我国中央与地方动态平衡关系探究

2017-03-07黄森

河南牧业经济学院学报 2017年1期

关键词：动态平衡中央政府中央

黄森

〔南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350〕

政法与社会

我国中央与地方动态平衡关系探究

黄森

〔南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350〕

中央与地方关系自古以来影响着国家的发展和稳定，二者关系的动态平衡能够促进国家的繁荣发展。所谓中央与地方关系动态平衡，是指中央政府与地方政府在地位上没有过大的差距，即中央不过分集权，地方也不过分强调分权，双方处于相对和谐、共同促进的平衡状态。法制、财政、军事和行政等要素是实现中央与地方关系动态平衡的重中之重。针对当前我国中央与地方关系存在的问题，从经济入手改善央地财政关系并赋予地方应有的经济发展权力，从法制入手完善相关法制体系，从行政入手实现中央与地方的双向权力制衡，从而实现两者关系的动态平衡，对我国经济和社会发展具有重要意义。

中央与地方政府关系；动态平衡；经济；法制；行政

一、引言

国家的稳定发展、繁荣昌盛，离不开中央与地方政府的共同努力，两方的动态平衡是国家繁荣发展的重要前提。针对这一问题，古今中外许多学者和政治家都提出了他们独到的观点和建议，这一问题的研究对我国社会主义经济建设具有深远意义。

1.研究背景及意义

这个问题的提出已经十分久远，而且自提出后便再也无法规避，因为它的妥善解决直接影响着国家的稳定与繁荣。无论是研究它的学者，还是践行它的政治家，都是为了实现这个深远意义。

(1)问题的提出。中央政府与地方政府的关系(以下简称为央地关系)一直是国家和社会无法绕开的重大问题。二者关系的平衡与否直接影响着国家的统一和社会的稳定。几千年来，历代统治者都在围绕央地关系的平衡做文章。但是央地关系的绝对平衡是不可能的，随着社会和经济的发展，二者的关系总会发生变化，因此，如何实现央地关系的动态平衡成为新的研究着力点。无论是政府管理者，还是相关学者、专家，都对二者关系的动态平衡研究颇多，从政治、经济、法制等方面提出了很多具有建设性的观点和意见。央地关系不是一成不变的，是随着社会和经济的发展而变化的，因此对这个问题的研究还要持续下去，只有以不断发展、不断进步的态度去面对，才能真正实现央地关系的动态平衡。

(2)研究意义。央地关系平衡直接决定了二者能否和谐健康发展，这将直接影响国家的统一和社会的稳定。我国正处在社会主义发展的关键时期，现阶段我国央地关系并没有实现动态平衡，这直接制约着我国市场经济的发展繁荣和地方基层组织积极性的发挥。只有实现央地关系的动态平衡，才能有效发挥中央与地方的优势，建立统一的市场经济并有效发展，才能充分调动地方基层组织的积极性、主动性、创造性，切实保障社会稳定和国家统一。

2.研究现状

目前，对央地关系动态平衡的研究陷入了相对的瓶颈期，即从古至今研究央地关系动态平衡的案例与成果较为丰富，相应的症结分析与举措、建议也比较到位，但对我国当代尤其是改革开放后的央地关系动态平衡的研究相对较少，且大多围绕中央与地方的财政关系做文章，这与古代和近代大多围绕行政、军事和法制方面来实现中央与地方动态平衡大相径庭。

当然，随着我国改革开放的深入，经济建设和地方财政成为影响央地关系的新因素，这个新因素是相对于古代和近代多以法制、行政和军事为主调整央地关系动态平衡来说的。从某种程度上讲，中央与地方财政关系的平衡基本上可以决定央地关系的平衡，这是目前我国社会发展过程中的新特点。

法制和行政因素对央地关系的影响虽然比经济因素要弱，但目前央地关系动态平衡的实现仍然离不开法制和行政方面的改革。尤其是要全面实行依法治国，法制建设提上日程，法制因素对央地关系的影响更不能忽视。行政因素虽然影响已经大不如前，但中央对地方的把控、地方的和谐稳定都需要行政方面的改革发展，只有行政改革适合当前时代所需与实际国情，才能保证央地关系动态平衡的真正实现。也就是说，经济是坚实基础，法制和行政是重要推动力。

二、央地关系动态平衡之概念论述

所谓央地关系平衡，是指中央政府与地方政府在地位上没有过大的差距，即中央不过分集权，地方也不过分强调分权，两方处于相对和谐、共同促进的平衡状态。处于这种平衡状态的政权，一般表现为地方发展具有独特活力，中央针对地方的政策比较合理，经济、政治、文化等方面呈现出平稳增长态势，国家整体实力逐步增强。[1]

当然，从古至今，没有一个明确的说法来解读这种“平衡”，我们拟结合中国历代政权央地关系的发展历史来论证和阐述。

泱泱中华五千年文明，可以找到很多这种“平衡”的例子，如汉武盛世、贞观之治等。这些特殊历史时期都是央地关系处于平衡状态的经典案例。

汉武帝时期，全国实现大一统，面对可能威胁中央的地方诸侯国，汉武帝采取一系列措施，巩固中央集权，弱化地方，使当时的西汉王朝中央与地方政府之间达到了一个相对平衡的状态。本来地方略强于中央，经过一系列措施之后，中央与地方政府基本持平。正是因为这种平衡，汉武帝时期才成为中国历史上第一个空前繁荣的时代。

唐代建立之前，经历了数百年的战乱纷争，唐朝建立后采取强有力的手段加强了中央集权，到了贞观年间，唐太宗为了增长国家实力，调整央地关系，使央地关系再度达到平衡，他在保证中央强有力的一统前提下，给予地方一定的经济发展自由。加之唐太宗对央地关系采取一系列伦理化、封建化和科举化措施，使这一平衡下的唐帝国成为空前繁荣的大帝国。[2]

这样表述还比较模糊，毕竟繁荣不能成为界定央地关系平衡与否的标准。就以汉武帝时期为例，除了繁荣，还有一个很明显的地方可以体现当时央地关系的平衡状态。文景之治时期，地方诸侯已经威胁中央统治，七王之乱就是典型的例子，此时的央地关系严重不平衡，地方的实力和地位从某种角度上说已经超过中央，天平已经倾斜到了地方一边。到武帝即位，这种倾斜的天平也没有改变过来，加之匈奴连年侵扰，中央的权威性已经到了令人质疑的地步。在这种情况下，汉武帝首先采取强干弱枝和推恩令，将威胁其统治的地方诸侯国进行实力上的弱化，然后再树立天子权威，“酎金夺爵”，对分化后的小诸侯国进行削藩。这使中央在倾斜的天平上恢复了一些地位，使中央政府重新占据主动，然后开始收盐铁、行刺史，对地方政府的财政、行政进行收归和监督，从而扭转了中央政府在关系天平上的弱势。正是汉武帝的这些措施，才使央地关系回归平衡状态。但是这个平衡并不是一成不变的，无论是中央政府还是地方政府，其自身都有“自然发展力”，随着时间的推移它们都会增长自身的实力。汉武帝在处理关系时给中央政府注入了强大的自然发展力，地方政府的自然发展力则受到一定的打压和限制，因此到了汉武帝后期，中央与地方关系的天平开始向中央倾斜，地方又处于弱势地位。

因此，只有在中央与地方从倾斜到平衡、再从平衡到倾斜的过程中的相对平衡，才能被称为央地关系的平衡。这个平衡的前提是二者关系的不平衡，没有不平衡也就没有平衡。它还具备两个特点：一是这个过程必须有统治者的调整。如果在这个过程中没有调整，那也无从谈起从不平衡到平衡。二是这个平衡的背后隐藏着倾斜的可能，即前文提到的中央或地方的自然发展力，调整过程中势必会影响两方的自然发展力，因此也就给关系天平的倾斜留下了可能。[3]

我们用1928年后国民政府时期来阐述、论证央地关系平衡这一概念是否科学。1927年“四一二”反革命政变后，蒋介石的军事实力迅速窜升。在这一基础上，1928年国民党二届四中全会在南京召开，结束了一年来国民党内部权力、中央与地方权力大动荡时期，开始向以蒋介石为主体的集权制转变。但是此时全国尚未统一，除了蒋介石，各地军阀实力依然强劲，且相互之间各有矛盾。此时的中央政府可以说是没有权力和地位，在央地关系的天平上，中央处于绝对劣势。蒋介石为了加强中央集权，利用军阀间的矛盾，拉一派打一派，很快将与之对立的各大军阀从表面上拉到自己麾下，使之服从自己。因而得以从版图和大面上实现了全国统一，恢复了表面上的中央与地方关系，将中央在天平上的地位重新抬升。蒋介石趁热打铁，开始其所谓的“训政”。训政过程中，蒋介石从军事、行政、财政、法制等各方面重新界定中央与地方关系，在界定过程中，蒋介石以各种手段加强中央的地位，从财政、行政各方面加强中央集权，大大加强了中央的自然发展力，使中央在关系天平上占有新的优势地位，为中央的发展注入了新的活力，对地方的财政和军事发展进行了一定程度的打压，地方的地位每况愈下，中央集权愈发严重。这一过程也符合央地关系平衡的特点。[4]

由此可见，此概念是具备存在意义和价值的，而且从历史经验来看，只有央地关系达到平衡时，国家的发展才会有稳定的基础和充沛的活力。

三、当前我国央地关系存在的问题及原因

改革开放以来，随着社会主义市场经济发展与繁荣，我国央地关系的发展正面临一些新的问题。

1.当前我国央地关系存在的主要问题

这些问题与前文提到的调整央地关系平衡的案例有相通之处，也是从经济、法制和行政等方面产生的。其问题的表现，也与这三个因素息息相关。[5]

(1)中央与地方关系尚无制度化的建构。铁本事件*铁本事件：民营企业江苏铁本钢铁有限公司，未经国家有关部门审批，2003年6月开建800万吨钢铁项目，在常州市新北区春江镇违法占地近6000亩，4000多农民被迫搬迁，后经国务院专项检查组调查，认定这是一起典型的当地政府及地方有关部门失职违规，企业涉嫌违法违规的重大事件。的出现，说明央地关系缺乏有效的约束和监督机制，制度化建设不足。就目前而言，央地关系尚缺乏可操作性的制度、法规，严格的制度、法律法规及惩罚手段尚有待于进一步建立和完善。

(2)宏观调控过程中地方的拉力明显增大。中央和地方的关系逐渐变成了一个敏感话题，中央与地方的关系更多地变成了博弈，在博弈过程中，地方的优势愈发明显。这使地方在面对中央的宏观调控和统一政策时有了自己的拉力，这种拉力已经可以影响中央政策的贯彻落实。很多强势的地方政府面对中央政府的宏观调控时，基本上都是“对我有好处就执行，对我没好处就不执行”“搞一下材料，做不做无所谓”。

(3)地方保护主义发生新变化。地方保护主义开始产生新的特点和变化，如由商品市场的封顶扩大到服务市场和要素市场的封顶；由短缺时代限制资源的流出转变为相对过剩时期限制产品流入；由较多设置行政壁垒演化为设置技术壁垒等隐蔽的方式。有些地方政府甚至通过制定行政法规使地方保护主义法制化、合法化，这些都是地方保护主义的新变化。这些新的变化影响了统一市场的建立。

法国经济学家Sandra Poncet表示，“1997年中国国内省级间商品贸易平均关税达到46%，比10年前提高了整整11%，这一关税水平超过了欧盟各成员国之间的关税水平，和美国与加拿大之间的贸易关税相当。”当然，这一估计与事实可能有出入，但改革过程中地方保护主义导致的高交易成本确实是存在的。这些高交易成本对市场经济的建立是有极大阻碍作用的。统一的市场无法建立，势必会影响国家整体经济的发展。

2.我国央地关系问题产生的主要原因

导致上述问题的原因，一方面与前文总结的行政、法制、经济等方面有关，另一方面也与中国历史的传统有关。

(1)央地关系由单向依赖转变为双向依存。分税制改革的进行与市场经济的迅速发展，使地方增加了与中央博弈的能力。地方政府产生了实现其独立利益最大化的冲动，而且其利益的独立程度越高，地方政府权威扩散的可能性就越大，进而直接弱化中央政府的权威。而这将直接影响中央与地方关系的动态平衡，央地关系由原来的单方向依赖转变为二者双向依存，其关系有了质的改变。

这种转变后的关系其实就是委托代理关系。地方政府会尽可能多地利用自己掌握的“代理资源”与中央政府博弈，诱导、迫使中央政府做出对自己有利的制度安排来满足自己实现利益最大化的冲动；或者地方政府利用中央政府给予的授权，在满足自身利益最大化的前提下，按照自己的意思与目的“理解、贯彻”上级要求实施的制度规则，如“曲解执行”“地方规则”“补充文件”“先斩后奏”等。在利益多元化的今天，地方为了自己的利益，经常会“上有政策、下有对策”。

(2)央地关系方面的法制缺失。改革开放和社会主义市场经济的发展使地方政府增强了自身的经济实力。地方政府尝到了经济发展带来的甜头之后，为了获取自身更大的利益，开始“挺直腰板”与中央政府博弈，而且地方政府的这些行为并不受相关法律的规制和约束。由于央地关系是一个敏感话题，相关法制建设一直无法建构、完善。久而久之，地方政府在博弈过程中逐渐占有优势地位。这样一来，地方政府对中央政府的宏观调控便会百般刁难，以各种各样的方式争取对自己有利的政策和安排，否则便曲解执行或仅落实到文件上，造成地方政府对宏观调控的拉力增大。如果相关法制建设无法建构、完善，地方政府对宏观调控的拉力会越来越大，直至影响宏观调控。

(3)地方保护主义在中国存在已久，根深蒂固。目前我国的政治体制赋予地方行政一把手很大的权力，他们为了给地方谋求更多的利益，会以各种各样的手段保障自己辖区的利益，如上文提到的各种花样翻新的地方保护主义。如果中央政府没有统一协调和规划，统一的市场经济就无法真正建立起来，央地关系的动态平衡也就无法真正实现。

四、当前我国央地关系实现动态平衡的途径

结合古今中外调整央地关系平衡的案例，以及现阶段我国央地关系出现的问题及原因，我们认为，可以从经济、法制和行政三个方面采取一定的措施。

1.从经济入手改善央地财政关系并赋予地方应有的经济发展权力

虽然地方政府会为了自身利益拒绝接受中央政府的宏观调控，但现实中更常见的情况是由于中央与地方之间缺少良好的沟通与协调，中央制定的宏观政策并不符合地方的发展实际[6]。因此，中央政府在制定统一的市场协调和规划时应做好与地方的沟通协调工作，通过完善央地财权、事权配置，赋予地方应有的财政自主权；考虑地方经济发展实情，给予地方合理的经济规划自主权，做好央地之间的沟通与协调。

(1)改善央地财政关系。清晰界定各级政府的职能和事权，并根据各级政府的事权大小划分各级财政的支出范围。明确中央与地方的财政权限范围，各司其职，避免出现中央与地方财权交织在一起的混乱现象。明确财权事权后，中央和地方各自做好各自的事情，避免中央过多干涉地方经济发展或地方抵触中央宏观调控等问题。

赋予地方应有的财政自主权，除了保证其基本运转、发展需要，还应给予充分的自由发展空间，要根据客观发展情况和实际需要等调整地方财政自主权。不能一成不变，不能一味限制地方的财政自主权。

(2)赋予地方应有的经济发展权力。地方的经济规划不能被动依赖中央的统一部署，还需要地方政府的自主规划和发展。毕竟地方政府对自身客观情况与迫切需求最为了解，如何发展，自己的优势劣势何在，地方政府都应有自己的计划和措施，中央政府不能过多干涉地方经济规划，毕竟地方政府对自己的了解最全面、最清楚。

因此，应给予地方适当的经济规划自主权，让地方根据本地的客观情况，制定地方经济发展规划。中央只需给予目标上的要求和规范，具体如何规划、如何建设，应给予地方合理的经济发展权力。

2.从法制入手完善相关法制体系

中央政府应根据社会发展情况及市场经济发展需要制定相应的法律法规，比如中央与地方关系的法律，为央地关系的健康发展和统一市场的建立提供坚实的法律基础。

完善相关的法制建设可以依法规范央地关系，尽可能避免不合法的博弈现象，从而保证中央的宏观调控与统一的经济政策能够得到地方政府的拥护和落实，以减少地方政府在宏观调控中的拉力，更好地保障中央政府的宏观调控得到落实。

在有法可依的基础上，可以更好地对各式各样的地方保护主义进行法律上的规制，有效防止地方钻法律空子与中央政府博弈，有效规制地方保护主义对统一市场经济发展的阻碍，削弱地方保护主义新变化对央地关系平衡的不利影响，促进央地关系平稳发展。

3.从行政入手实现中央与地方的双向权力制衡

在确保中央全局性、制度化权威前提下，该下放的下放，给予地方充分的动力和自主性，做到在民主基础上的宏观事务的集权，微观事务则尽可能分权。地方政府可以在自己的权限范围内自主发展，不用担心中央的压制和规约。中央可对全国进行宏观调控与平衡，为地方发展提供一个良好的宏观政策环境，不用担心其合法的权威地位受到地方的挑战。双方在各自的界限内具有相互约束的合法地位，同时又作为对对方形成制衡的约束力量而存在，二者相互协调促进，从而实现央地关系的动态平衡。