县级政府投融资平台转型发展研究

王小明

(中共当涂县委党校，安徽 当涂 243100)

县级政府投融资平台转型发展研究

王小明

(中共当涂县委党校，安徽 当涂 243100)

县级政府投融资平台经过十几年发展，在公共基础设施、安置房建设等方面发挥了重要作用,减轻了地方财政压力，推动了本地经济发展。但由于政策、债务、市场等因素影响，平台存在偿债压力积累、经营能力不强、盈利能力偏弱、激励机制不完善、转型迫在眉睫等问题。当前，县级政府投融资平台在加强自身建设的同时，应注重思维理念转变，积极防范债务风险，努力提升平台资信，并引入市场化经营机制，促进投融资平台转型发展。

县级政府；投融资平台；转型发展

县级政府投融资的主体是县级政府或者政府控股的国有企业，它们运用自身优势来筹集资金，为城市基础设施建设等非经营性项目提供资金保障和动力支撑。近年来，县级政府融资规模逐年扩大，债务逐年攀升，加之银监会不断加强地方政府投融资平台的监管，平台发展越发困难。因此，通过分析县级政府投融资工作形势，着力破解投融资工作遇到的矛盾和问题，进而提出县级投融资平台转型发展的对策与建议，为地方政府提供参考。

一、县级政府投融资平台的产生背景与发展特征

县级政府投融资平台普遍诞生于2000年之后，它的诞生是我国经济发展进入特殊时期的产物。分税制改革之后，事权下放、财权上移，地方政府为推进本地经济较好发展，为保障建设资金的需要，通过融资来解决资金问题；尤其是应对近两次金融危机的爆发，从中央到地方扩大了对城市基础设施建设领域的投入，加上政策引导，县级政府相继成立了投融资平台。随着投融资平台发展壮大，其呈现“四大”特征：一是数量大。2015年博鳌亚洲论坛,财政部部长楼继伟表示“地方融资平台大致是10万个”，其言不虚，其中，县级政府投融资平台占一半以上。二是融资多。据Wind统计数据，2016年地方融资及偿债规模达40余万亿元。从各地融资情况来看，县级政府投融资平台融资占全县总融资额度大半以上。三是专业平台多。以安徽为例，从全省61个县中随机选取80家县级投融资平台，统计平台类型，发现综合性平台公司占近四成，专业性平台公司占六成以上。四是间接融资占比高。从县级投融资平台融资来源看，银行贷款融资占比远高于50%以上，直接融资比例偏低。

二、县级政府投融资平台存在的主要问题与形势分析

目前，县级政府投融资平台存在的问题主要表现为以下四个方面：一是投融资平台资产质量不高、经营性资产少。县级政府为了获得更多融资，为了降低投融资平台资产负债率，不断地向投融资平台注入土地、政府机关大楼等资产，作为向金融机构举债的抵押物，最终导致投融资平台资产多以不动资产为主，流动性较差[1]，经营性资产少。二是投融资平台债务多、风险性大。由于项目建设资金的需要，并得到县级政府信用背书，县级投融资平台大规模举债，且债务多以银行贷款为主，导致债务居高不下。这在经济状况尚好时无关紧要，当经济状况欠佳，土地市场难以为继或发生金融危机时，将给县级政府和金融机构带来巨大的风险。三是投融资平台受地方政府干预多、自主性弱。县级政府投融资平台基本为地方国有企业，存在公司治理结构不够完善，管理者主要从政府部门选调或组织部门任命担任，虽然符合《公司法》的基本要求，但在人事任免、经营管理等决策方面受政府干预较多，缺乏经营自主权和决策权。四是投融资平台融资行为多、投资意识淡。县级政府投融资平台基本体量较小、实力较弱，不具备多元化发展能力，主要为县级政府融资服务，缺乏投资意识和投资渠道，其业务范围相对较窄，导致盈利能力非常有限，难以适应市场化发展。

从国家法规、市场要求、地方实际看，县级政府投融资平台必须转型发展，以顺应当前新形势。在国家法规方面，新修订的《预算法》实施以后,地方国有企业(包括融资平台公司)举借的债务依法不属于政府债务，其举借的债务将由企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任[2]。这意味着县级政府投融资平台面对庞大债务，必须重新定位、转型发展，建立自我偿债能力。在市场要求方面，“十三五”时期，新型城镇化进程不断加快，为县级政府投融资平台转型发展开拓了空间，创造了机遇，投融资平台的存在价值继续凸显，但必须采取一系列有效措施，以适应市场化转型发展需要。在地方实际方面，县级政府投融资平台承担一定的地方社会责任，特别是在保障性安置房、城乡基础设施建设等民生领域，甚至在产业结构调整升级等方面发挥积极作用。因此，地方政府投融资平台必须转型发展，以适应新时期地方经济发展需要。

三、县级政府投融资平台存在的问题原因分析

(一)盈利能力差，抗风险能力弱

由于县级政府投融资平台资产都是政府以各种形式注入的，注入的大多为非经营性资产，没有或者很少有经营性资源，其盈利能力偏弱。此外，市场经营能力不强，缺乏市场竞争能力，加之平台自身“造血”功能不足，没有稳定的收入来源，不能形成稳定的现金流，自身偿债能力偏弱，抗风险能力不强。

(二)独立性差、公司治理需加强

由于县级政府投融资平台经营管理行政色彩较浓，大部分业务依靠政府支持，由政府信用背书，其市场竞争力较差，盈利能力偏弱。公司大部分收入为非经营性收入，靠政府的财政补贴，不得不依赖于政府。此外，公司治理结构不完善、制度不健全，缺乏长远发展规划以及部分经营管理者拿着财政工资，缺乏忧患意识和创新意识。

(三)平台人才匮乏，激励机制待完善

目前，县级政府投融资平台管理者多为政府行政人员，存在人才总量不足、人才队伍结构不合理等问题，缺乏优秀的具备投资、融资、资本运营、资产管理等方面的专业人才[3]。此外，公司激励机制不完善，一些公司制度与市场化导向相悖，甚至存在误区，难以达到激励的预期效果。同时，受地域、薪酬等因素影响，很难引进并留住高水平的专业人才。

(四)投资渠道较窄，投资方式单一

投融资平台资金主要投资于基础设施建设，投资期限较长，收益率低，投资方式较为单一。受制于地域、地方经济、产业结构等因素影响，可直接投资的优质项目较少，加上政府对国有企业投资风险的控制，投融资平台可投资渠道十分有限。虽然部分平台与有实力的投资管理公司合作，以出资组建产业基金等方式参与股权投资领域，但在县级平台还是个别现象。

(五)债务逐渐积累，偿债压力增大

为防范和化解债务风险，保障地方基础设施建设及民生工程资金需求，县级政府融资平台“借新还旧”不断融资，债务规模越来越大。2014年，在对地方政府债务审计时，部分县级平台债务未纳入一类债，不能通过省级政府发行地方政府债券置换，只得依靠自身还债，加之平台盈利能力有限，因此，偿债压力巨大。

四、促进县级政府投融资平台转型发展的对策建议

“十三五”时期，县级政府投融资平台仍将发挥积极作用，转型发展是形势所需。具体对策建议如下：

(一)增加顶层设计，从源头治理地方政府投融资

前面提到投融资平台是我国经济发展进入特殊时期的产物，尤其是2008年金融危机之后，投融资平台进入发展的井喷时期。不可否认，平台的诞生缓解了地方财政支出压力，但也给地方政府和金融机构埋下巨大隐患。如何从根本上解决问题？建议在保障国家宏观调控具有坚实基础的前提下，呼吁中央政府进行顶层设计，进一步推进财税体制改革，合理划分中央政府和地方政府事权和支出比例，促进地方政府权力和责任相统一，建立地方政府事权和支出相适应的制度[4]，彻底改变地方政府过度依赖土地财政和平台融资的现状。

(二)加强债务管理，切实防范区域金融风险

债务是地方政府投融资平台最大的问题，央行曾提出应遵循“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则[5]，建议对平台债务实现全口径统计和动态管理，分类处理存量债务，强化债务管理绩效考核与公开透明。目前而言，是政府债务的由县级政府偿还，将政府性负债项目偿还资金纳入县级财政预算管理，建立县级政府债务风险预警和监控机制。同时，推动投融资平台债务重组、债务置换工作，剥离不良资产，密切关注平台公司内部的现金流、负债率等重要指标，分析是否存在较大风险，提前制订相应的风险应急预案，并建立有效的资本金补充机制，有效地防范区域金融风险。

(三)建立四大机制，加速平台转型发展

一是建立现代企业管理制度。平台公司要完善公司法人治理结构，建立政企分开,管理规范的现代企业管理制度，完成企业战略定位和业务模式转变，加快职能转变步伐，划清与政府的界限，改进公共物品和公共服务供给方式，提高公共服务质量和效率，实现平台公司的自主经营、自我“造血”和循环发展。二是建立科学考核激励机制。重点对平台项目考核，根据不同性质的项目建立不同的科学考核和激励机制，将公益性项目和经营性项目分类考核，公益性项目重在考核政府政策扶持的力度和融资成本，经营性项目重在考核项目的融资方式、投资回报率以及项目本身的运营管理水平和资金后续使用效率等。三是建立人才引进机制。猎头是寻找人才的有效途径,投融资公司要大力引进人才，优化人才结构，发挥人才作用，高薪聘请专业人才或“专家”加入公司，为公司可持续发展提供智力支持和团队保障。可以利用他们丰富的实践经验和人脉资源，帮助公司进一步整合资源，发挥公司独特优势，创造更多的投融资机会，实现公司转型发展。四是建立创业投资机制。引导县级投融资平台参与或转型为创业投资企业，建立创业投资企业奖励政策和风险补偿机制，鼓励投融资平台参与创业公司的股权投资、天使投资。投资原则是科技含量高、成长性好、符合国家产业政策导向的企业；投资方向选择大健康、节能环保、电子信息等新兴产业；投资重点选择可能在主板、新三板上市挂牌企业，以及科技孵化器优质企业，注重企业盈利模式和发展前景。

(四)转变发展理念，提升投融资平台自主经营能力

构建县级政府投融资平台核心能力体系建设，转变经营发展理念，改变平台公司“只融资，无回报”现状，建立平台公司融资、投资、偿债一体化发展。重点提升投资、融资、资产经营管理、风险控制等能力建设。投资重在考虑投资模式、投资收益率、风险大小等因素；融资重在考虑融资成本、融资方式、融资期限等；资产经营管理则充分发挥投融资公司自身优势，整合优质资产，盘活存量资产，实现资产资源资本化；风险控制重在考虑如何化解债务危机，通过债务置换、注入优质资产、制订合理的偿债计划、提升经营能力等，进一步提高公司偿债能力。

(五)加大直接融资比例，创新公私合作制融资模式(PPP模式)

引导县级投融资平台进入资本市场直接融资，如IPO、新三板、发行企业债券、银行间市场的中票、短期业务等，提高直接融资比重。县级政府应加大PPP模式创新力度，不局限于基础设施项目，不局限于传统产业，拓宽PPP项目发展空间，建立PPP项目库和资金池制度，加强PPP项目风险管理与控制，实现PPP项目公开透明，引导实业资本和金融机构介入PPP项目。同时发挥政府自身优势，制定相应的政策法规，为PPP项目多方合作创造良好环境，特别是为地方投融资平台介入PPP项目创造条件。此外，县级政府投融资平台转型发展, 需要充分发挥PPP模式的作用，一方面，投融资平台可以作为社会独立资本，参与政府项目的建设运营；另一方面，投融资平台可以作为“地方政府代表”，与社会资本开展合作，实现多方共赢。

(六)注重信用评级，努力提升平台资信等级

随着监管力度的加大，今后不论是贷款，还是发行债券，资金提供方都会选择经济实力较强、盈利能力较好的平台，这对投融资平台资信要求更高。县级政府投融资平台债务攀升，资产质量未能有效改善，资产结构未能有效优化，平台资信等级势必弱化，这对公司长远发展极为不利。如何提升投融资平台资信等级呢？信用评级一般是采用定性与定量评估相结合[6]：定性而言，有行业现状、企业成长性、经营模式、企业核心竞争力、外围环境、人才素质等方面；定量而言，有企业偿债能力、盈利能力、资产负债率、企业现金流等方面，建议投融资公司从定性和定量两个方面着手，努力提高平台资信。作为县级政府，应优化税收结构、降低负债率，加强诚信建设，避免出现拖欠工程款或平台债等失信行为。

总之，县级政府投融资平台转型发展是一项系统工程，从债务管理到公司治理，从资产运营到资本运作，从理念转变到模式转变等，这些都是投融资平台转型发展的必由之路。改革是最大红利，县级政府投融资平台应大胆改革，树立问题意识，突出问题导向，创新举措，努力闯出一条适合社会主义市场经济的发展之路。

[1]陈萍，张红喜，肖大正.浅议加强我国地方融资平台管理的建议[J].广西植保,2009，(2):27-28.

[2]中华人民共和国财政部.依法厘清政府债务范围 坚决堵住违法举债渠道[EB/OL].[2016-11-04].http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201611/t20161104_2450669.htm.

[3]王昕,虞亮,周丹烽.常州:发挥产权市场功能 完善投融资服务体系[J].产权导刊,2013,(6):60-62.

[4]李旭章.建立事权和支出责任相适应的财政制度[N].中国经济时报，2014-01-14(A02).

[5]央行国库局局长:地方债务总体安全 风险可控[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-03/06/c_111612532.htm.

[6]企业想融资，那么信用评级对企业而言有多重要[EB/OL].http://business.sohu.com/20161008/n469687361.shtml.

[责任编辑：李永亮]

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：1008-8520(2017)05-0027-04

2017-06-15

王小明(1980-)，男，安徽庐工人，教师。