社会治理创新化解基层社会矛盾的模式分析——基于江苏三个典型案例的现实考察

章荣君

（南京理工大学，江苏 南京 210094）

一、化解基层社会矛盾导向的社会治理创新

十八届三中全会明确提出“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。”[1]这里其实明确了社会治理创新的主要目的在于化解社会矛盾，提高国家治理的效能。

改革开放以后，我国从有计划的商品经济时代发展到市场经济时代，社会释放出了空前的活力，尤其是市场经济的大潮为时代的弄潮儿提供了广阔的舞台，不断地刺激着每一个人发财致富的梦想，社会资源的自由流动，活动空间的空前扩大，个人才智的充分发挥等等这一切无不进一步激发出社会个体的主体意识和利益意识，正是在这种意识的支配下人们捍卫自身权利和利益也必然在一定条件下付诸行动，从而产生社会矛盾和冲突。这只是问题的一个方面。另一方面，虽然市场经济提供了相对公平的竞争机会，但是它只是相对公平，由于每个社会成员所占有的资源和先天禀赋并非均衡的，因此总是有人在竞争中失败，于是社会上产生了较为严重的利益分化和群体分化，这使得建国后相当长一段时间内的超稳定社会失去了存在基础。市场经济不仅催生了大量的日益要求政治上有一定利益表达的企业家阶层，也催生了大量的社会组织和地方实力精英阶层，更为重要是市场经济培育出了公民意识，几乎所有的公民群体都开始有意识地维护自身利益甚至出现利益争夺，于是社会矛盾就在所难免了。正是在这样的背景下，我国社会从建国后的一元同质性走向多元异质性，在社会权利日益成长而国家权力需要逐渐退出的领域，往往存在着双轨制的资源分配现象，如房屋拆迁、土地流转、土地征收、企业改制过程中，很容易造成分配不公和贫富分化，从而激化社会矛盾，成为诱发政治不稳定的一个重要因素。

在这种情况下，党和政府就会寻求社会矛盾和冲突的化解之道，一个重要的利器就是社会治理创新。由此可见，“我国社会治理及其创新的动力是从传统相对稳定的社会结构遭到破坏后逐渐形成的国家与社会同构状态中释放出来的，当国家权力未能及时回应这种释放时，各种社会抗争就成为日益加剧的社会矛盾。”[2]从宏观层面上来说，中国经济在快速发展的过程中，出现了市场、政府与社会之间的结构性失衡，而“社会结构性前提的畸形发展成为一系列社会问题和矛盾产生的根源。随着中国改革开放事业进入一个新的发展时期，如何化解掣肘社会发展进步的结构性症结成为党和政府必须面对的议题。这是保障中国经济社会可持续、和谐发展的关键。为此，社会治理创新应运而生。”[3]其实社会治理创新就是构建畅通的利益表达、权益保障、心理干预和矛盾调处机制，准确把握社会矛盾和风险的表现、特点、趋势和规律，探求处理这些问题新机制，缩小分歧和差异，管控矛盾和风险，构建和谐稳定的社会环境，为经济发展提供良好社会秩序。

那么这种以化解基层社会矛盾为导向的社会治理创新，在地方基层实践又出现了哪些可资借鉴的模式呢？本文根据江苏省民政厅基层政权和社区建设处提供的案例资料，总结提炼出契约治理模式、协商治理模式和微治理模式。这些模式既具有一定的经验值得借鉴和总结，也有一定的溢出效应，能够有效地化解和预防社会矛盾。

二、社会治理创新化解基层社会矛盾的案例考察与模式提炼

江苏在基层社会矛盾源头治理中进行了大胆的实践探索，如培育基层协商民主、推进基层的政社互动、将社会治理重心下移、完善与发展基层自治等等。现将这些社会治理创新化解社会矛盾的案例进行考察并进行模式的提炼。

（一）契约治理

为了化解基层政府与群众自治之间长期存在的矛盾问题，江苏太仓市在实践中探索了基层政府管理与社区群众自治组织有效衔接和良性互动的实现方式，又简称为“政社互动”。简单来说，就是基层政府与社区自治组织之间通过契约形式明确彼此的权责，政府不再随意将自治组织作为自己的下属机构，而一定需要自治组织帮助或协助办理的事项，由基层政府以购买的方式来让自治组织协助完成。其组织过程和核心举措包括：第一，订立基层政府与基层自治组织之间的契约，明确政府和基层自治组织的权责边界，建立《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》两份“清单”。第二，剥离自治组织的行政责任，通过协商签订《协助管理协议书》，正确处理基层政府与自治组织关系，坚持了政府与村居组织之间平等法律地位；正确处理自治组织履行法定职责与协助政府管理关系，探索实践政府“购买服务”和政府委托式管理。第三，弱化行政考核，实行履约考核，即村民考核小组经过协商后形成考核意见提交村民代表大会表决，基层政府对自治组织履约情况的考核意见也要提交村民代表大会表决。这种治理方式我们将其提炼为“契约治理”，它通过构建的政府与群众自治组织之间的契约关系，改变了政府把自治组织作为行政延伸的思维定势，社会主体间的尊重得以实现，建立了平等协商的“伙伴”关系；改变了政府对自治组织发号施令的传统做法，促进了政府自律、权力约束和基层减负；改变了自治组织习惯的行政依赖，增强了自治能力和信心，促进了政府管理与社区群众自治的衔接互动。

契约治理为基层政府转变职能创造了契机。善治的根本在于政府权力向社会的回归。政府通过“政社互动”，向社会表达了“尊重自治权利、建设有限政府”的法治思想和“共同参与、和谐善治”的管理理念。通过厘清“两份清单”，让群众自我管理，政府将职责范围内的事项履行到位。同时，基层自治组织将“依法协助”和“依法履职”的事项履行到位，这不仅解决了“行政干预”和“行政依赖”问题，也明确了自治组织的职能定位。

契约治理激活了群众自治的原动力，激发了社会组织参与社会治理的内生力。村民代表大会行使决策权力，把党的主张、政府的指导、法律的规定以及群众的需求上升为集体意志；村委会将履职和履约的情况向全体村民代表进行“述职”并接受考评。村居组织自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基础得以夯实。

契约治理对新时期乡镇治理模式的构建具有较好的借鉴意义。一方面基层政府转变了固有观念，不再将村委会作为其下级机构和“一条腿”，通过购买服务的方式进一步明确了双方的权利义务，提高了行为的合法性。另一方面作为群众自治组织的村委会回归本职，所有的工作接受村民的考核评议，在民主决策、民主管理过程中充分尊重民意。这种模式不仅有利于提高乡镇治理绩效，也利于基层民主质量的提升。这种良好的政社互动关系不仅有效化解了长期以来基层组织之间存在矛盾，理顺了基层政府与群众自治之间的关系。而且有利于基层政府及时准确地了解基层社会矛盾发生发展的动态，便于政府介入矛盾调处和预防。

（二）协商治理

江苏徐州沛县胡楼村位于栖山镇最北端，长期以来村务决策和管理不透明而造成的干群关系紧张的问题，几乎是积重难返，干群矛盾到了非解决不可的地步。为了解决这一问题，在上级政府推进基层社会治理创新中，胡楼村围绕社会主义新农村建设，在基层党组织的领导下，探索出一种有效的协商民主治理模式：群众和村党支部会提议，村民、党员和“两委”议事，村民会议或村民代表会议决议，村委会执行，村民代表监督五个环节决定农村重大事项、解决农村重大问题的村级事务民主管理“1+5”模式。[4]首先，胡楼村列举所有重大事项决策、重要项目建设、重要活动开展和大额资金使用等村级“三重一大”事务；其次，凡是在涉及这些重大事务的决策时，在村党支部的领导下，通过提议、商议、决议、执行、监督五个环节，由群众自己议、自己定、自己办，实现了规范化管理、民主化决策、公开化运行，不仅做到了“小事不出村”，而且也做到了“大事不出村”。“1+5”模式就是1个村支部的领导加上5个民主协商的决策环节模式。这种运行不仅进一步加强了农村基层民主政治建设，还有效推行了“阳光行政”，化解了干群纠纷。

在“1+5”模式中，提议是基础，是协商民主的敲门砖，给了所有村民平等的表达机会和畅通的表达渠道，是民主决策的思想来源和信息收集环节。商议是协商民主的固有内容，商议的过程也是聚合民意，了解分歧的过程。决议是协商的结果，是关键环节，只有有了决议才能执行。执行是实施，是协商民主结果的展示。监督是控制纠偏，全过程、全方位、多主体的监督保证了决策执行的效果。党的领导，党员的先锋模范带头作用是核心和重点，没有坚强有权威的领导力，提议、商议、决议、执行、监督等环节都不可能有效完成。

胡楼村在实践中推行的村级事务协商民主决策模式其本质就是回归农民自我管理、自我教育、自我服务，实行民主管理、民主决策、民主监督，实现了协商民主下的村民自治。这种模式提供了适宜的环境和氛围，增加了村民间、村民和村干部间的互动，重塑了农村社会村民之间、村民和村民代表、村民和村干部之间的信任关系，增强了农村社区共同体的凝聚力。农民参与议事的实践也进一步推动了自治氛围的形成，自主精神的培养，有利于乡村治理民主文化和行为养成。这种自治式的基层协商民主，不仅有利于增强群众的民主意识，畅通参与决策、表达意见的民主渠道，扩大基层民主，也有利于化解基层干群矛盾，融洽了党群干群关系，促进乡村社会的和谐稳定。这种以“协商民主”为主要内容和特点的治理，我们将其提炼为“协商治理”，这种“协商治理”模式有效回应了基层社会治理创新中的畅通利益表达渠道的要求，能够预防可能发生的基层社会矛盾。对于本村范围内其他类型的社会矛盾，使广大村民都拥有利益表达的机会，也可以通过这种“协商治理”的方式进行有效的调处。

（三）微治理

正处于城市化转型过渡期的南京市浦口区泰山街道，新市民激增、超大型楼盘不断涌现，社区服务范围受限，使得居民办事成本相应增加，在传统的社区治理模式下无法满足日益剧增的公共服务需求，导致社区邻里纠纷、物业纠纷等各类矛盾纠纷频发，有热情、有意愿为社区贡献的居民也因无法找到合适的渠道与途径而无法参与社区治理。为了真正实现社区居民“小事在门口，大事不出社区”“自助互助、共建共享”，泰山街道积极推进社会治理创新，顺应新的形势，划小治理单元，成立“微社区”并进行合理布点，建立“微社区”生活圈。通过开展“微服务”、引进和培育“微组织”、搭建“微平台”、创新“微机制”等措施，打通服务群众的“最后一公里”，实现便民事项的高效办结、社会矛盾的有效化解，从而实现了社区治理的“共建共享”。这种通过细微的服务方式而进行的治理，我们将其称提炼为“微治理”，其具体做法如下：

1.以便民利民的“微服务”，彰显人文情怀。一是接受授权，开展代理式服务。以设置政府服务大厅的形式，接受街道授权，承接计生服务、劳动保障、民政服务、政策咨询等政务服务，提供《南京市镇（街）便民服务中心公共服务事项基本目录》中57项基本公共服务事项，如低保申请、失业就业登记、社会保险参保、残疾人救助等便民服务，居民在家门口的“微社区”即可一站式服务。二是快速响应，主动输送便民服务。以居民的热切期盼为根本，从梳理垃圾清运、车辆停放、管道疏通等10余项居民迫切的“微需求”入手，按需设置成惠民“微项目”，配套实施“以奖代补”资金，促进“微项目”的发起和落地，通过“微社区”这一服务平台进行“微宣传”，印发万余份文明手册，号召小区居民遵守“公共楼道不占用、生活垃圾不乱丢、违法建筑不搭建、公共娱乐不扰民”等“十不”行为，唤醒居民“主人翁”意识，受到广大居民的好评。

2.以公益性的“微组织”，凝聚社区人心。一是差别化投放资源，响应居民公益需求。以“微社区”为平台，切合不同居民小区特点，响应居民差异化需求，有针对性地引进或培育“微组织”，向居民提供专业性社会公益服务，使得医疗、养老、教育、儿童保护等需求在生活圈内得以解决。二是增强“接入”功能，探索社区便民服务新方式。“微社区”积极与南京天天买、利安便民中心、金陵晚报社区行等电商合作，并支持商业型服务网点进驻，借力市场企业APP资源，社区居民扫扫二维码，点点手机屏幕即可通过现代网络实现购物、缴费、阅读便捷化的服务，得到社区居民点赞。同时引导有共同趣缘的居民，如爱好书画的居民，众筹书屋，擅长手工编织的居民共同创业，将编织物品销售所得用于资助社区困难人群等等，以组团结社方式聚力，共同参与到社区活动中来。

3.以联勤联动的“微平台”，化解社会矛盾。一是设立联勤分站，畅通居民诉求渠道。在“微社区”内设立街道联勤工作分站，建立信息微平台，嫁接“12345”热线、网络问政、领导信箱等群众诉求渠道，压缩居民诉求中间环节，方便群众“知情、诉情、问情”，确保居民生活圈的物业管理、环境卫生、容貌秩序等问题有人管、管得了、管得好。二是推行互助互动“微平台”，凝聚居民参与。广泛推行互助互动“微平台”，以手机平台、网络平台推送信息的形式，带动群众从身边事做起，行动于微处，参与到绿地认养、空间认管、项目认领等行动中，从细微处着眼社区发展来化解邻里纠纷、物业纠纷等各种现实问题。

4.以幸福圆桌会式的“微机制”，提升自治水平。一是定期召开“圆桌会议，搭建建言献策平台。在微社区生活圈内定期召开“幸福都市圆桌会”，打通民意诉求渠道，引导居民自治，主要通过招募、定向邀请等方式，从居民生活圈中遴选部分幸福微社区建设联络员，并细化分组，赋予他们联络员、观察员、研究员、宣传员的职责，收集社情民意，参与“幸福微社区圆桌会”，提出建设性建议和意见。二是以项目设置为牵引，培养居民自治习惯。将社区广场修建、绿地保护、外来人口管理等内容设置成项目，号召企业捐资、鼓励群众议事、社会组织承接具体服务，实现了从“我向社区要什么”到“我能为社区做什么”的转变，探索一套以公共服务为牵引，聚合群众、社会组织、企业等不同主体的参与社区自治的良性互动机制。

由上述事实，这种我们提炼的“微治理”模式的社会治理创新，以联勤联动的“微平台”，化解社会矛盾是其中的重要任务。然而这并不是唯一的任务，它通过便民利民的“微服务”彰显的人文情怀；通过公益性的“微组织”凝聚人心以及以幸福圆桌会式的“微机制”来提升自治水平，虽然表面上看来并没有化解社会矛盾，但是我们知道这些“微”的服务方式正是基层民众日常生活所需要解决的问题，因此“微治理”的方式能够把管理与服务直接做到基层最为需要的地方，做到了百姓的“心坎”上，这种做法其实在很大程度上消除了社会矛盾发生的可能，对化解社会矛盾起到很好的源头治理效果。因此，“微治理”是基层有效预防预警社会矛盾的社会治理创新模式。

三、社会治理创新化解基层社会矛盾的模式比较与分析

从前文的三个案例中，我们能够总结提炼出社会治理创新的契约治理模式、协商治理模式以及微治理模式。在这三种模式中，契约治理的一个重要矛盾解决方式就是基层政府与群众自治组织之间的契约，通过这种契约的方式明确了彼此的权责，并以权责清单的形式使其具体化并明确可循。这种做法适应当前国家推行权力清单和责任清单的大趋势，更为重要是彻底解决了基层政府与群众自治组织长期以来扯也扯不清的关系，由于这种关系不清也常常造成两者之间的矛盾，而契约治理不仅化解了这一矛盾，而且融合了政社关系，使得基层政府能够及时准确地把握基层的动态，了解基层社会矛盾发生发展的源头与可能性，能够及时做到预警和预防，为社会矛盾的源头治理提供了新机制。而协商治理模式中，虽然发生在江苏徐州沛县胡楼村，这一做法主要在村务治理中用来讨论和决定重大事项的民主运行机制，这种协商治理的模式能够在村庄公共事务中广集民智、广纳民意，使得基层治理中民众有基本的利益表达渠道和途径，其内在的本质是民主治理的重要方式，是村民自治由选举向治理的转型，通过这种方式的治理其实就是将广大村民的意图贯彻执行，真正做到了“村民自己当家作主”，从而有效消解了基层社会矛盾尤其是干群纠纷产生的隐患。微治理一反长期以来基层治理中的粗放服务方式，提供精细化的公共服务，其重要做法是划分若干个更小的治理单元——微社区，从而使得服务、管理等各种措施，更加贴近百姓，能够切切实实地将百姓的需求服务到位，将“事情做到百姓的心坎上”，是一种“接地气”的基层治理运行机制。通过这种运行机制，不仅能够通过“微平台”有效化解社会矛盾，而且能够及时发现可能产生基层社会矛盾的隐患和苗头，将可能产生乃至逐步升级的社会矛盾“扼杀在摇篮中”。为了更加简洁明了地分析这三种治理模式，我们不妨对这三种治理模式进行比较如下：

一是契约治理模式，典型发生地在江苏太仓，主要解决的社会矛盾是政社矛盾或政村矛盾，其主要采纳的运行机制在于实现政社互动。而社会治理创新中的主要做法有：（1）在政社间推行权责清单；（2）剥离行政责任，实现政府购买与政府委托管理；（3）弱化行政考核，实行履约考核。这种契约治理的溢出效应表现为：激发群众自治原动力；理顺政社关系，便于基层政府及时准确地了解基层社会矛盾发生发展的动态，能有效介入矛盾调处和预防。

二是协商治理模式，典型发生地在江苏沛县，解决的主要矛盾是基层的干群矛盾，运行机制是民主协商，其成功的做法有：（1）列举所有重大事项决策、重要项目建设、重要活动开展和大额资金使用；（2）将决策分为五个必须的步骤：提议、商议、决议、执行、监督；（3）激发村民参与。这种协商治理模式的溢出效应表现为有效回应了基层社会治理创新中的相关的利益表达需求，能够预防可能发生的基层社会矛盾。

三是微治理模式，典型发生地在江苏南京，解决的主要矛盾有邻里纠纷、物业纠纷以及各种现实问题，主要运行机制是“微社区”治理机制，成功的做法和经验有：（1）划小治理单元，成立“微社区”并进行合理布点，建立“微社区”生活圈。（2）通过开展“微服务”、引进和培育“微组织”、搭建“微平台”、创新“微机制”等措施。（3）畅通居民诉求渠道。这种微治理模式的溢出效应在于社会治理重心下移到微社区，更加贴近于民，贴近于心，有效消除了社会矛盾产生的隐患；打通服务群众的“最后一公里”。

由此可见，无论是契约治理模式、协商治理模式还是微治理模式，它们都是应解决一定的社会矛盾而产生的社会治理创新，如契约治理模式是应化解基层政府与社区自治之间长期存在相互扯皮的矛盾而产生的社会治理创新模式，这种模式以契约的形式有效实现了政社之间的良性互动；协商治理模式主要在于解决基层干群关系紧张的矛盾纠纷而产生；微治理更是解决普通居民的邻里纠纷、物业纠纷以及其他一些现实需求问题而产生的。由于各种不同的治理模式，其运行机制各有不同，这三种治理模式分别运用了政社互动机制、民主协商机制和微社区治理机制。但是它们又都有各自的一些做法或经验，能够使得这些治理模式具有一定的参考意义和推广的价值，能够迅速被其他地方复制和效仿。如契约治理模式，它的基本做法在政社之间推行权责清单；从自治组织中剥离行政责任，将本应该由政府承担的责任通过政府购买或委托管理方式让自治组织来履行；弱化行政考核，通过对自治组织的契约履行情况进行考核。这些做法能够迅速的被其他地方学习，具有一定的扩散效应。而协商治理模式，则通过列举所有重大事项决策、重要项目建设、重要活动开展和大额资金使用等村务管理的重大事项，并将决策分为五个必须的步骤：提议、商议、决议、执行、监督，实现公开透明的协商治理方式，这种做法也值得其他地方学习和借鉴。微治理模式的做法则是划小治理单元，成立“微社区”并进行合理布点，建立“微社区”生活圈，通过“微组织”、搭建“微平台”、创新“微机制”，并在畅通居民诉求渠道基础上应居民的需求来提供“微服务”。这种做法和经验具有推广价值和迅速扩散的潜能。这三种模式的社会治理创新，不仅应化解基层社会矛盾的需求而产生，而且其本身具有一定的溢出效应，这些溢出效应能够预防和化解其他类型的一些社会矛盾。如契约治理便于基层政府及时准确地了解基层社会矛盾发生发展的动态，能有效介入矛盾调处和预防。协商治理和微治理其本身的运行机制也可以运用在其他类型的矛盾缓解与调处上，能够将隐患消除、矛盾化解。

结论

当前我国处于社会转型的重要时期，在这一时期的宏观背景是政府、市场与社会开始分离并分立，而政府再也不是过去那种大包大揽统管一切的“大管家”，它逐渐退出了社会领域，社会开始成长起来。基于此，社会矛盾的化解并不能完全依赖于政府，必须从社会中另找他途，而基层社会治理创新是化解基层社会矛盾的有一个行之有效的方法。从本文的三个案例来看，三种模式不仅能够有效地化解社会矛盾，而且其做法具有一定可复制性和借鉴的价值，应该进行大力推广。同时，这三种模式具有一定的溢出效应，更是有助于其他类型社会矛盾的预警、预防和化解。但是我们也应该看到，这三种社会治理创新的模式，并不是解决所有社会矛盾问题的万应灵药。因此，社会矛盾的化解仍然需要进一步推进基层社会治理创新，在创新中将社会矛盾消融化解。从更为宏观上面来说，“推进基层社会治理创新，把基础平台搭好了，把基层基础夯实了，真正做到情况掌握在基层、问题解决在基层、矛盾化解在基层、工作推动在基层、感情融洽在基层，实现全面建成小康社会的战略目标就有了基础。”[5]

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013：16.

[2]熊觉.社会治理及其创新的生成逻辑与基本形态[J].求实，2016（7）：75-81.

[3]贾玉娇.创新社会治理体制：目标、条件及关键议题[J].社会科学战线，2014（8）：159-165.

[4]魏垂敬.农村协商民主制度化的地方实践研究[J].农业部管理干部学院学报，2013（1）：80-84.

[5]顾朝曦.在“四个全面”战略布局中把握和推进基层社会治理创新[J].中国民政，2016（5）：10-12.