互联网金融消费者知情权保护研究

2017-03-07张罡

河南牧业经济学院学报 2017年1期

关键词：知情权金融机构金融

张罡

〔河南大学法学院,河南开封 475001〕

政治与社会

互联网金融消费者知情权保护研究

张罡

〔河南大学法学院,河南开封 475001〕

知情权相较于隐私权、求偿权而言，是保护互联网金融消费者利益的核心与基础。伴随着互联网金融的迅猛发展，信息传递不对称的问题更加突出。目前，我国金融消费者知情权的保护存在法律供给不足、司法救济困难、监管教育缺失等缺陷。运用比较法分析研究，借鉴国外先进经验，从明确专门法律保护、完善司法救济制度、加强行政监管力度等方面入手，旨在解决金融消费者知情权保护之不足，完善我国金融消费者知情权保护制度。

互联网金融；金融消费者；知情权；消费者保护

上世纪90年代初，世界范围内传统金融业开始进行产业升级，互联网与传统金融寻求结合初现端倪。2013年是我国互联网金融元年，自此之后我国互联网金融呈现井喷之势。但我国金融业起步较晚，对金融消费者知情权的保护存在诸多问题。互联网金融是“互联网+”的重要组成部分，对知情权的法律保护不仅有利于金融消费者的金融消费活动，而且能够促进互联网金融良性发展。对于实现“大众创业，万众创新”具有重要的现实意义。

一、金融消费者知情权的概念

消费者是为满足个人或家庭的生活需要而购买、使用商品或者接受服务的自然人[1]。“金融消费者”作为“消费者”概念的延伸，与“消费者”这一概念具有共性。当今学界对于金融消费者概念的定义，也多以此为出发点。有学者援引“消费者”的定义，认为：可以将金融消费者界定为为了满足个人或家庭的生活需要而购买、使用金融机构提供的商品或接受金融机构提供的服务的个人投资者[2]。事实上，消费者概念本身在学界仍有争论，这样做只会使金融消费者概念存在不确定性。亦有学者借鉴日本《金融商品销售法》,将金融消费者界定为不具备金融专业知识, 在交易中处于弱势地位, 为金融需要购买、使用金融产品或接受金融服务的主体[3]。该定义虽表明保护弱势主体，但“不具备金融专业知识”的说法十分不妥，金融知识本身无法物化。

综上所述，金融消费者作为金融服务的一方当事人，是通过合同来与金融机构约定权利义务的。从保护金融消费者的权益出发，该合同中需要重点强调的应是与金融机构的对立关系。而且在互联网金融实践中，越来越多的小微企业通过众筹和P2P网贷来进行投融资，由此来看，金融消费者应是购买或使用金融机构提供的金融商品，享受金融机构提供的金融服务的社会成员[4]。我国现行《中华人民共和国消费者权益保护法》(下称《消法》)第8条规定了消费者知情权，由于金融消费更多表现为使用金融产品和享受金融服务，所以它与一般的消费并不完全相同。因此，我们可以把金融消费者的知情权概括为:在金融消费过程中，金融消费者享有知悉其购买、使用金融产品或者接受金融服务的真实情况的权利。知情权在金融消费者权利保护体系中有着举足轻重的地位。金融消费者公平自由、真实全面、及时迅捷地获取风险、收益与必要知识等信息，既是从事金融活动的前提，也是获得金融利益的关键。

二、互联网背景下金融消费者知情权保护存在的主要问题

伴随着互联网金融的蓬勃发展，金融消费者知情权被侵犯的案例屡见不鲜。个别不法互联网金融企业通过“虚假陈述”等手段，对金融消费者权益大肆侵害。在互联网金融改革、创新发展的大背景下，金融消费者知情权的保护问题日益凸显。主要包括以下几个方面：

1.互联网金融信息传递不对称

在互联网金融市场中，互联网金融机构因其自身具有较高的专业性，往往主导着金融产品的设计，对金融产品和服务具有绝对话语权。相反，一般金融消费者普遍欠缺知识和经验。由于互联网金融打破了金融垄断，基于其自身金融脱媒的特征，导致互联网金融机构与金融消费者直接联系。金融消费者对于金融产品信息的获取渠道单一，仅依赖于互联网金融机构的披露，信息不对称的问题更加突出。互联网金融机构基于自身利益与披露成本的考虑，对于信息披露通常模糊而且严重不足，最终导致金融消费者无法全面了解到互联网金融产品的风险和收益。伴随着互联网金融创新的发展，各种新的结构性金融产品及金融衍生品开始出现，并在金融消费者中间流行。如果没有把这些产品的相关信息充分披露，金融消费者容易被金融机构的片面宣传误导，而忽略了金融产品的特殊结构与风险，盲从选购对自己权益有重大隐患的互联网金融产品。

互联网金融机构凭借对互联网金融产品有效信息的掌握，侵害信息贫乏的金融消费者权益。如：互联网金融行业的格式合同，在合同的订立过程中采用隐藏性的合同行为来侵犯消费者的权益, 使消费者稀里糊涂消费[5]。再如：P2P、股权众筹等，相关概念冗杂，容易误导消费者。互联网金融是以金融消费者为核心的金融服务活动，其普惠性的特征，使许多微小企业与低资产个体可以参与进来，进行金融投融资。较低的门槛无疑也会导致参与其中的金融消费者专业知识的欠缺，无从通晓具体知识，从而使互联网金融机构的侵害有机可乘。从长远看，更会阻碍整个互联网金融这一新兴行业的发展。因此，为了维护互联网金融行业的稳定，促进金融创新发展，消除信息传递不对称势在必行。

2.金融立法方面的不足

(1)“金融消费者”并未专门立法保护。现如今，我国法律中并未对金融消费者进行专门保护。虽然《消法》中规定了消费者一系列权利,但该法是基于对传统消费者的保护而制定的。金融消费与传统消费大相径庭，《消法》对金融消费者并不能完全适用。在我国，“金融消费者”直到2006年才初次在银监会颁布的《商业银行金融创新指引》中被提及。*《商业银行金融创新指引》第4条规定：“金融创新是商业银行以客户为中心，以市场为导向，不断提高自主创新能力和风险管理能力，有效提升核心竞争力，更好地满足金融消费者和投资者日益增长的需求，实现可持续发展战略的重要组成部分。”在该规范性文件中，立法者并未给出明确的概念界定，仅是作为金融消费主体与投资者并列使用。相关法律法规中并未出现“金融消费者”，如：《保险法》中称投保人，《证券法》中称投资者，《银行法》中称存款人和其他客户。目前，关于“金融消费者”概念的界定仍是空白，更无从谈及对互联网金融消费者知情权保护的规定。

(2)对信息披露规定不足。在传统金融领域中，我国金融法律法规虽对信息披露有所规定，但既不全面也不具有操作性。针对互联网金融信息披露的规定则基本上是空白，只有些许指导意见与自律规范。在人民银行等10部门发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》中，虽规定了信息披露的制度，但局限于原则性的指明；规定及时公布其经营活动和财务状况的相关信息，但对于信息披露的规定覆盖面过于狭窄，并未贯穿整个互联网金融投资的各个环节，信息披露不够全面。而在中国互联网金融协会正式发布的《互联网金融信息披露个体网络借贷》和《中国互联网金融协会信息披露自律管理规范》中，虽对互联网金融信息披露进行了强制性与鼓励性的规定，但该规范属于行业自律性质，不具有强制约束力，违规只能借助自律惩戒机制来惩罚。

(3)现有法律法规位阶较低且责任承担缺位。我国对于金融消费者的知情权的保护措施散见于各个法律规章及文件，并未上升为统一立法，体系性与针对性较差。一方面，相关法律法规的协调性不够, 造成有的下位法与上位法之间冲突或是同等效力的法律法规相互重叠交叉，形成了法律真空，使金融消费者无所适从。另一方面，作为下位法，其法律效力较低，不能很好地运用强制力来对金融消费者知情权进行全面的保护。伴随着互联网金融的蓬勃发展，互联网金融消费不断增加，对于金融消费者的保护越来越重要。然而在事实上，对于金融消费者知情权的保护力度甚至远远小于《消法》对普通消费者知情权的保护。重刑事、行政，轻民事，无形中提高了“违法”门槛，使违法者在巨额利益面前更容易选择铤而走险。对于金融消费者知情权的保护，事无巨细运用刑事手段，还会导致金融消费者排斥互联网金融消费，破坏互联网金融的整体声誉，使刚起步的互联网金融业发展受阻。

3.司法救济方面面临的困境

(1)金融消费者知情权被侵害时举证难度大。寻求司法救济，是金融消费者保护知情权的最后一道屏障，但金融消费者却通常不愿意选择。一般诉讼中的举证规则具体到侵犯知情权诉讼中，需要金融消费者提供金融机构虚假陈述的证据，否则将要承担败诉的风险。一方面，金融消费者通常不具有相关的专业知识，面对这类诉讼的举证，金融消费者往往无能为力。另一方面，基于互联网金融产品和服务的特性，这些证据一般都掌握在金融机构手中，为了避免败诉，互联网金融机构并不会主动提供，金融消费者搜集相关证据的难度很大。这既是对金融消费者可期待利益的损害，也是对司法公信力的破坏。

(2)金融消费者知情权小额诉讼亟待解决。互联网金融领域的知情权诉讼并非都是动辄上亿元的诉讼标的，实践中存在大量的小额标的的诉讼。金融知情权诉讼具有程序繁杂、诉讼成本高的特点，金融消费者为了胜诉需要花费大量的诉讼成本，同时也会占用许多司法资源。如果大部分金融消费者选择妥协让步，就会在很大程度上助长金融机构的败德行为，进而使他们毫无忌惮，变本加厉地侵害金融消费者的合法权益，并且也会使金融消费者的知情权一直无法得到有效保护，从而造成恶性循环[6]。

4.行政监管方面存在的缺陷

(1)行政监管模式缺陷。我国金融业的监管模式是“一行三会”(中国人民银行、银监会、证监会、保监会)的分业监管。伴随着互联网金融的快速发展，各互联网金融机构推出了一系列各种业务交叉重叠的金融产品。新型互联网金融产品往往是多个传统金融业务组合的产物，它的出现模糊了各传统业务之间的界限，冲击了分业经营的旧态，使金融混业经营的程度加深。但在分业监管的模式下，各行业信息披露规定各不相同，极易在行业之间形成信息阻隔。互联网金融的创新和监管协调机制的缺失，会导致信息披露的标准出现差异，同一种金融产品或服务就会有不同信息披露。监管缺位与监管交叉的现象便会不可避免地出现。除此之外，由于缺少统一的法律规范，一旦知情权受到侵害，法律适用便会无所适从。由于没有法律明确赋予监管职权，侵害知情权的行为还会被“一行三会”相互推诿，使金融消费者陷入无处维权的窘境。

(2)行政监管部门缺位。现如今，并没有保护金融消费者的专门机构。通常意义上，消费者协会是保护消费者权益的专门机构，但消费者协会倾向于对传统生活消费的保护，对金融消费者保护甚少。加之其本身专业性不强，又是行业自律组织，并不能对金融消费者进行专门的有效保护。金融监管机构对于解决消费者纠纷内部驱动力不足，相关机制欠缺，出台的一系列措施往往缺乏针对性。而且在处理侵害纠纷时多采取非强制手段，如在证监会, 目前仅有一套具有政治色彩的非透明信访制度,而不是那种严格意义上的处理投诉、调查和纠纷的应对机制[7]。

(3)有关行政部门教育缺乏。互联网金融产品和服务通常比较复杂，理论概念性的内容也比较多；当其借助虚拟网络呈现时，金融消费者很难在海量网络数据中筛选出有效的产品信息并对互联网金融产品和服务有全面的掌握。金融消费者通常并不清楚知情权的内容，甚至对信息披露也知之甚少，维权意识淡薄。在出现侵害时，不知道通过何种渠道去维护自己的权益，放任侵权行为发生。这就需要相关行政部门对金融消费者加强指导和教育，使金融消费者能够了解知情权保护的途径与手段，当知情权受到侵害时，可以更好地保护自己。

三、健全我国金融消费者知情权法律保护体系

现如今，我国金融消费者知情权保护面临种种问题。金融消费者不能得到很好的保护，而且也不利于提高金融资源配置效率，更重要的是会危害整个互联网金融行业有序、良好发展。而西方国家金融法制改革起步较早，金融业相关法律保护也日趋成熟，有很多有益的经验值得我们学习。健全我国金融消费者知情权法律保护体系需要借鉴西方，也要兼顾国情。因此，本文将从立法、司法、执法三方面，对健全金融消费者知情权法律保护体系提出相关建议。

1.明确立法保护

(1)引入“金融消费者”概念并明确赋予知情权。正如上文所讲，我国并未吸纳“金融消费者”这一概念进入法律体系，更不要说对金融消费者知情权的法律保护。保护一项权利的前提，便是在法律层面确立它的主体资格。只有做到有法可依，才能更好地明确权利义务。世界上许多国家都通过立法专门保护金融消费者的法律主体地位，如2000年英国《金融服务与市场法》、2006年日本《金融商品交易法》、2010年美国《多德·弗兰克华尔街改革和消费者保护法》等，都引入了金融消费者的概念，并给予重点保护。建议我国在立法中，引入“金融消费者”的概念，并对这个概念进行明确界定，与此同时，对相关权利也进行列举式概括确定下来，其中要重点突出金融消费者的知情权。

对于如何立法，学界有所争论。有学者认为：应该将金融消费者的概念以及权益保护列入《消法》中，进行专章保护[8]。该种观点主要是从节约立法资源，统合保护体系的角度出发，但《消法》的制定背景决定其对金融消费者权益保护有限，且金融消费者知情权与传统消费者知情权大相径庭，《消法》对此针对性不强。金融消费体系庞大，将其纳入其中，无异于制定一部新法。也有学者认为：我国应在条件成熟时，考虑制定以金融消费者保护为核心的统一金融服务法[9]。该种观点虽较为合理，但未提出立法保护的合理路径。综上所述，笔者认为：由于我国金融改革遇到的问题与日本遇到的问题十分类似，且自身立法经验比较缺乏，故应借鉴日本金融立法三步走：第一步借鉴1996年日本开始的分业立法，将金融消费者保护的相关内容写入到《保险法》《证券法》《银行法》中，并具体化，明确化。第二步借鉴2000年日本的《金融商品销售法》，加强对诸如知情权等基本权利的保护。第三步借鉴2006年日本《金融商品交易法》，形成对金融消费者权利保护的专门立法，针对实践中所出现的问题，对互联网金融消费者的权利义务进行特别规定；通过对互联网金融产品进行分类规定，使金融消费者知情权的保护贯穿整个金融消费过程，信息不对称问题将得到有效解决。

(2)加强金融机构信息披露。保护金融消费者知情权最有效途径莫过于加强互联网金融机构的信息披露。但我国现阶段现行法律规定不够具体，不具针对性。且互联网金融机构的信息披露呈现出披露不及时、披露形式混乱、信息内容单一、信息质量差的特点，严重忽视了金融消费者对于金融消息知悉的要求。金融机构作为互联网金融市场的强势主体，与金融消费者相比，具有天然优势。故互联网金融机构必须对金融产品或服务的结构、收益、风险等相关信息，进行全面、准确、及时披露。伴随着互联网金融行业改革的深化，互联网金融产品越来越专业化、复杂化，加之互联网金融行业从业者素质参差不齐，互联网金融机构信息披露更显重要性。

借鉴西方成熟经验，加强互联网金融机构信息披露立法主要从以下两个方面入手。

首先，要完善互联网金融机构信息披露的内容。信息披露的主要内容应包括：

1.3.2 疗效评价采用干预后8周PSQI评分量表较干预前差值评价临床疗效。显效：治疗后总分下降10～14分；有效：治疗后总分下降5～9分；无效：治疗后总分下降4分以内为无效[12]。总有效率(%)=(显效例数+有效例数)/总例数×100%。

互联网金融商品或服务的重要信息。主要有：互联网金融商品或服务的结构、收益、收益风险、潜在风险、费用、特点等。以上信息都是金融消费者进行金融消费判断时的主要参考，也被各国法律普遍要求。如：英国FSA“银行业务手册”中规定银行需向金融消费者提供比较产品的信息。

互联网金融机构自身的基本信息。此类信息不仅包括公司的名称、地址、相关营业资质等，而且包括年度会计报告、经营管理情况、公司人员组成、年度重大决策与事项等。

金融消费者的权利与限制。应通过法律要求互联网金融机构向金融消费者说明其享有的权利与限制。如：金融服务合同的撤销权、解除权等。

其次，应明确互联网金融机构信息披露的标准。信息披露的标准主要包括：

非歧视性。金融机构在信息披露的过程中，对于金融消费者应本着平等的理念一视同仁。不得因为资产、社会影响、身份等因素差别对待。

客观、准确、全面性。互联网金融机构在信息披露时，提供的信息应当是客观、清晰、全面的。不得在金融商品或服务的推销过程中虚假陈述和宣传。对于其中的重要事项，披露应当足以引起金融消费者的注意，不得含糊其辞，模棱两可。

易于理解性。在信息披露过程中对于金融消费者的知识水平、理解能力应充分考虑，不能把复杂的消息直接推给金融消费者，应对消息进行简化，使其便于不同层次的金融消费者更好理解，从而依此作出判断。

穿透性，及时性。一方面是指在金融消费时应全程进行信息披露，信息披露贯穿始终。不仅在金融消费者选择互联网金融商品或服务时提供信息披露，在后续时间内，也应进行信息披露。另一方面，信息披露应该及时，要给金融消费者预留出足够的时间进行考虑。

(3)提高立法位阶，完善法律责任。提高立法层级，通过人大专门制定保护金融消费者的法律法规。一方面能解决目前法规相互矛盾的局面，另一方面法律适用可以有更多的针对性。完善互联网金融机构侵害知情权的民事责任，对于互联网金融机构违反信息披露规定，损害金融消费者知情权的行为，适用民事法律规制足以消除风险弥补损失的，尽量不纳入刑事法律规制范围内。在民事赔偿方面，需规定侵害知情权的一般条款，相关法律规定要具有可操作性，从而使互联网金融机构的违法行为得到适当民事法律规制。在互联网金融产品和服务合同的相关规定上要全面，对通过合同格式条款侵犯金融消费者的行为要进行针对性处理，相应对金融消费者提供倾斜性条款。应借鉴CFPA法案的做法，以一般性反欺诈条款的扩展适用来满足金融消费者的私权利救济诉求[10]。

2.完善司法救济

(1)引入举证责任分配倒置规则。“谁主张、谁举证”的举证规则无形中加重了金融消费者的举证责任，使金融消费者不能很好地通过司法救济维护自己的知情权。应当在金融机构侵害知情权的案件中，实施举证责任倒置的举证规则。在侵犯金融知情权的案件中，互联网金融机构需要证明自己已尽到说明义务或已进行信息披露，否则需要承担败诉的风险。在诉讼中，举证责任倒置不仅可以扭转金融消费者的弱势地位，而且可以加重互联网金融机构的违法成本。

(2)推行金融消费者小额诉讼。在20世纪30年代，美国就设立小额诉讼法院来受理小额诉讼案件，随后被英、日等国家借鉴，这一制度传播开来。伴随着我国新《民事诉讼法》出台，小额诉讼制度得以确立。但小额诉讼制度设计的初衷，并不是为了解决金融消费者知情权被侵害的案件。而在现实生活中，该类案件却占了小额案件的大多数。在金融消费领域，金融消费者往往会因为涉及金额较少，且没有便利的诉讼制度，最终放弃采用司法救济手段来维护知情权，使金融机构的侵权行为愈演愈烈。借鉴西方的经验，我国应尽快在金融消费领域健全小额诉讼制度。但也应兼顾我国国情，相应佐以小额诉讼退出机制，建立多元化纠纷解决机制。

3.加强行政监管

(1)健全行政监管模式。我国现阶段的金融业的监管模式主要是机构金融监管，机构金融监管模式伴随着金融创新与混业经营的不断推进，出现了监管冲突、交叉监管、监管空白等弊端。故应借鉴美、英、日引入功能性金融监管模式。功能性金融监管是对实现金融体系基本功能的金融业务或金融产品监管，相同或相似的金融业务或产品受到相同的监管要求，而不论由谁提供这些业务或产品[11]。具体到行政监管方面是指统一监管模式，即集中监管权力，设置统一的监管机构，建立统一的监管机制，推行统一的监管制度。功能性金融监管模式有利于降低协调成本，提高监管效率。使同类金融产品要求和标准一致，促进公平竞争，顺应金融创新的发展。也有利于对金融机构的业务有效监管，使金融体系健康运行。还能加强各监管部门的有效沟通，降低金融风险，维护金融稳定与经济安全。

(2)建立行政监管专门机构。英国于2001年建立了金融服务管理局( Financial Service Authority，FSA)作为一体化的单一金融监管者。FSA享有广泛的法定监管权力:其有权制定并公布宏观的、适用于整个金融市场所有被监管机构的法令[12]。在英国金融业，FSA发挥了一系列重要的作用。借鉴西方的先进经验，在我国设立金融监管专门机构：金融监督管理局。该机构作为中央金融监督机构，专门负责金融监督和管理。主要职能有：协调各部门的职能分配，对部门争端做最终定夺。制定管理标准与规范，监督互联网金融机构的信息披露，向金融消费者提供相关互联网金融信息，履行教育金融消费者的义务等。拟定信息披露细则，承担保护金融消费者权益的职能。

(3)推进金融消费者教育培训。2010年4月英国成立了消费者金融教育局(Consumer Financial Education Bureau，CFEB)，专门负责对金融消费者的教育工作[13]。我国也应不断推进金融消费者的教育培训。一方面，要建立培训教育机制，定期组织宣讲活动。借助印发相关资料、媒体数字化投放等手段，依靠互联网大数据分析，向金融消费者普及知情权的相关金融知识。提高金融消费者对互联网金融产品或服务的甄别能力，强化金融消费者的风险意识。另一方面，应设立专门机构负责该项工作，履行教育培训义务。下设相应部门，各司其职，架设起金融消费者与金融监管机构之间的桥梁。

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