中国共产党二十世纪八十年代初的干部制度改革：顶层设计的成功案例

沈冰清

（复旦大学，上海200433）

邓小平作为我国改革开放的设计师和推动者，在其推进改革的一系列部署中，干部制度改革具有关键性的意义。在某种程度上，甚至也发挥出了“顶层设计”的功能和作用。我们通过对其关于干部制度改革的政策设计和实践推进的考察，当能更加清晰地认识到当初干部制度改革本身乃至于其对于整个改革开放中的意义。

邓小平曾经指出，改革开放是“伟大的实验”，[1]156要坚持“允许看”“不搞争论”[1]374的精神，“走一步，看一步”[1]113，“对了，放开；错了，纠正”[1]373。据此，很多人甚至认为，中国共产党领导的改革开放，在前三十年里没有具体的改革目标，缺乏整体规划和全局意识。这种观点的局限性已经被学界充分认识。实际上，改革开放始终是“顶层设计和摸着石头过河的统一”，改革开放的顶层设计“突出体现在指导思想、改革理念、改革模式、改革过程等方面的整体筹划上”，[2]尤其是，党在改革开放的顶层设计中充分估计到了前进道路中可能存在的阻力，并将突破这些阻力的制度安排也纳入到顶层设计当中，把制度变革的风险降到最低。具体来说，当政治路线已经确定，但社会上下对改革开放尚持观望态度时，总设计师邓小平果断地以废除领导干部终身制为突破口，以干部“四化”为标准，将一批思想上支持改革、能力上胜任改革的优秀人才提拔到各级领导岗位上，使他们迅速参与到改革开放的实践和探索中。这有力地促进了改革开放顶层设计在此后三十多年的不断深化，同时也寻找到一条适合中国国情的改革开放顶层设计的实现方法，创造了中国三十多年来的经济持续腾飞的世界奇迹。

一、作为顶层设计之逻辑起点的干部制度改革

所谓改革开放的顶层设计，既包括了关于政治、经济、文化等领域改革的整体性思考，也包括了战略、策略和方案的系统性安排。我们注意到，对于已经习惯了长期计划经济体制的社会来说，要冲破既定体制的束缚，思想解放、制度安排、行动方略等等，都需要作出审慎思考和部署。在这方面，邓小平在发出改革开放动员令之后，很快将干部制度改革作为推进整个改革开放顶层设计的逻辑起点，为贯彻改革开放的国策奠定了必要的人力资源基础。之所以这样做，主要出于以下三个方面的考虑。

（一）改革开放的顶层设计有赖于各级干部的实践基础

中国共产党是在极端复杂的国情之下搞改革开放的，这“是中国几千年来从未干过的事”，[1]118“是天翻地覆的事业，是伟大的实验，是一场革命”，[1]156但是我们“没有现成的经验”，只能在“干中学”[1]258-259。因此，改革开放的成功需要全党上下乃至全社会的齐心协力，需要自上而下和自下而上的改革思维的结合。1978年，正是安徽凤阳的农民自发进行家庭联产承包责任制的大胆尝试，揭开了中国农村改革发展的序幕。而当改革开放的路线正式确立以后，更要依靠各界人士共同探索。否则，改革开放的顶层设计就会成为无源之水和无本之木。在这一过程中，党的各级干部和领导者更应成为开创者和排头兵。

（二）改革开放的顶层设计需要各级领导干部的主观能动性和积极作为

中国共产党自建党以来，之所以能够成功跨越一次次难关，有赖于各级干部的团结和不懈努力。邓小平特别指出，解放初期和六十年代初期，中国也曾面临着极为困难的局面，中国共产党也进行过经济调整。两次调整之所以取得胜利，很重要的原因是“各级领导力量和党内外的组织性纪律性都比现在好”[3]161，全国人民在党的指挥下知道应该怎么前进。现在，我们要尽快走出一条“中国式的现代化道路”[3]163，首先需要党中央的正确决策和指引，还需要党的各级干部在实际工作中能够理解并贯彻党中央的意图，并积极地发挥其主观能动性，持续不断地努力和奋斗。

（三）干部队伍的现状与改革开放要求的不匹配是干部制度改革的直接动力

由于“文革”的耽搁和破坏，当时党内领导干部的知识和素养与承担改革开放重任的大国执政党的要求已凸显出不相匹配的情况。具体来说，其一，干部学历和专业化程度都不高，“不懂行”的“万金油”[3]196偏多。其二，领导干部老龄化情况极为严重。属于中央管理的干部中，60岁以上的干部甚至占总数的一半以上。其三，党政机关还存在极为严重的人员冗余现象。“最多的省，正、副省长20多人”，还有许多省，“正副书记人数占常委班子的一半”[4]451。其四，干部的思想也不统一，对改革开放持观望态度甚至反对态度的人还占一定比例。其五，领导干部中还大量存在着“官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”[3]327。这样的干部队伍显然无法实现邓小平对中国现代化进程的整体构想，必须加以改变，否则，“不论党和政府的整个方针、政策怎样正确，工作怎样有成绩，我们却只能眼睁睁地看着党和政府的机构这样地缺少朝气、缺少效率，正确的方针、政策不能充分贯彻，工作不能得到更大的成绩，”“不只是四个现代化没有希望”，甚至“可能要亡党亡国。”[3]397

因此，干部队伍的建设问题在当时极端重要，是个带根本性的问题，这个战略是否能处理好，将会决定我们党和国家的命运。由此可以看到，改革开放的顶层设计及其有效推进，迫切需要干部制度的改革。干部制度改革在整个的改革中起到了发令号、火车头的作用。

二、干部制度改革的思路体现了中国改革开放顶层设计的基本理念

顶层设计最基本的理念就是从全局出发，运用高层资源配置的优势，对要实现的战略目标进行分层次和分要素地统筹规划。同时，还要通过顶层推动，确保顶层设计的每一项指标和要素都能有效地转化成具体行动，取得预期效果。我国八十年代初期的干部制度改革思路正系统体现了顶层设计的基本理念。

（一）抓住改革关键，自上而下找准改革的突破口

对任何一个国家而言，制度变革都是很困难的，而政治体制方面的变革尤为困难。这是因为“每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多障碍，需要审慎从事。”[1]176这是对顶层设计者执政能力的最高考验。中国共产党从目标设定、实施路径及风险控制三个方面入手，对干部制度改革过程进行了全盘规划，从而为改革的最终成功打下扎实的基础。首先，由中央高层统一确定改革的目标。八十年代初，为了从组织上保证改革开放的政治路线得以顺利贯彻，确保党和人民的事业后继有人，邓小平等党的最高领导人提出了干部队伍革命化、年轻化、知识化和专业化的“四化”标准，并将其作为这一时期干部制度改革的最终目标。改革的关键在于让那些年龄、思想和能力上不胜任的干部能够平稳退出工作岗位，同时，选拔和培养“有专业知识、有管理能力、很能干”且“政治思想好、党性强、又有见解、有本领”[3]281的年轻人进入到各级领导岗位，让他们成为推动改革开放事业前进的中坚力量。其次，由中央高层确定改革的路径，把握改革节奏。改革会涉及到很多人，会遇到很多困难，必须“审慎从事”，“先从一两件事上着手”[5]176-177。因此，党中央采取的路径是由点及面，逐个突破。而从废除实际上存在的领导干部终身制，建立干部退休制度入手，则是组建“四化”干部队伍的最优初始路径选择。这是因为，在干部制度所暴露出来的所有问题中，干部老龄化问题最为明显，也最为紧迫。由此入手，最容易获得社会的共识及民众的支持。最后，改革中的风险由高层来把控。邓小平等人认为，改革应该由党中央的高层干部带头，这样可以确保将制度变革的潜在风险降到最低。这是因为，一方面，老干部们大多深明大义，经受过革命和建设年代的考验和洗礼，能够做到以国家利益为重，而且，在需要培养接班人，保证革命队伍后继有人的根本问题上，老同志们已经达成共识，具有接受和推动变革的基础；另一方面，中央高层率先垂范，用自己的实际行动来彰显党中央进行干部制度改革的决心，是对制度变革最有力的推动。

（二）通过渐进的方式，分步骤通过顶层逐步推动

改革的顶层设计非常重要，但是，在复杂的社会状况中，顶层设计的理念要转化成具体实践，还需要领导人运用政治智慧，通过顶层逐步推动。中国改革开放的难度决定了顶层推动不可能一蹴而就，而必须走一条循序渐进的道路。如关于老干部们“谁先退”“如何退”“退下来怎么办”等问题，都需要谨慎安排。从历史看，新中国成立以后，正常的干部离任机制尚未建立，在其他社会主义国家中也无先例，这些问题若处理不好，可能引起社会的猜测和人心波动。从现实看，很多老干部刚刚从“文革”的冤假错案中平反过来，现在马上让他们退休，从情感上较难接受。对此，邓小平进行了分步骤地规划。其一，重视思想动员在顶层推动中的重要作用。他反复提醒老干部们看问题要有大局观，他指出：“庙只有那么大，菩萨只能要那么多，老的不退出来，新的进不去，这是很简单的道理”，“不要一涉及到自己的具体问题就不通了”。[3]193当前老干部最紧迫的任务应该是选拔和培养年轻干部；其二，通过制度设计进行缓冲，消解改革可能带来的副作用。1982年，在邓小平的大力推动下，中央顾问委员会正式成立，并以制度的形式规定了中顾委的性质、工作内容和权限。此举一方面保证了老同志们离开现在工作岗位后，还能充分利用自己的经验为党和国家的发展做出贡献，另一方面也确保新老交替可以顺利进行，避免干部人事变动中可能存在的动荡风险。其三，规避改革可能带来的副作用，及时进行调整。按照预定部署，在党的十四大上，完成历史使命的中顾委被正式撤销，最终避免“牌子大、牌子硬”的老同志们成为凌驾于中央委员会之上的团体，规避了制度上可能存在的隐患。

（三）改革一旦取得突破，就立刻用制度的形式固定改革成果

在这一历史时期，中共中央相继制定《关于建立老干部退休制度的决定》《关于老干部离职休养的几项规定》《关于调整不胜任现职领导干部职务几个问题的通知》等一系列重要文件，把中顾委业已取得的阶段性改革成果用制度的形式固定下来，从而确保废除领导干部终身制及建立退休制度这一历史任务得以从根本上完成。中顾委建立以后，地方省级党政机关也照此思路进行领导班子的调整。此后，以干部制度为核心的政治体制改革不断深入，分级分类管理干部的制度、地方党政干部的考核制度、干部培训、交流监督制度和廉政制度逐渐建立和完善。党的十四大以后，国家机关开始实施并逐步完善了我国的公务员制度，这些制度设计为改革开放稳步推进奠定了必要的组织和人员保障。

三、干部制度的改革成果有力促进了改革开放顶层设计的进一步完善和深化

可以认为，通过改革开放初期的干部制度改革，打通了推进其他方面一系列改革的坚冰，开启了很多领域改革开放的大道，从而也促进了改革开放顶层设计和系统思考的完善和深化。

（一）通过干部制度改革，释放党中央坚持改革开放不动摇的信号，增强社会信心

八十年代初期，虽然中央已经把工作重心转移到经济建设上，开始实行改革开放政策，但是，对于中国的政策能否长期稳定，“广大老百姓”“国际上的朋友”，“包括同我们做生意的外国人”[6]都有较强的观望情绪。面对各界的种种猜测，党中央直接从最为敏感的人事部署问题切入，进行自上而下地调整。这既显示了中共中央对制度变革的坚定决心，同时又通过人事调整的方式，向全世界展示中国共产党“是有战斗力的，是有能力、有办法的”[5]36，完全可以完成改革开放的时代使命。此举大大凝聚了民心，增强了社会共识。由此全社会逐渐形成了勇于实践创新的价值导向，上下形成合力，共同推动改革开放的稳步前进。此后，中国共产党提出“建设有中国特色的社会主义”的新目标，理顺了社会主义基本制度和市场经济的关系，制定了我国经济发展“三步走”的构想，成功应对了苏联解体和东欧剧变的巨大冲击，解决了诸多社会主义国家现代化发展中理论和实践上的难题，为三十多年的经济腾飞打下了扎实基础。

（二）为改革开放的顶层设计输送了大量宝贵人才，并成功解决了新老交接的制度性难题

八十年代初期干部制度改革为党和国家现代化建设输送了大批德才兼备、年富力强的干部。这批干部大多成为改革开放的中坚力量，如江泽民、李鹏、胡锦涛等人都是在这个时期进入到党和国家的主要领导岗位。在地方干部调整中，也选拔出了一批非常重要的人才，如吴邦国、黄菊等一批年轻干部在1983年的干部调整中成为上海市级领导班子成员。他们大力推动基层的改革开放实践，并为中央的统筹规划提供宝贵经验。更为重要的是，八十年代初期的干部制度改革还在理论上解决了马克思主义政党新老交替的制度性难题。事实上，早在新中国成立后不久，以毛泽东为代表的第一代中央领导集体就已经觉察到了党和国家领导体制存在的问题，但由于政权初建，百废待兴，干部“退休”问题尚没有构成主要矛盾，因此这方面的思考未能付诸实践。而邓小平站在改革开放顶层设计的高度，大胆创新，一举解决了这一问题，既满足了改革开放顶层设计对优秀人才的迫切需要，同时也极大地发展了马克思主义的政党学说。

（三）妥善处理了“改革”和“稳定”的关系，是中国渐进性改革的一个成功的案例

在中国这样的大国进行改革，其难度可想而知。在干部制度改革过程中，如果脱离历史发展规律和中国社会的客观实际，贸然地让大批治国经验丰富的“主心骨”离开工作岗位，那么不仅老革命家们多年的工作经验无法得到有效发挥，同时也会造成干部队伍内部的人心不稳。如果暂缓干部制度改革步伐，那么我们国家改革开放整体步伐就有可能停滞不前。而中国共产党通过渐进改革的方法，找准干部制度改革的关键点，准确拿捏了改革的时机、分寸和角度，在确保社会稳定的前提下顺利实现了改革目标，并树立了中国渐进性改革方面的一个成功典范。此后，中国共产党在改革开放和现代化建设的每个阶段、每个领域中都体现了这样的基本思路，使中国改革开放的顶层设计和顶层推动始终在不脱离中国的实际的前提下稳扎稳打地向前推进，从而获得源源不断地成功。

四、启示

中国共产党以干部制度改革为契机，不断完善和深化改革开放的顶层设计，为改革开放和现代化建设事业的全面展开奠定了基础。在全面深化改革的当下，我们还可以得出以下启示。

（一）干部队伍是上下衔接、确保顶层设计成功的桥梁和纽带

对中国这样的后发现代化国家而言，改革开放要获得成功，必须要有一个强有力的领导主体。当代中国，只有中国共产党拥有历史和现实的双重合法性，具有领导改革开放的权威和条件，因而，改革开放顶层设计的全过程应该由中国共产党来把控。然而，“在全国人民中，共产党员始终只占少数。我们党提出的各项重大任务，没有一项不是依靠广大人民的艰苦努力来完成的。”[5]4自上而下进行改革开放的顶层设计，虽然效率较高，但也存在因信息不对称而造成失误的风险。只有充分发挥人民群众的主观能动性，不断将基层的实践经验与高层的顶层设计过程相结合，才能确保改革开放的最终成功。因此，改革开放顶层设计的过程必须坚持党的领导与依靠群众相统一。在这一过程中，干部队伍是关键。一方面，各级干部的工作能力和工作表现直接决定了民众对党和政府的信赖程度，决定了改革开放的各项政策能否顺利推进下去；另一方面，顶层设计者要获得群众的首创经验，必须依赖各级领导干部的协调衔接和总结提炼。在全面深化改革开放的过程中，我们更应该重视干部队伍所发挥的凝聚改革力量、增强社会资本的重要桥梁和纽带作用。

（二）干部制度改革的方向不仅决定了干部队伍的素质能否与改革开放顶层设计的要求相适应，更是体现着我们党所坚持的最高信仰和价值导向

毛泽东指出，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。[7]526以什么样的标准定义干部，以什么样的流程来选拔干部，以什么样的要求来考核干部，以什么样的方式来监督干部，是执政党在不同历史时期执政理念和治国方略的外在表现，也是执政党最高信仰和价值导向的有力彰显。十八大以来，习近平总书记尤其强调“建设一支宏大的高素质干部队伍”在实现中国的伟大复兴中的战略意义。我们党提出“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部标准，严厉打击干部任用中的种种不正之风，全面从严治党，遏制腐败，坚持正确的用人导向，锻造一支“组织放心、群众满意、干部服气”的人才队伍。这是新形势下执政党的执政方略的必然选择，同时也是我们党始终坚持执政为民，不断经受住各种风险和挑战考验，永葆共产党人政治本色的根本原因所在。

（三）改革开放的顶层设计中还应该处理好局部和整体的关系

30多年来，我们国家在现代化建设中取得的每一项成就，都离不开其他领域的支持。邓小平清楚地意识到，“不搞政治体制改革，经济体制改革难以贯彻”[1]177，“不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”[1]176正是在这样的认识基础上，八十年代初的干部制度改革一旦取得突破，更为全面的政治体制改革就随之稳步展开。此后，我们在诸多关键政治领域，如“依法治国”“人民民主”“权力监督”“行政体制改革”等方面均取得了突破性进展，由此，中国的改革开放得以拥有持续的动力，不断在广度和深度上向前发展，并最终使我们跻身世界强国之列。当今，随着我们的改革逐渐进入深水区和攻坚期，单项改革和整体改革的关系变得比以往更加复杂，但是，历史的成功经验告诉我们，继续坚持整体推进和重点突破相结合，坚持宏观调控和单项突破相结合，是我们全面深化改革开放、实现中华民族伟大复兴的重要保证。

[1]邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993.

[2]李冉.邓小平的顶层设计与改革理性.毛泽东邓小平理论研究[J].2014（5）：17.

[3]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[4]宋任穷.宋任穷回忆录[M].北京：解放军出版社，2007：451.

[5]邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[6]胡耀邦文选[M].北京：人民出版社，2015：143.

[7]毛泽东选集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991：526.