科学构建中国特色的新型党际关系

黄小波，郭文亮

（1.广东外语外贸大学，广东 广州 510000；2.中山大学，广东 广州 510000）

近年来，中国共产党在领导多党合作制中，虽然在国家重大决策时与参政党进行平等协商方面进行了一些成功探索，但怎样与参政党进行严格有序的相互制约监督，从而构建执政党与参政党之间既相互监督又相互协调和谐发展的新型党际关系，仍有很多深层次的问题有待进一步深入探讨。

一、西方国家执政党与在野党之间相互关系状况的启示与警示

西方国家的政党之间相互关系首先表现为政党在选举中的竞争和监督。在选举前，以各政党争夺席位的多少来影响议会权力的运作和监督执政党。在选举后，也有一些国家的在野党为准备上台执政以预设的影子内阁来对执政党进行监督。其次表现为议会内在野党对执政党的监督。在议会中，反对党对执政党提出的立法和政府施政进行监督。在野党只要掌握必要的票数，通过对执政党主导下的政策提出修改或对政府提出不信任案。遇到重大分歧时，政府要么修改已提出的政策，要么主动辞职，解散议会，提前举行大选。议会甚至可以组织专门机构对政府首脑进行调查或弹劾[1]，总之，执政党主导下的政府必须接受议会监督[2]。

过去人们一直认为西方国家政党政治仅仅是以激烈竞争为特征的选举民主，但是20世纪80年代以来，协商民主在西方国家也开始兴起，并逐步发展。从某种意义上说，现代民主政治离不开政党协商。西方国家政党协商的主要实现方式，一是选前通过组成政治联盟实现政治协商。大选前为了在选举中击败对手，没有绝对把握获胜的政党会与一些没有能力单独胜选的弱小政党通过政治协商结成联盟参与大选。二是选后议会党团通过政党协商实现联合组阁，并协调执政方略，以统一他们的立场和行动。同样，反对党及其盟友的议员也会进行协商，联合在野党监督执政党，以统一反对党的共同立场。此外，为了社会大多数人的利益，有时执政党也会与反对党进行协商，以谋求某项政策的顺利通过。三是举行国是会议进行政治协商。通过召开国是会议，在各政党、各团体和社会公众之间进行双向甚至多向的交流，以形成彼此互相理解，求同存异，达成共识。

总的来说，西方发达国家的政党政治中，由于执政与在野的竞争关系，相互协调合作的动力小于相互竞争和监督的动力。尤其是在野党对执政党的监督不仅非常严格，有时甚至演变成政党之间的恶斗，导致决策与施政严重不畅，如美国前总统克林顿以及后来的总统奥巴马任期内就先后发生过国会否决总统提出的预算案，双方互不妥协，最后导致政府和一些公共事业单位一度因经费不到位而被迫关门停业。我国的台湾和香港地区更是因为执政党与在野党之间的严重恶斗，经常导致议会决策和行政部门施政难以正常运转。境外国外执政党与在野党之间的激烈竞争关系与恶斗状况给我们提供了正反两方面的深刻启示与警示：在野党对执政党的严格监督是防止执政权力滥用与腐败的必要手段，但为竞争执政权而滥用监督导致的政党恶斗也难以保证施政顺畅运行。

二、中国共产党探索执政党与参政党既相互监督又相互协调关系的经验与教训

民主监督与民主协商是现代政党政治中不可或缺的两个重要组成部分，也是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的内在要求。

新中国成立之前，毛泽东及其老一辈无产阶级革命家在抗日根据地局部执政时期，就已经萌发了“互相监督”的思想。1940年，毛泽东在为中共中央起草《抗日根据地的政权问题》中，提出了著名的“三三制”原则，让代表不同利益的阶级阶层共同参与政权建设，同时又相互监督。此外还规定参政会对政府有弹劾权和监督权，对同级政府有选举、罢免、创制和复议权。抗战后期，毛泽东在延安接见国民参政会参政员时还郑重指出，中国共产党只有选择走民主的道路，让人民监督政府，才能保证新政权跳出“其兴也悖焉，其亡也忽焉”的历史周期率。[3]

新中国成立后前八年，以毛泽东为核心的第一代领导集体非常重视民主党派对执政党的民主监督作用。在苏联和东欧等社会主义国家普遍实行一党制情况下，中国共产党坚持保留了民主党派的存在，并提出要与民主党派“长期共存，互相监督”[4]34的八字方针，从而逐渐把民主党派对执政党的民主监督正式确立下来。各民主党派也以高度的政治热情借助人大、政协平台，在巩固人民政权、建设社会主义现代化等方面积极建言献策，促进了中国特色的现代政党政治发展。虽然随后发动的反右运动和“文化大革命”运动严重伤害了执政党与参政党的相互监督关系，但十一届三中全会后，中国共产党结束了“文革”期间的“左”倾错误路线，重申和完善了与民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，中国的政治生活重新开始转入正常发展轨道，执政党与参政党的关系逐步得到恢复。1993年第八届全国人大一次会议通过的宪法修正案将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入《宪法》，参政党民主监督的合法性得到了宪法的保障。[5]党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央，高度重视参政党的民主监督，2005年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》进一步明确参政党民主监督与民主协商的机制、内容、形式、渠道等方面内容，对党和政府完善民主监督与民主协商机制提出了具体要求，开创了我国多党合作事业和民主监督工作新局面。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，经过几十年的探索实践，执政党与参政党的相互监督与相互协调取得了很大的成绩，积累了丰富的成功经验，但也存在一些探索中的失误教训。

一是执政党自觉接受参政党监督意识不够牢固，监督理念不能一以贯之。社会主义制度建立初期，执政党与参政党真诚合作，共赴时艰，营造了新中国政通人和的黄金时期。当部分民主党派人士主动向执政党提出民主党派没有必要保留了时，毛泽东却认为：“究竟是一个党好还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好，不但过去如此，将来也可以如此”[4]34，深刻反映了当时执政党与参政党相互监督合作的真诚意愿。但由于自觉接受监督意识不够牢固，这种民主监督能否一以贯之得到落实，很大程度上取决于执政党主要领导人个人的态度和心情。主要领导人一重视，民主监督就会得到很好贯彻落实，但主要领导人一松懈，民主监督就形同虚设，一遇风吹草动，执政党与参政党的互相监督就名存实亡，这种状况在1957年反右斗争后特别是“文革”时期尤为突出。

二是参政党自身的民主监督意识和能力不强，民主监督职能履行得不够到位。新中国成立时民主党派被保留下来，执政党对其定位一是政治协商，二是民主监督，三是参政议政。应该说，最初这几个功能都发挥得比较好，但1957年反右运动后，因为反右斗争扩大化严重伤害了民主党派的民主监督积极性，从此民主党派除了政治协商和参政议政外，就很少履行民主监督职能了。也有一些参政党成员自己对民主监督认识不到位，往往把民主监督当成个人行为，而不是把它看成是参政党应尽的职责与义务，致使民主监督不能很好地发挥严格监督的作用。还有一些参政党成员缺乏监督意识，调查研究不够深入细致，仅凭借个人好恶随意提一些鸡毛蒜皮的问题，甚至放弃监督。此外，民主党派成员的政治素质和理论素质不能完全适应新形势下履行民主监督职能的要求。要真正履行民主监督的职能，不仅要有较高的专业知识，还要具备较高的政治素质和理论素质，尤其是政党监督方面的意识和能力。然而，民主党派成员大多是某一专业领域的专家，缺乏从政经验，社会活动经历少，影响了参政党民主监督的整体质量和水平。

三是民主监督与协调的运行机制不够规范和健全。参政党履行民主监督职责的协调运行机制还存在诸多问题，如民主监督权利保障不够，知情渠道不畅，尤其是在法律法规的实施和有关领导干部的廉政信息方面，参政党获取信息的渠道还不是很通畅，只能停留于表面监督。执政党和政府主动与参政党的沟通不够制度化和常态化，民主监督的反馈机制也不健全，导致参政党常常是 “不说白不说，说了也白说”。

四是民主监督的方式方法还有待进一步探索和完善。参政党获取信息所用的方式方法相当有限，参政党在调查研究中大多以传统的听取党组织负责人汇报，被动接受提供的考察对象和资料，这种方式难以获取全面真实的监督信息。有些被监督者往往对前来调查的民主党派人士采取轻则敷衍塞责，避重就轻，应付监督；重则以假充真，模糊焦点，规避监督。

综合来看，与西方国家执政党与在野党的相互竞争和相互恶斗情况相反，我国执政党与参政党的关系因为不存在执政的竞争关系，因而协商机制总体上来说是和谐顺畅的，无论是人民代表大会的决策还是政府的施政上，执政党都会主动征询参政党的意见和建议，参政党也会主动参政议政，并积极配合人大和政府的决策与施政，从而有力地促进了人大决策与政府施政的顺利运行。但美中不足的是执政党与参政党之间的相互监督不够到位，尤其是作为参政党没有尽到对执政者应尽的监督职责，导致某些领导干部的权力腐败得不到及时防范和有效治理，这已是不争的事实。

三、为科学构建执政党与参政党既相互监督又相互协调的新型党际关系贡献中国方案

在西方多党制和原苏东地区一党制都未能很好解决政党之间既相互制约监督又相互协调合作问题情况下，中国共产党领导的多党合作制在国家政治生活中正发挥着越来越重要的作用。随着中国特色社会主义民主政治的进一步发展，以习近平总书记为核心的新一届党中央在总结国内外党际关系发展利弊得失的基础上，努力探索怎样科学构建执政党与参政党既相互监督又相互协调的新型党际关系，为当代世界政党政治和谐发展贡献中国方案。

（一）现代政党政治发展需要构建一种新型党际关系

如前所述，过去西方资本主义国家的政党政治中，执政党与在野党之间普遍是相互竞争与监督多于相互合作与协调。而在前社会主义阵营政党政治中，在共产国际和苏共施加的高压权势影响下，各国共产党之间以及国内执政党与各政治团体之间却片面强调相互合作与服从，而忽视相互竞争与监督。但从现代政党政治的眼光来看，无论是西方资本主义国家多党制因激烈竞争而衍生出来的政党恶斗，还是社会主义国家一党制因为缺乏竞争和监督而导致的权力腐败，充分说明这两种党际关系模式都不利于现代政党政治的和谐发展，也不利于国家社会治理的顺利进行。因此，现代政党政治发展需要构建一种新型党际关系。

中国作为当今世界上既不是多党制也不是一党制的国家，因为有过历史上多党制实践的失败教训，也有过共产党领导的多党合作制的创新探索，这种独特的经历与经验应当可以为世界构建现代政党政治中的新型党际关系贡献中国方案。这种新型的党际关系既要有严格有效的相互制约与监督，又要有同舟共济的协调与合作，二者缺一不可。缺了前者，容易导致权力滥用与腐败，缺了后者则影响权力运行质量与效果，于党、于国、于民都不利。

（二）完善民主监督机制

一是改革和完善参政党民主监督的权利保障机制。从权力监督的角度来讲，因为执政党是权力的主要掌握者和运行者，因而党际监督主要是参政党对执政党的监督。要实现参政党对执政党和政府的监督，必须从制度机制上保障参政党民主监督的正当权利和权力。为此，要进一步改革和完善参政党赖以发挥作用的现有民主监督机构，如人大和政协组织等。尤其是政协更是参政党参与权力监督的主要平台。为从法律上保障政协委员的民主监督权利，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上提出：“人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是社会主义协商民主的重要渠道。”“政协委员是政协工作的主体。要尊重和保障委员民主权利，完善委员联络制度，健全委员联络机构，为委员履职尽责创造良好条件。”习总书记的讲话也充分说明，进一步完善人大和政协的监督机制以及保障条件是发挥参政党民主监督作用的重要前提。

二是制定和修订有关政党监督法规条例，科学规范党际监督行为。严格有效的党际监督既要保障监督者的监督权利和权力，也要规范监督者的监督行为和方式。充分的监督权利保障对权力监督有效运行必不可少，同样，科学的监督规范对权力监督有序运行也不可或缺。有了对监督的科学规范就可以避免西方政坛上那种造成权力运行不畅的政党恶斗。因此，为了加强和规范政党监督，要尽快制定和出台《政党法》《政党监督条例》等相关法律法规，对执政党和参政党各自的地位与关系、权力及权利、监督的对象、内容、程序、渠道与方式等进行科学严格地规范，以引导党际监督在法制的轨道上有序进行。

三是完善重要情况和重大问题的通报和联系机制。参政党要履行好民主监督职能，必须拥有及时而又充分的知情权和参与权。只有不断扩大参政党的知情范围，推进参政党政治参与程度，才能让参政党真正了解政情、社情、民情，民主监督才会有的放矢。要加强参政党民主监督，就必须在知情环节上健全机制，通过建立公示制度、质询制度、听证制度以及创建信息交流网络平台，以保证参政党及时准确了解实情。此外，还要加强执政党以及政府与参政党沟通联系，以便参政党更好发挥参政议政和民主监督作用。完善执政党和政府与参政党的沟通联系机制，各级政府要根据需要及时召开有参政党参加的座谈会，及时向参政党通报情况。各级政府组织的有关专项检查工作，也可以邀请参政党成员参加，政府各职能部门同参政党加强沟通联系，邀请相关的民主党派负责人参加重要专业性会议。

四是完善监督意见的落实反馈机制。参政党在民主监督过程中提出的鉴定意见能不能得到认真落实和及时反馈，直接影响到参政党民主监督的积极性。因此，执政党各级党组织对参政党的监督意见要认真研究，有条件改进和落实的，必须尽快改进和落实，暂时没条件改进和落实的，也要及时回复。要建立和健全一整套及时的反馈机制，以防止参政党提出的意见、批评和建议石沉大海。通过完善反馈机制，可以促使有关部门对参政党的监督意见及时、认真、负责地处理，以增强民主监督的约束性和有效性。

（三）进一步提升执政党与参政党民主协调机制

一是进一步提升信息沟通联系机制。完善民主监督机制需要信息沟通，健全民主协商机制也需要信息沟通。执政党与参政党的民主协调必须建立在掌握大量真实、全面、可靠的信息基础之上，否则，就无法开展民主协商。建立良好的信息沟通机制，要明确细化相互沟通的内容，扩大民主协商的信息源和知情度，要充分运用现代化信息媒介，建立信息沟通的载体。要善于运用现代传播工具，如报纸杂志尤其是互联网，建立执政党与参政党专门的互动信息窗口，保证信息传输管道的畅通。要建立形式多样的信息沟通联系方式，如参政党与政府部门的对口联系活动机制，经常邀请参政党参加重要的国事和外事活动，对重要情况进行通报等制度。

二是进一步改革创新调查研究机制。调查研究是民主协调的基础，没有调查就没有发言权，也就没有协调的依据。要跳出为调研而调研的模式，把调查研究作为执政党与参政党协调的重要方式，形成“人大政协出题，执政党提供条件，参政党进行调研，政府部门落实”的调研工作机制。每年可由统战部门负责组织向人大政协征集调研课题，并向各参政党进行联系协商，各参政党根据各自的优势接受调研课题，积极参与调研，从而提高调研的针对性和实效性。

三是进一步提升政治协商运行机制。执政党与参政党要不断拓展互动协商的运行机制，各级党组织要充分发挥人民政协的政治协商作用，按照《意见》的要求，真正把执政党与参政党的政治协商纳入决策程序，重大问题在决策前和决策执行中都要进行政治协商。进一步规范执政党与参政党政治协商的规则与程序。要对协商内容、协商时间、协商形式、协商范围、协商程序进行明确规定，协商后的对策建议如何反馈、何时反馈，未经协商作出的决策事后如何弥补等事项作出具体规定，以增强政治协商制度的可操作性，把执政党与参政党的政治协商工作进一步程序化、专业化、制度化。

四是建立健全执政党与参政党协商过程中的矛盾化解机制。所谓协商，顾名思义就是协调、商量，通过共同商量以便取得一致意见。一般来说，需要协商的有两种情况，一是新提出的某种设想或决策之前，涉及到各方利益，需要与有关方面进行协商；二是在已实施某个决策或项目时有关各方发生争议之后，由当事各方直接进行磋商，自行解决纠纷。毋庸讳言，在涉及党和国家重大决策的政治协商中，因为各方的立场、利益和观念的差异，有时难免会发生分歧或矛盾。在中国，执政党与参政党虽然在根本利益上是一致的，都是代表中国人民和中华民族的整体利益，但由于执政党与参政党各自的地位以及成员构成的差异，所代表的社会阶层利益是有一定差异的，因而在对待某一决策的态度和看法有时也是有差异的。有差异就会导致分歧或矛盾，有分歧和矛盾就需要协商。政治协商中出现分歧和矛盾并不可怕，关键是否有科学化解分歧和矛盾的机制。为探索矛盾化解机制，一是要制定相关规则和程序，依规循序化解矛盾。二是利用好现有的党对党协商机制和人大、政协会议协商机制，通过制度平台化解矛盾。三是在人大、政协体制框架内建立专门的仲裁机构，以化解政治协商中的分歧和矛盾。

[1]周亚越.行政问责制比较研究[M].北京：中国检察出版社，2008：21.

[2]蒋劲松.议会之母[M].北京：中国民主法制出版社，1998：20.

[3]黄炎培.延安归来[M].北京：文史资料出版社，1982：55.

[4]毛泽东文集（第七卷）[M].北京：人民出版社，1999.

[5]曹健民.中国民主党派的历史和现状[M].北京：中国人民大学出版社，1994：356.