公共服务视角下社会投资与流动人口就业能力提升路径探究

李国正 ，高书平

（1.北京工业大学， 北京 100124； 2.北京现代制造业发展研究基地，北京 100124）

一、背景与价值：新时代下流动人口就业质量与城镇化

改革开放39年来，我国流动人口规模增长迅速，截止到2017年，全国流动人口规模达到2.47亿，国家卫计委预计到2020年，全国流动人口将达到2.9亿。大规模的流动人口为我国经济发展做出了巨大贡献，改革开放三十多年的经济奇迹与中国人口红利密不可分。研究发现，流动人口进城务工经商在1978-1998年之间对GDP增长的贡献率高达21%。[1]

然而，流动人口在为中国经济发展和城镇化推进做出巨大贡献的同时，自身的生存与发展状况却不容乐观。研究发现，流动人口大多在非正规部门工作，尤其是其中占大多数的农民工群体，不但收入较低、工作稳定性低、工作环境恶劣、社会保障缺失，而且缺乏技能提升途径和晋升空间（蔡昉，2007，等等）。与此同时，经济转型和产业升级以及随之而来的制造业萎缩、第三产业快速发展对流动人口提出了新的挑战。

笔者认为，占全国人口五分之一的流动人口就业质量对于流动人口的城镇融入能力、经济增长、国家户籍人口城镇化战略和社会稳定具有重要影响。

一是制约了流动人口收入增长，进而影响到“社会主义现代化”战略目标的实现。十九大报告指出到2035年“人民生活更为宽裕，中等收入群体比例明显提高，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小……全体人民共同富裕迈出坚实步伐”。目前，流动人口中大部分是农民工，工资性收入已经占到了其总收入的一半以上，因此就业质量直接关乎到这一群体的总收入。

二是制约了经济内生性增长。十二五期间，最终消费支出对GDP消费拉动百分点只有4-5%，研究发现，整体消费率逐渐下降、城乡居民消费差距较大、农村居民消费能力不足和消费结构不合理等因素制约了消费增长[2]。笔者进一步研究发现，2005-2014年，城乡消费水平的差距在2倍以上，其中收入差距对消费的影响较为显著。

三是影响到户籍人口城镇化率的提升。基于流动人口的就业状况，目前流动人口大部分还处于“半城镇化”状态，城镇融入能力较低。当前，我国已经有31个省份取消了农业户口，统一登记为居民户口，这为破除二元经济体制中的二元劳动力市场提供了政策支持。但是，仅仅是户口本上文字的改动并不能从根本上提高进城务工经商流动人口的就业能力。恰恰相反，只有流动人口就业能力提升了，这一政策红利才能得以落实，因为没有良好的就业机会和就业能力，流动人口尤其是农民工群体是不愿意或者没有能力在城镇落户的，户籍制度改革也就失去了基础。

四是影响到社会稳定。流动人口就业状况对其失范行为的发生有显著影响。相关研究发现，城镇违法犯罪案件中三分之二以上与流动人口有关（冯虹等，2012）。

综上所述，流动人口就业状况影响较大，那么，决定就业状况或者质量的因素有哪些呢？基于此，相关研究提出了“就业能力”的概念。

英国经济学家贝弗里奇（Beveridge）于1909年首先提出“就业能力”（Employability）的概念，他认为就业能力即“可雇用性”，是指个体获得和保持工作的能力。Forrier等（2003）认为就业能力就是指个体所拥有的并且能够决定其职业生涯成功与否的人力资本，个人具备的能力和对所从事职业期望度是影响个体就业情况的重要因素。[3]20世纪80年代后期，美国的一些学者对此概念进行了修订，认为就业力是一个获得最初就业、维持就业和重新选择、获取新岗位的动态过程，在强调就业者就业能力的同时，加入了就业市场、国家经济政策等宏观方面，更全面地阐释了就业力的整体概念。本文中的“就业能力”包括两个层面，一是获取工作的能力，二是持续完成工作并进而实现自身职业发展的能力。

“就业能力”本身难以量化，因此，研究多从就业者收入的多少来衡量，即把就业能力等同于收入水平。关于流动人口或者农民工群体收入影响因素的研究大概可以归纳为三个方面：一是从人力资本角度，认为教育、培训、工作经验、技能等人力资本对收入具有显著影响（苏群等，2005；刘林平等，2007；张世伟，2010；邓峰，2013；等等）；二是从社会资本角度，认为“弱关系”有助于收入的提升（林南，2006；等等）；三是从宏观政策角度，认为二元经济体制对城乡居民收入影响较大[4]。以上这些研究主要着重于从相关性角度研究人力资本、社会资本及宏观政策对收入或就业能力的影响，缺乏具体深入的对策性研究。

二、挑战和困境：流动人口的就业瓶颈与单一的社会支持网络

改革开放39年来，以制造业、建筑业、仓储物流为主的劳动密集型产业发展迅速，这类产业对劳动力技能水平要求较低，流动人口（大部分为农民工）完全可以依靠体力找到工作，并在工作中学习技能、积累经验，即“干中学”。然而，在新常态下，伴随着经济转型和产业升级，制造业萎缩、第三产业迅速扩张，未来经济发展将转变为主要依靠技术创新驱动，这就对流动人口技能水平提出了更高的要求，也给流动人口的就业能力提出了新的挑战。

总体而言，在经济转型和产业升级背景下，当前流动人口就业主要面临以下诸多困境：

一是流动人口受教育水平普遍较低。研究发现，从2003-2015年，我国流动人口中三分之二以上只有初中及以下受教育水平（高文书，2006；李国正2016；等等）。教育是流动人口获取基本素质从而有效提高就业能力的一种重要手段，教育在提高流动人口找到工作岗位的概率和增加就业稳定性的同时（赵耀辉，1997），也会影响流动人口在行业类别、从业时间、就业区位等方面的选择能力（严善平，2007）；姚先国等学者（2006）研究也发现，流动人口的受教育程度对流动人口成为专业技术人员、管理和公司职员的影响最为显著。与此同时，相关研究发现，流动人口受教育水平只有在高中阶段以上才能对其收入有显著影响。[5]因此，由于学历门槛等原因，以农民工群体为主的流动人口在求职时很难获得正规部门的工作，只能进入非正规部门从事劳动密集型职业。

二是职业技能缺乏。研究发现，技能培训对收入增长具有显著影响（赵海，2013；刘万霞，2013；王广慧等，2014）。以往流动人口获取技能的主要方式是边工作边学习，即“干中学”，这种方式获取的技能可以提高流动人口获取工作的能力，却很难显著提升流动人口的收入水平（侯风云，2004），与此同时，还将流动人口锁定在了行业内，并且“由于其技能缺乏社会认可，流动人口很难获取良好的上升渠道”[6]。

三是社会支持网络单一。“老乡”是流动人口获取工作的主要途径，具体而言，一是通过老乡介绍到其相同或者相近的行业或者企业工作；二是在当地比较有作为的“工长”或者“工头”等的带领下进城务工。但是无论哪一种，其主要是作为雇佣者的角色，进入劳动密集型产业工作。相关研究发现，约90%的农民工较长时期在同一地点从事同一工作，即使进行职业转移，也主要是转入与前一职业密切相关的行业，而社会网络和人力资本是解释剩余劳动力职业转移的最主要的变量。[7]此外，流动人口进入城镇后，原有社会支持网络失灵，往往可能导致流动人口会出现不同时间长度的失业问题，而且基于老乡等同质性社会网络很难提升流动人口的收入水平（章元、陆铭，2009；林南，2010）。

三、路径选择：社会投资理论视域中的流动人口就业能力提升

当前，大多数研究认为，户籍制度是导致城乡收入差距的根本因素，是阻碍以农民工为主体的流动人口收入增长的重要原因。然而，在当前取消农业户口和各地中小城市、城镇出台的一系列吸引流动人口落户政策的新形势下，以农民工为主体的流动人口并没有表现出极大的热情。换言之，即使给予流动人口落户的机会，或者说即使在中小城市或城镇给予流动人口城镇户口，从宏观制度角度消除以往流动人口就业或收入所面临的户籍制度障碍，也很难从根本上、全面的扭转流动人口就业劣势。这是因为，如果农民工群体为主的流动人口没有就业能力，他们就不可能有很高的落户意愿，尤其是附着在户籍上的各种利益还没有得到完善的形势下，农民工群体落户城镇更是无稽之谈，最终户籍改革只能成为政府或者执政者的一厢情愿。

如何切断流动人口的“贫困代际传递”，提升以农民工为主体的流动人口的技能水平和改进其社会关系网络，进而改变占我国人口大多数的社会底层群体的就业能力和收入水平，无论对于党和政府，还是学界都是亟待解决的一个问题。对于户籍人口城镇化率的提升，不单是降低落户门槛这么简单，政府需要做的事情还有很多，需要一揽子政策的配套执行，其核心就是通过政府社会服务支出的增加，提升流动人口的就业能力，包括职业技能、职位搜索能力等。

在财政压力背景下，为了提升弱势群体的就业能力，安东尼·吉登斯（1998）提出了“社会投资国家”（Social Investment State）的概念。吉登斯认为社会投资“在本质上是激发并整合社会各方力量，变消极给予为积极参与，变负担为资源的一种社会福利统筹策略”。[8]103-105社会投资理念的最基本原则是：在可能的情况下尽量在人力资本上投资，而最好不要直接提供经济资助。[8]122-125换言之，就是要在维持社会福利的同时，实现权利与义务对等，将经济资助、补贴转化为社会投资，将弱势群体直接获取社会再分配资源变为通过自身的努力参与第一次分配。正如埃斯平-安德森（2002）所说，社会投资政策的目标就是“避免因技术过时和家庭客户责任过重而导致的结构性失业、长期失业、工作贫困、家庭不稳定、缺乏参与劳动市场机会等问题，从消极的收入补偿转变为积极的社会政策和社会服务支持”。[9]

当前，我国也面临着类似“福利国家”同样的问题，一方面，政府财政支出负担过重，尤其是在老龄化不断加剧的形势下，“养老”成为政府、社会和家庭越来越沉重的负担；另一方面，面对经济转型、产业升级，制造业比例下降、服务业为主的第三产业的扩张深刻影响着劳动力市场，尤其是对受教育水平较低、职业技能短缺、处于劳动密集型行业的以农民工为主体的流动人口提出了巨大的挑战。因此，在这样的形势下，政府应该转变社会管理理念，改变以往“重经济建设，轻社会投资”的发展思路，加大对人力资本投资，充分利用风险资源，重构社会支持网络，进而充分挖掘现有劳动力资源的潜力，提升劳动力就业能力，这样不但可以提高流动人口收入、促进就业和社会稳定，还可以推动产业升级和户籍人口城镇化进程。

具体而言，笔者认为，结合社会投资理念，针对当前我国流动人口就业能力提升所面临的问题，有以下路径：

（一）政府社会管理理念创新

在社会投资理念中，流动人口不是社会的负担，相反，这个群体曾经并且也正在为国家经济的发展做出巨大的贡献，未来国家经济发展、产业升级也离不开这一群体。因此，在供给侧改革的背景下，政府应该改变以往的经济发展思路。单纯进行大规模基础设施投资带动经济发展的时代已经接近尾声，未来经济的持续、快速发展应该建立在以社会投资带动人力资本提升的基础之上。只有大部分人掌握了生存和发展的能力，整个国家才能获取源源不断的发展动力。我们不只是需要服务型的政府，更需要社会投资型政府，前者是被动的提供公共产品，后者是建立在精细化帮扶基础上的公共服务提供者。

具体到流动人口社会管理理念方面，笔者认为政府社会管理理念应该实现以下几个方面的转变：

其一，由重经济建设投资向重社会投资转变。在市场机制中，由于个人禀赋差异，自然会导致贫富两极分化，这样不但不利于社会稳定，而且不利于经济的可持续发展，当前内需疲软就是很好的证明。因此，只有通过社会投资，提升占人口大多数的社会底层民众的生存和发展能力，才能最终实现共同富裕。然而，相比世界其他国家，我国财政支出中经济建设支出比重较大，社会文教支出比重太低。根据国家统计局数据，2012年政府支出的比重占GDP比重已经突破了35%，在国际上属于相对偏高的状态。中国社科院财经战略研究院《2014年中国财政政策报告》显示：“全口径”来看，政府支出中的投资和建设性支出占比超50%，远高于发达国家10%左右的比重；而我国社会福利性支出比重约为40%左右，远低于发达国家60%-70%的比重。此外，根据国家财政部统计数据显示，单从教育支出来看，我国占GDP的3.66%，而世界教育支出平均水平占比在4%以上，德国教育总支更是占到了GDP的7.0%，占公共开支的18.6%。因此，转变政府财政支出结构，提高社会服务支出比重显得非常重要。

其二，由重政策向重服务转变。受自身条件限制，流动人口很难利用好当前的国家政策，当前国家出台的“精准扶贫”“取消农业户口”等战略和政策，如果没有具体的、精准化的帮扶，底层民众的生存状态很难得以根本扭转。所谓服务理念，不单是为公众提供一般性的公共服务（维护性服务、社会性服务等），还应该创造条件，让每一位公民都能享受到平等的政府服务。这是因为，由于每个公民的禀赋差异，对于政府服务资源的使用程度方面可能会存在很大不同。此外，针对流动人口，政府应该着重于通过公共服务提升其职业技能、职位搜索能力。

第三，由重管理向重开发转变。[10]户籍制度就是政府对流动人口管理理念的重要体现。虽然，当前全国31个省份取消了农业户口，并出台了一系列破除户籍制度的措施，但是政府并没有从根本上转变对流动人口进行管理或者管制的理念，这是因为，无论是大城市严格控制规模的战略选择，还是中小城镇降低落户门槛，都是基于管理的思路对流动人口资源进行管制和挖掘，把对流动人口的管理或者户籍人口城镇化率作为重要目标。流动人口作为一种懂得趋利避害的要素资源，在市场机制下，应该实现其自由流动，才能充分发掘其潜力，促进其发展。所谓开发理念，就是把流动人口作为一种资源，通过政策和服务帮扶现有流动人口，吸引外部潜在流动人口，实现流动人口群体生存和发展能力的提升，进而实现人的全面发展。在开发理念指导下，提升流动人口就业能力才是目标，提升户籍人口城镇化率只能是副产品。

（二）加大职业技能培训投资，构建职业技能培训体系

相关研究表明，经济发展与高等职业教育发展之间不仅具有正的相关关系，而且表现出明显的“同步性”[11]；此外，职业技能的提升还有助于流动人口获取并完成工作，有助于流动人口收入水平的提高。但是，当前我国职业技能教育比较落后，公民参与职业技能培训的积极性较低、意愿不强烈。其原因有三个方面：第一，受传统思想影响，我国教育过分偏重书本教育，轻操作型实践教育，过分看重“高考”，过度追求所谓的名校，而轻视职业教育，由此出现了中国学生高考“千军万马过独木桥”的悲壮场面；第二，以往流动人口掌握的技术很多都是通过“干中学”的方式获取，即使有了一定的技术水平也很难得到政府、社会、企业的认可，很难对自己的就业、收入乃至晋升有直接的显著影响；第三，参加职业技术培训的成本较高，加之难以见到实效，降低了职业技术教育的吸引力。相比之下，根据《德国职业教育考察报告》，德国职业教育体系非常健全，“双元制”职业教育更是为德国经济腾飞提供了源源不断的动力，德国无职业资格证书的劳动者仅占劳动人口总量的5%。

鉴于以上问题，笔者认为，第一，政府应该加大职业教育投资力度，给予参与职业技术教育和培训的人员补贴，甚至可以尝试在职业教育阶段实行免费，将九年义务教育再延长三年，进而推动和引导部分初中毕业生进入职业技术学校学习技术；对于已经进入城市的流动人口，可以为其提供短期的技能培训，比如家政方面的技能培训，具体可以采用政府购买服务的形式提供给流动人口。第二，政府应该尝试校企联合办学的形式，为职业技术学校的学生搭建良好的就业平台，增加职业技术学校的吸引力，这点可以学习德国“双元制”职业教育体系。第三，完善职业技术认证体系，对于有一定技能的劳动者，应该从国家层面采取合理的评价形式给予认可，并且从全国范围内开展职业技能竞赛等唤醒公众对职业技能的重视。第四，采取产业链控制，可以考虑以合理的形式，比如招投标、评比、税收等，对企业员工职业技能提出一定的要求和标准，从而为流动人口学习技能提供良好的生态环境。

（三）重构流动人口社会支持网络，搭建就业平台

在原居住地，流动人口可以通过老乡关系、生活和工作经验、亲戚朋友等方式获取工作。流动人口进城后，脱离了原有社会支持网络，就业信息的获取渠道减少，工作搜寻能力降低。相关研究发现，流动人口经常会出现不同程度的失业问题。[12]流动人口暂时性或长期失业，一方面会影响社会稳定，增加政府维稳成本，相关研究发现，就业状况对流动人口行为失范具有显著影响[13]；另一方面也造成了劳动力资源的浪费，尤其是在当前“用工荒”的形势下。因此，重构流动人口社会支持网络就显得非常重要。

关于流动人口社会支持网络的重构，笔者认为可行性的思路为：以工会为抓手，加强工会的职业介绍职能，同时通过加大政府购买社会服务规模，充分调动职业中介的积极性，此外政府还可以考虑“以工代赈”为失业人员提供临时性工作，使其能够有一份收入维持生活而不至于铤而走险。具体而言，政府可以采取以下措施：第一，充分发挥工会组织的职能，目前工会是我国规模最大的自上而下的组织，能够比较及时、快捷的掌握流动人口的就业状况，并根据流动人口的就业意愿提供相应的就业咨询、指导和技能培训。与此同时，还应该不断壮大工会组织规模，夯实工会组织的群众基础，吸引更多的流动人口，尤其是农民工群体加入工会组织。第二，政府选择一批比较有实力、比较规范的职业中介进行合作，采取给失业人员发放代金券的形式，充分调动职业中介的积极性和降低流动人口获取工作的成本。第三，对于一些暂时性失业群体，政府还可以考虑采用“以工代赈”的形式，建立一个特别的失业救济部门，为一部分失业人群提供暂时性的工作，具体可以考虑让这些人员协助做一些城市治理的工作，比如对于一些无人管理的地区进行垃圾清理、协助维持公共秩序等等。

（四）提升创业服务质量，以创业带动就业

研究发现，在就业形式中，雇主比雇员收入更高（高文书，2006；谢勇，2013；李国正，2016；等等），与此同时，协助流动人口创业，还可以解决更多人的就业问题，进而实现以创业带动就业。当前我国大规模基础设施投资期已过，尤其是对于我国东中部城镇而言，今后城镇投资的方向应该由大规模基础设施投资转向社会投资，由投资大规模基础设施促进就业和经济发展的模式转向投资单个个体进而带动收入、就业和消费。

社会投资战略注重利用风险资源。吉登斯认为，“机会和风险平衡、风险和机会是相互转换的……不能而且也不应该把人民与风险隔离开来”[8]132-133。因此，培训流动人口自力更生的能力，为其提供创业的机会、平台和支持，是政府社会投资的重要路径选择。

具体而言，笔者认为，政府要做到精准化的投资，就应该从资金支持、创业项目选择与策划、创业者技能提升等多个方面入手。在这方面，政府可以借鉴诺贝尔和平奖得主穆罕默·尤努斯开创的“微额贷款”服务，这是一项专门提供给因贫困而无法获得传统银行贷款的创业者。当前国家提出了“精准扶贫”战略，从实践层面来讲，就是要对于贫困群体进行精细化帮扶，不但提供资金支持，还要帮助贫困群体进行创业项目的选择和策划。

首先，政府在收缩大规模基础设施投资的同时，应该建立流动人口创业基金。众所周知，我国也设立了政策性银行，但是这些政策性银行主要是面向国家大型项目进行投资，虽然也有一些国家支持的小额贷款项目，但是在申请方面还是比较困难的，很难满足当前流动人口创业的需求。

其次，帮助创业者进行创业项目的优选和策划，这直接关系到创业的成败，也关系到社会投资的风险。因此，政府不能单一的给予资金支持，还需要对创业者进行全方位的创业指导。

此外，政府还应该提升创业者的管理能力和其他相关技能。当前，在我国贵州省精准扶贫中所开创的模式值得借鉴。即先让有意向的创业者参与到一个比较好的项目当中，在一段时间之后，创业者获得了相关技能和经验之后，就必须退出。既要“授之以鱼”，也要“授之以渔”，前者指资金，后者指技能和经验。这样才能大大提升创业的成功率，最大程度的降低社会投资的风险。

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