“政学合一”：20世纪30年代的定县县政建设实验

刘 宏

(河北省社会科学院 历史研究所， 河北 石家庄 050051)

“政学合一”：20世纪30年代的定县县政建设实验

刘 宏

(河北省社会科学院 历史研究所， 河北 石家庄 050051)

1933年5月，根据第二次全国内政会议的决议，河北省县政建设研究院在定县成立，标志着平教会开展的定县实验进入了县政建设实验阶段。这既是平教会推进定县实验的必然选择，也是南京国民政府给予决策支持的结果。研究院采取若干兴革举措，并取得一定成绩。由于受诸多因素的影响，定县县政建设实验没有达到预期目标。尽管如此，对于20世纪三四十年代的中国县政建设而言，定县实验仍具有不容忽视的价值和贡献。

定县； 河北省县政建设研究院； 平教会； 县政建设实验

1933年5月，河北省县政建设研究院(下称研究院)在定县成立，标志着中华平民教育促进会(下称平教会)开展的定县实验进入了县政建设实验阶段。关于定县实验，人们关注较多的是它的乡村教育和乡村建设实验等方面，对于县政建设的研究尚少①。作为20世纪30年代五大县政建设实验中心之一，定县县政实验有其独特的地位和贡献。有鉴于此，本文拟对其作一初步考察。

一、开展县政建设实验的动因

定县县政建设实验是在什么背景下开始的？其动因有哪些？笔者认为，主要有以下三个方面。

(一)平教会推进定县实验的必然选择。1923年8月，中华平民教育促进会在北京成立，随后在城市开展扫盲工作。后来，平教会认识到，农民占我国人口80%以上，而文化落后，失学者最多，因此，决定暂停城市平民教育等工作，专门致力于农村建设的研究与实验。1926年，平教会选定河北省定县为乡村平民教育实验区，并从1929年起，平教总会迁往定县，全部工作人员集中定县。

平教会在定县进行了10年的研究实验(1926-1936年)，大体经过了三个阶段。最初是文字教育阶段，很快平教会认识到，仅搞扫盲还很不够，因为“破产的农村，非同时谋整个的建设不可”[1]246。经过探索，平教会找到了农村问题的4个病症：愚、穷、弱、私，因而提出要对民众开展“四大教育”——以文艺教育救愚，以生计教育救穷，以卫生教育救弱，以公民教育救私，要使贫穷落后的农民成为富有知识力、生产力、强健力和团结力的新式农民。这样，平教会在定县的实验内容就从乡村教育扩大成为乡村建设，这是定县实验的第二个阶段。

然而，在开展乡村建设的过程中，平教会又认识到，不能“采取孤立的和片面的方法去解决问题”(晏阳初语)，因为无论教育、经济还是社会生活，都与政治有着紧密联系，都离不开地方政府的支持和帮助，只有掌握了县政府的行政权力，才能获得推进定县实验的充分自由。于是又把工作重心转移到县政建设上来，这就是定县实验的第三个阶段(1933-1936年)。可见，开展县政建设实验，是平教会将定县乡村建设事业推向纵深的必然选择。

(二)改革地方县政的需要。在中国农村，县政府与人民的关系最为密切，正如晏阳初所说：“这个政府(县政府——引者)直接影响着人民的生活。农民们不太关心内阁总理是谁，甚至于不会关心省级政府官员是谁，但是他们则非常关心该县的县长是谁，因为县一级政府与他们有着密切的关系。县长通常被人们称作‘父母官’。”[2]190但是民国时期的县政，通常是“贪污黑暗，弊病百出，平常说亲民之政是县政，但最坏的也是县政”[2]296。

至于县政府的机构设置及职能等，亦停留在旧时代，不能适应错综复杂的现代生活。晏阳初认为，“旧的县政机构只有两种作用：一是‘催科’，管人民的纳粮上税，县政府成了收税机关；一是‘听讼’，为人民判案折狱，县政府成了司法机关”，至于“办教育，办生产事业，都是向所未有”[2]49，“所以，这种政府机构是过时的”，主张必须重组县政府，“给其注入新的生命”[2]190。由于旧的县政组织已无法承担新时期改造农村社会的重大使命，因此，改革旧县政，势在必行。

(三)南京国民政府的决策支持。平教会改革县政的主张，最终得到了南京国民政府的支持。1930年以后，乡村经济因天灾人祸的频繁发生而破产，于是，各种以挽救乡村危机为目的的乡村建设实验区在全国涌现，特别是定县、邹平、无锡等实验区的影响越来越大，这引起了蒋介石和国民政府对乡村建设运动的关注。1931年春，蒋介石邀晏阳初南下，向他详细询问了定县的乡村实验情况。晏阳初与蒋介石谈了三个下午三个晚上，这次会面让蒋介石更加坚定了推进乡村基础工作的决心。面对着乡村统治的巨大危机，国民党中央也想利用乡村建设团体的力量，来达到控制乡村、巩固统治基础的目的。

在县政改革问题上，平教会与国民政府都积极寻求彼此的合作与支持。据晏阳初回忆：“我南下南京(那时是我们的首都)去面谒政府官员，我对他说：‘我们现在已经发展了一个很可观的人民教育、人民健康、人民生计的项目，但是我们现在还需要有一个方面来完成整个计划，这就是需要有一个人民的政府。如果你能帮助我们获得一个管理全县的合法权力，我们就可以实施一个完整的、相关联的社会与政治建设计划。’在进行了大量讨论和意见交换后，他们表示同意给予我们以帮助。简单说来，就是决定在首都召开一个全国内政会议。”[2]191晏阳初所说的“政府官员”就是内政部官员。当1928年北伐完成后，南京国民政府曾颁布《县组织法》，在全国开展县政改革。但施行以后，“不便于各省县政实际建设者甚多”[3]，又因为1930年以后，各省天灾人祸频至，而农村经济日益没落，《县组织法》难以一律贯彻施行，“自须另觅途径，以促县政建设之进行”[3]。有鉴于此，内政部在第二次全国内政会议召开前，特派重要官员，分赴各省实地考察，为实行改革做准备。内政部次长甘乃光等到定县视察，他与晏阳初谈到了改革县政问题，他支持平教会的观点，“他(甘乃光——引者)深切感到，为了促进并加强象(像)定县所制订的乡村建设计划的执行，有必要重建县政府的机构”[1]277。显示晏阳初等就县政建设问题，积极寻求内政部官员的支持和帮助；内政部也认为定县等乡村建设实验区“均已著有成效，倘能扩充推广，以政府力量，扶助进行，自可事半功倍，亦未始非振兴农村经济发展县政建设之有效办法”[3]，双方达成了合作的意向。

1932年12月，全国第二次内政会议在南京召开，通过议案400余件，其中十分重要的《县政改革案》，据晏阳初说，“就是甘乃光先生在定县要我们拟定的”[2]295，决定各省设立县政建设实验区和县政建设研究院；其中的具体办法，也是定县、邹平和无锡等乡村建设实(试)验区早已实验过的原则[4]112。1933年7月，《县政改革案》经国民党中央政治会议批准，下发各省遵照执行[4]116。

总之，从蒋介石到南京国民政府，对于定县的乡村建设实验均予以肯定和重视，国民政府并积极寻求与平教会合作，支持其县政建设主张，这是定县县政建设实验得以进行的重要背景。

二、研究院的兴革举措

根据第二次全国内政会议的决议，河北省政府将“河北省县政建设研究院”设在定县，以研究院作为定县县政建设的领导机关，俟县政改革取得经验后，再向全省推广。平教会干事长晏阳初兼任院长，公民教育部主任陈筑山任副院长，平教会其他有经验的人员也被聘担任了负责工作。研究院下设4部：调查部、研究部、实验部、训练部，实验部即定县县政府，实验部主任霍六丁(原平教会社会式教育委员会主任)，于5月13日接任定县县长。

1933年春至1935年底，研究院实施若干兴革举措，大约分为两个方面：

(一)县政机构的初步改革。根据研究院向省府提交的方案，全县新的行政机构设置如下：

最基层的组织名“公民服务团”，全县人民皆为团员，是以少壮分子为中坚，以教育为基础，以各种建设为工作内容，以军队纪律为精神的一种政治初步组织。

乡镇一级设“乡镇建设委员会”，以容纳当地有资望阅历者，而以本乡镇的小学教师为当然委员及秘书；委员会的正副主席，即由县政府加委为乡长和副乡长。为防止乡建会滥用职权，复设“乡镇公民大会”，以行使其选举、罢免、复决议案等权利。

最高一级的县政府组织，设立“县政委员会”，除秘书长、科长等行政人员外，还聘请一部分名誉职的专家学者，遇有要政兴革，特请参予；又实行裁局并科，裁并后的县政府，设民政、财政、教育、经济、公安5科。

为使县令切实得到贯彻执行，又设“农村建设辅导员”，由中学毕业的青年曾受辅导员训练者担任，“以负循环视导督促传达之责”[1]397。

该方案经河北省政府批准后，于1935年2月实施[5]292。县政府设县政委员会，裁局并科按原定方案进行；农村建设辅导员的选拔，至1935年秋，由县政府委任10人为辅导员，分赴各乡村实际工作；各乡镇建设委员会及公民服务团的成立，先在高头、马家寨等21村表证示范，最迟至1935年冬，各示范村乡镇建设委员会或公民服务团都先后成立[6]224。

(二)乡村建设实验的推广应用。虽然自1926年起，定县就一直是平教会的乡村平民教育实验区，但除社会调查外，其他如文艺、生计、卫生和公民教育的研究实验并没有推广到全县所有村镇。研究院成立后，其初期的工作就是采用平教会提出的乡村建设计划，并将其在定县大规模实施。这方面的成绩主要表现在：

除文盲工作的开展——研究院成立后，接续平教会的识字教育工作，将其作为“县政初步建设基本工作”[1]407。根据政府、地方人士及学术专家三方合作的原则，组织“县除文盲运动委员会”，由县长任委员长。1933年度，全县472村，成立民校者430村；1934年度，成立民校者338村[1]407-408。经过一年多的努力，文盲人数已有下降。至1934年6月底统计，全县青年文盲占39%，识字占61%，预计1934年末，“男女青年文盲又可除去数千人”，届时“全县青年男性文盲当已不多，今后努力当注意于妇女文盲之扫除也”[1]408-409。

民校毕业同学会的继续——自1931年秋起，平教会就在平校或民校毕业生中组织了同学会，以为农村建设的中坚分子。至11月下旬，已有高头等14个村的同学会成立[7]。研究院成立后，继续推行和维护这一青年农民的组织。至1935年10月，全县已有138村成立同学会，会员共计6983人。他们所从事的活动包括修路、修桥、演剧、种痘、防疫、组织合作社等，“皆能表现良好成绩”[1]409。当然，同学会也采取了一些激进手段，引发了与当地乡绅的矛盾冲突，成为制约县政建设发展的因素之一。

农业改良的推广——农业改良事项，计有改良棉种、改良谷种及改良猪种3项，均为平教会多年研究的结果。1935年春，研究院制定推广方案，令县施行，预定至1936年普及全县[8]。实际推广的结果：1935年，植改良棉种者，美棉有表证农民66家，普通农民44家，共种棉田340.2亩，中棉有表证农民26家，棉田99亩；植改良谷种者，有表证农民103家，谷田350亩；至改良猪种，则推广20余头[8]。

合作经济的发展——定县合作事业，至研究院成立以后才获得良好发展。实验县政府努力提倡合作事业，如在各村组织自助社，与中国、金城等银行接洽在本县设立仓库，为社员办理抵押借款，以及促进合作社资金流通等，使合作事业“深得农民信仰”[9]。至1935年6月，成立合作社95社，社员3220人；经营业务以信用为主，兼及购买、运销、生产、仓库、劳作等[9]。

保健事业的推进——平教会在定县研究实验的保健制度，系县设保健院，区设保健所，村设保健员。1932年，保健院以下，仅有保健所2处，保健员13人。研究院成立以后，医疗推广获得较快发展。至1936年，全县保健所增至8处，保健员共达180人；除第三自治区因面积较大仅有保健所1处尚感不敷外，其余各区(定县共分5个自治区)已渐至普及之域[8]。

三、余论

尽管定县县政建设在某些方面取得一些成绩，但也不能估计过高。例如，在县政机构的设置方面，由于乡镇建设委员会和公民服务团的建立仅限于21个示范村(如前述)，因此，全县“所谓新的行政机构，实际尚未完成”[8]。又如，在民政方面，“关乎民生福利的几种善政，除保健制度渐著成效外，其他大部分成绩，尚只局于表证实验的境地。而且此等表证实验中的种种措施，犹系平教会数年来所积下的总成绩”[8]。因此，当时就有人指出：“惟三年以来之实验县政，远未能获得预期的效果。”[8]

造成上述情况的原因是多方面的。1934年秋，晏阳初曾指出定县实验面临的四大困境：第一是人才的问题；第二是经费的问题；第三是社会环境的问题，全国处在一个天灾人祸、内忧外患的环境中，“大家容易误认这种基本工作为不急之务”；第四是时间的问题，“这种改造民族生活的大计划，决不会一刹那间就能成功”[1]309。除此之外，还有一个十分重要的原因，即县长人事的频繁变动：第一任县长霍六丁，其任期“亦即实验县政最振奋最有生气的时期”[8]，惟因遇着旧势力的阻碍，另外“求治过急”[10]，所以在任一年，便即辞去。第二任县长吕复，对于第一阶段的缺点补救不少，但“顾忌太多”，“保守而不前进”[10]，到任刚满一年，亦辞职而去。第三任县长霍俪白，以“尊重舆论”及“与民休息”为施政要旨[8]，在任不到一年研究院就停办了。以研究院总共3年的存在时期，而县长人事频繁变动，致使“一切计划，难求贯彻”[8]，是对县政建设的一大打击。

虽然定县县政建设实验没有取得预期效果，却为今人留下了值得珍视的历史文化财富。除了平教会同仁甘于奉献的精神令人钦佩外，定县实验对于中国县政建设的贡献，尤其值得重视。

第一，赋予县政改革以一种“科学的态度”。对于县政改革，平教会的主张是办“实验县”(研究实际改革县政的机关)，“把政治上的活问题，在办政治的活机关中去探讨、研究、解决”[1]536。这一主张被第二次全国内政会议采纳，截至1937年以前，先后有11个省的20个实验县成立，其中江苏省江宁县、浙江省兰溪县、山东省邹平县与菏泽县和河北省定县，为五大县政建设实验县。办“实验县”的主张，赋予县政改革以“绝对的科学的态度”(晏阳初语)，这是定县实验给予县政建设运动的一大贡献。

第二，践行“政学合一”。本着西方现代教育尤其是科学实验室的方法，平教会主张将政治建设与学术研究相结合。在定县实验县政府的人员组成上，既有行政人才，也有学术专家，以此践行“学术与政治、政治与学术打成一片，真正合流”[2]298。尽管以专家学者深入政治生活进行研究实验，更多的是平教会的一种理想化设想，并没有取得实质性成效，县长霍六丁改革的失利便是一个例证。但这种对于县政改革的拓荒性探索，仍然值得肯定。“政学合一”成为当时“流行的口号”，并在第二次全国内政会议后，推行至江浙鲁等省，成为30年代县政建设的一大特征。

第三，对30、40年代中国县政建设产生了重要影响。第二次全国内政会议后，县政建设运动在全国迅速兴起，定县县政研究实验引起各方面的关注和兴趣，每年研究院“都要接待数以千计的访问参观者”[2]192，人们效仿定县建立起他们的实验中心。另外，研究院建立的初衷——做新县政制度的试验，虽然在河北省没有实现，却在湖南、四川省落地生根，运用定县县政实验的方法，先后设立了(湖南)衡山、(四川)新都实验县。更重要的是1939年9月，国民政府公布《县各级组织纲要》(又称新县制)，“它的县政机构，就是仿行定县的办法”[2]308，由四川省在全国率先实行[6]318。

注释：

① 关于定县县政建设的研究成果，专著类除吴相湘《晏阳初传——为全球乡村改造奋斗六十年》(时报文化出版社1981年)、郑大华《民国乡村建设运动》(社会科学文献出版社2000年)外，近年出版的还有李伟中《20世纪30年代县政建设实验研究》(人民出版社2009年)、孙诗锦《启蒙与重建——晏阳初乡村文化建设事业研究(1926-1937)》(商务印书馆2012年)；相关论文如王先明、李伟中《20世纪30年代的县政建设运动与乡村社会变迁——以5个县政建设实验县为基本分析样本》(《史学月刊》2003年第4期)、何建华《晏阳初的平教运动及县政改革实验》(《东南学术》2008年第1期)，等等。虽然已有研究或多或少涉及定县县政建设的内容，但专门研究尚少。

[1] 宋恩荣.晏阳初全集：第1卷[M].长沙：湖南教育出版社，1989.

[2] 宋恩荣.晏阳初全集：第2卷[M].长沙：湖南教育出版社，1992.

[3] 内政部审核修正各省设立县政建设实验区及各省县政建设研究院训练人员办法的有关文书(1933年1月-1934年9月)[Z].中国第二历史档案馆，内政部档号一二(6)-8669：165-167.

[4] 郑大华.民国乡村建设运动[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[5] 孙诗锦.启蒙与重建——晏阳初乡村文化建设事业研究(1926-1937)[M].北京：商务印书馆，2012.

[6] 吴相湘.晏阳初传——为全球乡村改造奋斗六十年[M].长沙：岳麓书社，2001.

[7] 孙诗锦.1930年代定县实验中的同学会及其与乡绅的关系[J].历史教学，2011(20)：37-42.

[8] 王维显.“模范县”期与“实验区”期的定县县政[J].政治经济学报，1936(3)：657-692.

[9] 河北省县政建设研究院工作概况(续)[J].河北月刊，1936(6)：1-17.

[10] 陈筑山.从县政建设的使命说到定县的县政[J].民间，1935(11)：3-5.

2017-06-28

2015年度河北省社会科学基金项目“20世纪二三十年代河北省的社会教育”(HB15LS012)；河北省社会科学院课题项目“20世纪二三十年代河北省的社会教育”(2015A011)

刘 宏(1962—)，女，河北省社会科学院历史研究所副研究员，历史学博士。研究方向：中国近代史。

编辑：刘小明