他们的顾虑，激发其创造性。

(二)容错机制的基本原则

1.实事求是的原则。容错机制是宽容在创新决策实施后没有取得预期成效，甚至出现了失误，造成了一定的损失，根据实际情况，对这种因缺乏经验而产生的无意之过不予追究责任的制度安排。对决策性质和决策失误产生原因的认定，必须实事求是，避免容错机制成为乱作为者、不作为者的庇护所和保护伞。

2.法治思维的原则。容错机制是党政领导干部问责制度中重要的一个环节，虽然是从严治党党规党纪中的例外条款，但其启动和实施也必须严格依法依规进行。只有被纳入免责范围内的决策失误，才可以启动容错机制，避免容错机制成为部分领导干部逃避责任的途径，也要防止容错机制成为某些地区、行业、部门出于自身利益庇护而借机违法违纪的借口。

3.遵守程序的原则。容错机制的启动和运行要严格遵守相关的程序。党内问责是自体监督，容错机制作为党内问责普遍性中的例外条款，必须以程序的公正来保障实体的公正。为避免容错机制成为决策失误之后逃避追责的途径，建议设立创新性决策风险备案制，将风险评估较高的创新性决策进行备案，只有经过备案的创新性决策产生失误，才能启动容错机制。

4.鼓励创新的原则。容错机制建立的根本目的就是要激发改革先行先试者的积极性和创造性。容错范围的界定和被免责领导干部合法权益的保护都应充分地体现出对创新的鼓励。在划定容错范围时，应该是将肯定列举和否定列举并用，最大限度地为创新性决策提供容错空间。对被免责的领导干部应不做任何负面评价，不影响政绩考核，不影响评先评优，不影响提拔使用。

(三)科学界定容错的范围

习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中提出的“三个区分开来”为容错范围的界定提供了科学的标准。

习近平总书记指出：“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部。”即干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，为推动发展的无意过失，这些都应纳入容错范围。而明知故犯的违纪违法行为、上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为、为谋取私利的违纪违法行为，这些违纪违法行为必须被追责，均不可纳入容错范围。

采取肯定列举的方式对容错的范围进行界定，充分地考虑到系统性风险出现的可能性，同时采取否定列举的方式划出了不能予以免责的情形，这就从制度设计层面保证了对党政领导干部监督管理不枉不纵。

(四)规范容错机制的程序

容错机制的启动应该作为政治问责的救济途径，在政治问责程序启动后，应被问责领导干部的申请而启动，并应明确规定具体流程和办结时限。

容错机制具体流程应该包括申请、核查、认定、实施、答复、报备等环节。被问责党政领导干部向纪检监察部门和组织人事部门提起申请；由纪检监察部门和组织人事部门联手进行调查核实，以事实为依据、以法规为准绳对决策失误产生的原因进行分析、核查；核查结束后，如果符合免责的条件，则由纪检监察部门和组织人事部门形成书面报告，写明拟被免责领导干部的基本情况、调查过程、查明的主要事实、对问题性质的认定和依据，形成免责建议书，应当由有管理权限的党组织领导班子根据免责调查结果集体讨论后做出免责决定，以书面的形式答复申请免责的领导干部个人并通知其所在单位；按照干部管理权限将免责决定向党委和政府报备。

(五)保障被免责领导干部的合法权益

建立容错机制就是要在普遍问责的前提下给被问责党政领导干部提供制度救济途径，制度设计的目的就是要在制度层面保障被免责领导干部的合法权益。应被问责领导干部申请，经党的纪检监察、组织人事部门核查、认定，符合免责条件的依规做出免责决定后，对被免责的党政领导干部不做任何负面评价，不影响政绩考核，不影响评先评优，不影响提拔使用。为先行先试的改革者拉起有效的“安全网”，进一步激发其锐意改革的积极性、主动性和创造性。

(六)建立纠错机制作为容错机制的重要补充

对已经备案的风险性较高的创新性决策应该在实施后及时反馈实际效果，如果发现该决策实际执行后的效果与预期的相差较大，应及时“止损”，根据实际情况调整决策或停止执行；充分利用巡视、监察工作的结果，以及涉及高风险创新性决策的信访情况，通过这些渠道及时发现问题，以求将可能的损失降到最低。

纠错机制是容错机制的重要补充。容错是为担当者担当，是在事后对改革先行先试者的保护，纠错则是事中对改革先行先试者的保护。容错机制是在决策失误已经造成的情况下对制定决策的领导干部的宽容，是对领导干部负责和爱护；纠错机制则是在决策执行过程中发现苗头性问题的情况下及时对既定决策进行调整，尽力避免失误的发生或者尽力减少损失，是对党和人民的事业负责。

[1]邓小平文选：第3卷[M].北京:人民出版社,1993：138-139.

[2]习近平在全国组织工作会议上强调建设一支宏大高素质干部队伍 确保党始终成为坚强领导核心[N].人民时报，2013-06-30.

[3]习近平参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议[EB/OL].http://news.163.com/15/0305/17/AJV7 0PK00014SEH.html.

[责任编辑：徐新彦]

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：1008-8520(2017)05-0041-05

2017-05-20

中共哈尔滨市委党校2017年年度课题

邓淑霞(1967-)，女，黑龙江哈尔滨人，行政管理教研部教授。