论行政相对人公共服务请求权——兼议公民教育请求权之实现

江必新 ，李 育

（1.最高人民法院，北京 100745；2.中南大学，湖南 长沙 410083）

服务型政府是现代政府的基本特征之一。服务型政府也是法治政府。法治政府建设的一个重要指标，是行政相对人权利实现的程度及范围。通过行政相对人公共服务请求权可以为公民在行政权益受损时获得司法救济提供现实路径，使得服务型政府的理想转变为具有可操作性的制度。

一、主体与内容：行政相对人公共服务请求权的厘定

反映对象的本质属性的思维形式，是人类在认识过程中，对事物的共同本质特点从感性认识上升到理性认识的抽象概括，是思维和学科理论的基本单位。行政相对人公共服务请求权的厘定是由行政相对人、公共服务、请求权三个部分组成的。

首先，行政相对人一般是指在行政法律关系中具有行政法上的权利、义务并与行政主体相对应的另一方行政法律关系主体，是行政法学理论体系中的核心概念，是深入行政法理论基础研究的切入点[1]。从其他国家的经验来看，英美国家没有行政相对人一词，如德国行政法上theconcerned person与我国“相对人”的解说较为接近，[2]美国在1981年《州示范行政程序法》第1条中使用Party即“当事人”、在1976年《美国联邦程序法》第553、554条中使用“利害关系人”、private party“私方当事人”或individual“私人”等概念[3]。

其次，公共服务目前尚无统一的表述。有学者认为公共服务是以政府为主体的各类组织实现其以满足公众需求为使命的基本工具，或者认为“公共服务主要是指由法律授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的责任”[4]；或者认为“公共服务可以界定为以公共利益为目的提供各种物品（包括有形物和无形物）的活动[5]；还有学者认为公共服务是“为了保障公民的生存权、基本人格尊严权和发展权等权利需要而由中央或地方政府使用公权力和公共资源，向全国或者辖区内全体公民或某一类公民直接或者间接平等提供的产品和服务，既包括服务行为，也包括服务行为的结果。”[6]由此可见，不论在主体、客体与内容上，目前学术界对于公共服务的认知，差异是比较大的。但可以确定的是，公共服务本质上就是以政府等符合法治要求的主体基于实现公共利益，为社会提供公共服务产品的行为。

第三，请求权是近代德国民法理论发展的产物，在权利体系中，请求权居于非常重要的核心地位[7]。请求权在法律上指要求特定人作为或者不作为某一特定行为的权利。如有学者认为：“法律赋予权利主体为满足自己的利益或需求有要求特定主体作为或者不作为一定行为的权利。”[6]这一解说是德国法学家温德赛在罗马法和德国普通法的“诉”的基础上创设的。[8]行政法学借用了民法请求权的概念，行政相对人请求权就是指相对人依法向行政主体请求给付的权利。

综合以上分析，行政相对人公共服务请求权是指行政法律关系中不具有行政职权、职责和行政职务身份的一方当事人，在使用政府或其授权的公共组织所提供的服务产品时，为享有行政权益而主张的请求权。

行政相对人公共服务请求权的存在需遵循几个前提条件。首先，行政机关应当在法律上具有履行被请求的公共服务的职权和义务。这种职权和义务，首先应当建立在对行政机关的直接规定和要求之上，既可被法律明文规定，也可以行政机关的职务规范形式呈现。其次，相对人应当具有请求公共服务的涉权性，即使法律的规定或行政机关的这种内部职务规范，已经为其设定了公共服务的职责义务，但这种作为职责义务，不能当然地转化为相对人的行政作为请求权。要实现这种转化，逻辑上还需要一定的前提条件，即请求行政机关作为的公共服务必须与相对人的权益有关。再次，行政机关的职责义务与相对人个人权益间应有正相关性，除却一些行政机关的内部规范，行政机关义务的内容大多指向相对人的权益，或以相对人权益事项为对象，因此行政机关的公共服务与社会管理职责，成为行政作为请求权的条件之一，即相对人权益被行政作为职责所指向、所针对、所包含、所涉及[9]。

二、目标与追求：行政相对人公共服务请求权的价值

行政相对人公共服务请求权的价值在于，通过政府有效服务，保障行政相对人公共服务请求权权益的实现。

（一）理论价值：公法领域权利与义务平衡法制

理论价值是科学理论体系的重要组成部分，构建行政相对人公共服务请求权的理论价值体现在公法领域权利与义务平衡法制的构建。从法治的演进历程来看，现代政府已实现了由过去的“管制型”向“服务型”政府的转变。国家行政经历了从“最好的政府最少管理”到“全能政府全面管理”，我国法治政府的实践，充分吸收了“服务行政说”的理论，并上升到了“服务型政府”的高度，以保障实现社会主义民主与法治的目标。“服务型政府”成为新型现代政府治理模式的代名词，广泛见诸于党和政府的文献中。这一理论直接影响了政府由原来的社会统治者，变为市场秩序的监管者和公共服务者。现代法治的逻辑表明，有义务，就应该有权力；有权力，就应该有义务，二者是相辅相成的。服务型政府有服务的义务，那么，谁相应的享有使用服务型政府服务的权利呢？行政法律关系告诉我们，行政相对人应该享有使用服务型政府服务的权利。应用私法上的请求权术语，这一权利可以明确表述为：行政相对人公共服务请求权。在政府服务不到位或存在疏漏时，行政相对人可以通过行使这一权利，督促相关政府职能部门履行服务义务，保障政府的民主及法治价值，实现对传统管制型政府的超越与替代，以扭转政府只有权力而匮乏义务，行政相对人只有义务而缺乏权利的传统，形成公法领域权利与义务平衡的法制体系。

（二）法律价值：弥补民主社会公法请求权的缺失

法律价值存在于作为客体的法律与作为主体的人的关系中。构建行政相对人公共服务请求权的法律价值体现在弥补了民主社会公法请求权的缺失。服务型政府已经成为我国政府管理发展的明确目标，如何实现这一目标已经成功地吸引了社会各界的目光。从服务型政府服务的对象入手，进行制度的完善，是具有可操作性的实践路径之一。在我国目前有关法治政府的法律文献中，不论是从行政法的角度，或是从公务员法的角度，还是上升到宪法的层面，都难以找到公民作为行政相对人所享有权利的法律规定。一些地方政府进行了行政程序的改革，产生了“阳光大厅”“市长电子信箱”“网上政务大厅”“一站式”服务“政务超市”等便民的具体措施。应该说，这些措施，客观上确实在一定程度上发挥了政府权力“取之于民、用之于民”的作用，极大地改变了政府机关的衙门作风，提升了政府形象和工作效力。但是，这些行政程序的完善，却未能完全改变政府行政管理“重管制而忽视服务、重权力而忽视义务”的“政府本位”的行政模式。究其原因，最根本的问题在于：目前的行政改革是政府单方面的行为，政府服务的内容、方式、程度等，都是以政府相关部门公布的为准；而行政相对人在这个机制中没有明确的法律地位和作用，极大地影响了服务型政府的服务质量和水准。以民主和法治为目标的服务型政府，必须明确政府职能部门的法定义务与责任，赋予行政相对人在公法领域法定的地位和权利，才能确保法定权力与义务的实现。

（三）实践价值：有效提升政府公共服务义务实现

实践价值是指实践主体与客体双向的能动活动及效果对实践主体的发展与完善所产生的影响和意义。构建行政相对人公共服务请求权的实践价值体现在可以有效提升义务实现的战略意义。在我国建设社会主义社会的发展进程中，存在两对突出矛盾：一是居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量较低之间的矛盾；二是市场经济体制逐步完善对政府职能的新要求与政府职能转变之间的矛盾。公共服务是维护社会基本公平的基础，其常常发挥着社会矛盾的“缓冲器”作用。强化政府公共服务职能，加快改善我国公共服务状况，有利于缓解我国当前经济社会中面临的各种突出矛盾，顺利推进和谐社会建设、促进政府履行公共服务职责，形成可持续的财政支持体制、政府分工和问责机制、地区间和城乡间资源公平配置等等制度，起到积极的推动作用。

（四）学术价值：引发关于公法请求权的更多探究

由于缺乏更多的制度及学术成果作为研究的基础，目前的研究内容远远跟不上社会和学术发展的需要。从学术界的成果来看，我国有关行政相对人公共服务请求权研究的成果不多见。

从west law、OCLC First earch、Ebooks、Lexis等国外学术网站检索的情况来看，对这一问题的研究尚未引起国内外学者和政府部门的足够重视。从现有立法的现状来看，既没有颁布专门的《公共服务法》，也没有在公务员法、行政法乃至于宪法的层面明确公民的公共服务请求权。从上述服务型政府建设的目标来看，只有从政府和行政相对人两方面入手进行制度的构建，才能充分保障政府服务的质量和水平；只有行政相对人充分实现了公共服务的请求权，服务型政府才能真正得以实现。行政相对人公共服务请求权的缺失，是服务型政府建设的法治漏洞之一，导致服务型政府的对象没有法定的地位实现权利诉求，直接影响了法治政府建设的程度和质量，需要吸引更多的学者关注这一问题，进行深入的研究。

三、问题与困境：行政相对人公共服务请求权的瓶颈

（一）行政相对人公共服务请求权的理论障碍

由于请求权理论在私法领域相对来说比较完善与成熟，而公法请求权在我国的请求权理论体系中尚无明确的地位。直接影响行政相对人公共服务请求权制度化的问题主要有三个：一是在理论及制度上缺乏行政相对人公共服务请求权的厘清，至于行使与保护请求权的主体、公共服务的范围、请求权的内容都缺乏明确的法律依据，直接导致行政相对人实现公共服务请求权缺乏明确的主体和义务的理论基础。二是公共服务请求权与行政责任之间缺乏明确的法律标准，缺乏追究提供公共服务的主体法律责任的依据。三是公法领域的请求权与我国法律制度之间的关系不够明确，如公法请求权与社会主义民主及法治国家的联系、国家行政的价值追求目标、服务行政的法定程序、政府服务与公民权利的范围等等理论问题尚缺乏比较成熟的理论学说，直接影响到我国行政法治建设的进程。[10]211-214

（二）行政相对人公共服务请求权的法律疏漏

在我国行政体制改革与法治政府建设的历史进程中，健全与完善政府法制体系是必不可少的内容。行政相对人公共服务请求权的实现，有赖于相应法律制度的完善。从目前的情况来看，其法制化存在的主要问题是：

第一，在制度基础上，从部门法到宪法都缺乏行政相对人明确享有公共服务请求权的法律依据，使我国公民在理论上所享有的公共服务请求权没有从部门法到宪法的明确授权，直接导致这一权利缺乏制度依据。

第二，在立法上，缺乏一部独立的《公共服务法》，导致可诉的公共服务请求权与不可诉的公共服务请求权之间缺乏明确的法定标准，使行政相对人公共服务请求权的行使缺乏可操作性。

第三，在法律救济制度上，行政诉讼程序的制度，是否可以直接延用于公共服务领域？诸如行政相对人公共服务请求权的法定程序、诉讼的时效等制度，如何体现公共服务与其它行政行为的相互关系，还有待于进一步明确。

第四，在相关配套措施方面，如在更为深层次的制度建设上，包括行政相对人公共服务请求权的限制制度、特殊制度与例外制度以及解决行政相对人公共服务请求权的冲突与竞合制度（如与政府绩效考核制度、行政问责等制度的冲突与竞合）等等问题都尚未提上议事日程。

行政相对人公共服务请求权的缺失，使服务型政府的义务没有纳入法制的轨道。从一般意义来看，行政相对人公共服务请求权是保障政府的法定义务得以履行，并对从宪法的视角来指导法定权利的构建与实施均具有革命性的价值。

（三）行政相对人公共服务请求权的实践问题

从权利社会论的角度来看，从法律传统方面洞识到中国人的权利意识淡薄，导致义务常常成为一种政治口号。[11]它在一定程度上标示了中国法学研究的现状与走向，反映出中国法制建设中所比较普遍存在的忽视法定权利的构建问题。制度与理论的不足，直接导致了我国行政相对人实践上难以实现公共服务请求权，即使在该请求权受到损害时也无从获得法定救济的途径，行政相对人维权于法无据。我国行政相对人实现公共服务请求权在实践中体现的问题主要有：政治上，民主化程度需进一步提高，政府职能转变未完全到位，公共服务产品短缺、公共服务产品分配不均衡等；思想上部分公务员服务意识淡薄，特权思想严重，缺乏服务的理念及素质；经济上，政府公共服务的投入不足，导致教育、医疗、卫生、环境等系列民生问题的服务水平难以满足行政相对人的要求；特别是在市场体制下受经济利益的驱动，导致部分政府官员以权谋私、徇私枉法、执法不公，不严格履行法定职能等等情况在一定程度上存在。法律上由于缺乏严格的责任追究制，导致执法行为缺乏自律和他律机制，使得政府机关及其工作人员不同程度地存在着主体价值观念错位、有法不依、执法不严、违法不究、执法犯法、徇私枉法等等问题，公共权力得不到有效的制约，当事人投诉无门等。这些问题的存在，严重地损害了政府的形象，恶化了法治政府建设的生态环境，阻碍了服务型政府的进程[12]。从我国的国家性质来看，我国政府公共服务的现实状况与理想目标存在比较大的差距。这些问题的普遍存在，应该说，与在法律上缺乏给予行政相对人的行政请求权有极大的关系。

四、回应与建言：行政相对人公共服务请求权实现路径

为实现行政相对人公共服务请求权，通过制度化的方式是最为有效迅捷的。在法治主义时代，依法治理已经成为社会治理的主要方式，政府往往通过法律设定政府目标实现的法律依据、监督机制与责任追究制度，以向社会提供全方位的公共服务为最高价值取向。因此行政相对人公共服务请求权必须上升到法律的层面，予以制度化，才能摆脱“画饼充饥、纸上谈兵”的境况。

（一）明确行政相对人公共服务请求权的重要意义

理想的终极政府始终是一个被主要探讨的理论问题。[13]自从国家产生，历史上陆续出现了不同的政府治理模式。若以政府的两大职能——服务职能和管理职能为要素来进行分类，政府主要分为三种类型：统治型政府模式、管理型政府模式和服务型政府模式。[13]无庸讳言，在官本位、权力至上等传统观念未被彻底摒弃的时下，要真正实现行政权与行政相对方权利在平衡基础上的既相互监督制约又互相激励促进，尚有雄关漫道，有赖于行政法理论与实践的发展和突破[1]。

首先要从理论上明确公共服务的范畴。根据各国政府承担的公共服务职能来看，教育服务、社会保障、卫生服务、就业服务、环境保护、公共事业、科技服务等方面都是当代政府公共服务的主体和核心部分。其中，教育、社会保障、公共医疗卫生等公共服务是国家政府职能的主要内容。政府提供的公共服务应该包括：政治服务（选举、监督与法治机制）、经济服务、科技文化服务、教育服务、医疗卫生服务、公共安全服务、社会保障服务等七大门类。每一类需要根据相关领域的行政法律法规予以明确服务的具体内容与程度。

其次从法理上看，还必须有实体法上的请求权，才能保障权利的实现。使得权利有了实现的路径，帮助权利人实现权利。目前，尽管行政法的法律法规在实体与程序上都赋予了行政相对人行政请求权，但是这一权利在理论上和制度上都没有在法理上形成明确的法定行政请求权，更没有延伸到政府服务的领域。为了实现服务型政府的目标，在法理上确立行政相对人公共服务请求权的概念是必要而不可或缺的。

最后，从制度上看，在服务型政府的理念已经得到公认的背景下，《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国赔偿法》等法律法规，以及《国家基本公共服务体系"十二五"规划》都明确规定了行政主体和公职人员的服务义务，法律对政府公共服务的职能范围、法定责任以及行政相对人的公共服务请求权具体的规定[14]。时代赋予我们的责任在于：通过履行政府义务以保障公民的权利。

（二）明确行政相对人公共服务请求权的法律特征

行政相对人公共服务请求权必须上升到法律层面，予以制度化，才能保障公民真正享有公共服务。法律特征是法律作为社会行为规范相对于其他政治、经济、文化行为而言所独有的本质属性。法律特征主要体现为法律关系三要素：主体、客体与内容三个方面。

从法制化的要求来看，行政相对人公共服务请求权的主体应该包括请求人、被请求人与受理机关。请求人即行政相对人，是享有但未能获得公共服务的法定社会主体；被请求人是应该履行社会公共服务职能的机构或当事人；受理机关是公共服务上级主管或监督机关等法定职能部门。这些主体的确定，将使得行政相对人公共服务请求权的行使具有可操作性。行政相对人公共服务请求权的客体是行政相对人受到损害的法定公共服务权益。

从客体上看，目前，行政相对人请求权法制化的困境在于，政府提供公共服务的范围缺乏明确的法律依据。理论上讲，行政相对人公共服务请求权一般包括三类，即社会性公共服务、维护性公共服务及经济性公共服务请求权。社会性公共服务是指政府等法定主体为全社会提供的如教育公共服务、公共医疗卫生服务、社会保障公共服务、就业公共服务等公共服务产品。这一类公共服务产品的特点是具有“公民权利”的性质。如许多国家都将教育、医疗、诉讼等作为基本权利受到宪法的认可与保护。经济性公共服务指政府等主体为促进经济发展而提供的公共服务，如公共基础设施建设、公用事业的公共生产、生产者的公共补贴、环境保护等。而维护性公共服务是指确保社会秩序、市场秩序、国家安全等公共服务。公共服务的提供主要可以归纳为政府组织提供、非政府组织提供、多元化提供和联合提供等四种模式，是以政府为主要主体的各类组织实现其以满足公众需求为使命的基本工具。[15]5-6不论是哪一类型的公共服务，都应该是设定该公共服务的内容。因此，客体可以概括为提供公共服务的主体在不作为或不当作为未能履行公共服务职能时所侵害的行政相对方的“法益”。在内容上，由于公共服务的范围非常广泛，内容差异较大，性质上从属于行政法的义务与责任范畴，可以结合相关行政法律法规的内容综合，造成行政相对人人身或财产损失的，由部门或责任人承担相应的行政、民事或刑事责任。

（三）完善行政相对人公共服务请求权的相关制度

为实现行政相对人公共服务请求权，通过制度化的方式是最为有效及迅捷的。在法治主义时代，依法治理已经成为社会治理的主要方式，政府往往通过法律确保政府目标的实现的法律依据、监督机制与责任追究制度，以向社会提供全方位的公共服务为最高价值取向[12]。因此，在制度上完善相关法律的建议是：

第一，在法律依据方面，应该争取在宪法、行政法的层面上明确公共服务请求权是公民应该享有的一项基本权利。许多国际条约及国家都以法律的形式明确认可了公民享有公共服务的权利。如《世界人权公约》《经济、社会和文化权利国际公约》等等公约以及国际劳工组织的公约、宣言及建议书等等，都明确规定了各成员国要保证公民享有公共服务权利[15]4。

第二，在制度的层面，应该尽快出台统一的《公共服务法》，明确政府服务的范围与责任，建立公共服务请求权的一般制度、特殊制度与例外制度体系，使得公共服务请求权的法律责任具有明确的界定标准。如日本公共服务改革立法于2006年经过众议院、参议院通过，使得政府服务的职权与责任都具有明确的法律依据与可操作性。再如法国公用事业市场法隶属于行政法的范畴，由公共利益、公共服务和公共用途三大理论基础支撑，最终目的是为了满足社会需要。[16]法国的法律和法规对各个行业的定义和划分做了清晰的解释，像如何界定公共服务法对公用事业市场内具有垄断性网络机构部门，如何区别公共服务和行业中的公共活动，如何划分私营部门，私有成分和公用私营化等，都有明确的规定。国际社会其它相关立法还有：《公共电力服务法》《公共供水服务法》《澳大利亚海外学生教育服务法》《志愿者服务国家权利法》、英国《2007法律服务法》《公共工程及相关服务法》等等，都为我国建立健全《公共服务法》提供了制度经验。

第三，在程序法方面，通过明确政府服务的法定范围，明确现有行政程序法与行政相对人公共服务请求权申诉程序的关系，建立健全相应的法定程序，保障公共服务请求权具有可诉性。[17]

第四，在法律责任方面，应该明确政府没有依法保障相对人公共服务的法律责任。没有救济的权利是纸上谈兵的权利。可喜的是，2016年年底，我国出台了第一部公共服务单行法——《公共文化服务保障法》，其中第五章专门规定了法律责任。根据其规定，政府在公共（文化）服务方面的法律责任形式主要有两种：责令限期改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。本文认为，政府的公共服务法律责任还可以增加两种形式：一是通报批评，即对于不履行或者不正确履行公共服务义务的行政机关给予通报批评；二是行政赔偿，即有些公共服务如果没有及时履行，给行政相对人造成损失的，行政机关应当赔偿。

（四）强化行政相对人公共服务请求权的实践路径

世界经济论坛报告表明，直接影响我国竞争力排名的有五大因素，行政效率问题首当其冲。从国际层面上来看，不论哪个国家，政府公共服务在不同层次上都存在着这样那样的问题。英国政府就是通过试错的改革、渐进的改革及实绩考量等不同路径逐步实现了政府公共服务制度的完善[10]202-205。为了保障行政相对人公共服务请求权的实现，除了完善相关理论，完备相关法律之外，还可以通过以下措施，强化理论与制度的实践效果。一是在行政管理上，通过政府服务质量考核监督机制，形成从评估方法、指标验证、监督考核、调查数据、责任追究的完整机制。从技术层面上来说，如果能够导入ISO质量管理体系，可以使得我国建立起符合国际规范的社会监督机制。通过进行IS09000质量体系认证，将实现行政行为考核的公开、公正、量化的制度运作，有助于强化行政管理工作的规范化、高效化，形成一个科学、合理、有条不紊的行政体系[18]。从管理机制上保障行政相对人能够清楚自己拥有的公共服务请求权的范围与标准，在受到损害时能够通过法定的途径获得救济。二是在公共服务产品的开发上，应该逐步完善公共服务产品体系，在公共服务改革中导入竞争机制，通过市场化的运作提升公共服务的范围和质量。切实保障行政相对人公共服务的质量，尽可能减少不必要的诉讼。三是在财政经济上，应该迅速提高政府公共服务的投入，加大对基本公共服务供给的财政保障力度。他山之石的经验是，美国注重形成保障公共服务职能履行的公共财政体制，保障公共服务的质量提供了良好的经济与财政制度基础[19]。通过保障公共服务的经济基础，达到提升行政相对人公共服务质量，减少请求权诉讼的目的。四是政府管理的方式上，公共服务应该与日新月异的科学技术与时俱进，如美国布什政府在2002年就发布了《电子政务法案》，奥巴马当选总统后更是大力推动透明政府，投入近50亿美元建设国家电信与信息局，架构国家的宽带信息网络，建立了两个网站用于联邦政府的信息披露和数据公开。这一方式大大增加了公民直接参与政治的程度，公民获得公共服务的权利有了高科技的实现路径[19]。通过以上措施，可以为行政相对人提供有保障的和有效的公共服务，满足行政相对人行使公共服务请求权的客观需求，形成政府治理的民主制度安排。

五、以公民教育请求权实现为例的分析

公民的受教育权是受宪法和法律保护的一种兼具自由权与社会权属性的公民基本权利，对受教育权进行行政法保护不仅是人权保障的客观要求，也是这一宪法基本权利实现的具体化。但是，应然层面的受教育权并不直接对应实然层面利益的获得，由于教育资源的数量有限性和受教育权实现对公共权力的天然依赖性，侵犯公民教育权的事件时有发生。

目前，我国存在着受教育权的私法救济途径，即通过民事诉讼程序解决公民与公民之间或公民与学校之间关于受教育权的民事争议，但程序性的行政法保护制度却长期存在法律上的空白，而受教育权的行政法保护恰恰对此有着民事诉讼无法替代的优势，通过对学校行政管理行为合法性的审查，用行政决定或司法判决撤销、变更学校部分行政管理行为，恢复相对人的受教育合法权益。因此，当相对人权益受损时，应当将其受害的利益具体地纳入权利框架之中，为自己的利益寻求一个准确的“法律据点”。

（一）应当遵循的法律原则

合法性审查原则。我国《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”合法性审查是行政诉讼中的一项基本原则，其实质是对司法审查权的限制，体现在其不能代行教育行政权。对学校行政管理行为的监督，只能限制在具体教育行为的合法审查范围内，即只审查学校管理决定的合法、正当性，且应更侧重于程序性审查。

程序正当原则。正当的程序不仅是权利行使的保证，而且程序本身也具有独立存在意义。受教育权的行政法保护呼唤正当程序原则，此原则至少要求：第一，行政主体在提供公共服务或作出影响相对人权益的整个过程中，必须遵遁正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由；第二，行政相对人依法享有陈述、申辩、听证和获知相应救济途径等权利；第三，行政相对人有获得法院公正审判的权利。

限度原则。司法权是一种国家权力，其行使具有被动性和局限性，且使用司法权解决一切利益冲突的争议不仅在必要性上值得质疑，也可能造成司法资源的过度消耗。在受教育权的行政法保护方面，既要保障公民的救济权利，又要尊重教育主体的行政自治权。一般认为，涉及公民受教育权利保护的基本方面，司法权应该适当介入；而其他涉及学校自治范围内的其他事件处理，由学校自己做出或由学校根据内部管理规定加以纠正即可，避免请求权的滥用。

（二）制度完善及程序保护

完善申诉制度。申诉制度是教育行政争议解决的主要渠道，凡能纳入司法救济的行为都可以经过申诉程序先行解决。因此，应当扩大申诉权的行使范围，细化教育行政申诉的具体程序规范及制度设计，以及将听证制度引入到教育行政申诉程序中，保障受教育者的陈述、申辩权利。

完善复议与诉讼制度。虽然行政复议制度与行政诉讼的受理机关各异，具体程序上也稍有不同，但两者在制度和原理上有极大相似性。完善复议与诉讼制度，应当注重审查范围的有限性，为了避免司法权力过多干涉学校教育和行政自由，审查的标准应当主要集中在学校是否违反了法律、法规的禁止性规定和法定程序上，不宜深入到因教育行政自主权赋予的评定标准自治或纯粹的学术评价等事项。另外，应将学校规章纳入合法性审查范围，特别是程序性审查原则，对于违反法律、法规或其他上位规范性文件的规定，可以依法拒绝适用。

完善赔偿制度。对相对人权利的保护和救济除恢复权利内容外，也可能涉及相应的损害赔偿。民事赔偿和国家赔偿是我国现有法律体系里的两种赔偿方式，这两种方式在理论上分别适用于不同对象的权利救济过程，分别适用于私法领域和公法领域内的权利损害的救济程序和标准。根据现行《国家赔偿法》的规定，学校作为法律、法规授权组织，应当由学校自己作为直接赔偿的义务机关，由于学校承担国家赋予的教育职能，多数是由国家授权及财政支持，其赔偿责任也由国家作为真正意义的赔偿主体来承担。同样，追偿制度也适用于教育行政赔偿案件，在学校承担了全部赔偿责任后，学校可以对故意或有重大过错的直接责任者，可以追偿全额或部分赔偿金。[20]

结语

服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下，将政府定位于服务者的角色，通过法定程序实现行政相对人的法定权利，以实现民主政府的职能。[1]总而言之，行政权与行政相对方权利，其实质是国家权力与公民权利、政府职权与市场主体权利，在行政法律关系领域之延伸，两者之良性互动、同步加强，意味着社会中个体利益和整体利益均获维护、公平与效率得到兼顾，标志行政民主与法治化的真正实现，故行政法理应“为两者之平衡作出很多贡献”。[1]目前，行政相对人公共服务请求权在理论、制度与实务方面所存在的现实问题，可以通过理论的完善、制度的完备及强化措施加以克服，以行政相对人实现公共服务请求权为契机，带来我国公共服务体制的转型和变化，实现服务型政府和法治国家的目标。通过突破请求权局限于私法的传统思维，形成从私法到公法的请求权制度的完整体系，为保障我国公民充分行使行政监督权、享有行政权益，提供司法救济的现实路径，将服务型政府的理想目标转变为具有可操作性的现实制度。在此基础上，通过增加财政支持，以电子政务为平台等措施，为行政相对人实现公共服务请求权奠定理论、制度及现实基础。

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