国家经济安全视角下发达国家对外投资战略分析与借鉴
2017-03-07胡斌
胡 斌
(重庆大学 法学院,重庆 400044)
国家经济安全视角下发达国家对外投资战略分析与借鉴
胡 斌
(重庆大学 法学院,重庆 400044)
我国在实施“走出去”战略的过程中,越来越多的国内企业将发展触角伸到国外,极大延展了我国国民经济的发展空间,促进了世界各国和各地区的共同发展。虽然我国企业对外投资取得了显著成绩,但与发达国家相比还处在学习与适应国际化经营阶段。为了能够更好地实施对外投资战略,除了要充分借鉴发达国家对外投资的成功经验外,还应在更深层面上将对外投资和国家安全关联在一起,以便在提升国家经济实力的同时,让本国民众取得深刻的获得感。
对外投资;发达国家;国家经济安全
自加入世界贸易组织以后,我国经济领域对外开放势头越来越显著。与此同时,我国企业对外投资的态势也十分乐观,2012年以来,我国企业在国家经济政策的推动下,在全球经济体系中扮演着越来越重要的角色,国家的综合竞争力和国际影响力不断提升。需要注意的是,在我国对外开放和对外投资取得双向巨大成就的同时,国家经济安全问题也受到政府与国内学者的普遍而深入的关注。虽然在全球一体化的大环境下,对外投资是国与国之间进行的互惠互利的合作模式,求生存、谋发展、实现利益共享是各国的共同话题;但是,在对外投资的过程中,需要做好充足准备,以保障对外投资能够有所收获,使本国利益得到更好的保障。
一、新型国家经济安全及其与对外投资的关联
(一)新型国家经济安全释义
多种因素会影响企业对外直接投资的意愿。在这一过程中,与企业的经济活动相关的国家经济安全问题被提上日程。
1.彼此交融的国家经济安全观
经验表明,一个国家如果能够在对外经贸中表现优异,能够在世界经济中占有较大比重,就会对世界经济产生直接而深远的影响,这样的国家受到外来冲击的概率就会因此而降到较低水平。按照有关统计,自20世纪中叶以来,全球超过八成的对外直接投资均发生在发达国家之间,也正是因为越来越多的发达国家通过“双向投资”的形式构建“国际经济网络”,因此而形成“双向控制”的状态,这让发达国家的经济变得更加安全和稳定,在可预见的时间里能够实现健康和可持续的发展[1]。此即彼此交融的国家经济安全观。
2.开放性与安全性
新型国家经济安全观指的是对任何一个民族或者国家来说,在竞争激烈的全球经济环境中,为了谋求生存与发展而采取的维护本国经济安全的整体战略。尤其对从传统封闭式的社会走出来的开放型的发展中国家来说,国家经济安全的内核在于以规避风险为前提,以此谋求更高、更多的对外直接投资的收益。在这一基于开放性和安全性的国家经济安全观念中,将国家发展和国家安全辩证地关联在一起[1]。在这一过程中,发展被视作安全的基础,安全为发展的保障。国家发展的目的在于获取更多更优质的资源,以此改善人民生活、提升人民福利,提升国家的经济实力与国际综合竞争力,为国家安全奠定更为坚实的基础。
3.构建全新的国家经济安全执行战略
在新的国家经济安全观下,需要从国家发展和国家安全的战略视角,构建全新的国家经济安全执行战略,以保证本身可以在参与经济全球化进程中经济安全并实现可持续健康发展。从这个角度讲,“发展是硬道理”就成为新型国家经济安全观中的重要组成部分。对一国经济而言,其安全程度在很大程度上与其经济实力的强弱有关。可以说,国家的经济实力越强,其在国际政治和经济舞台上就有更多的话语权和影响力。经济实力不但为国家通过经济手段解决其安全问题创造了前提,还是一国谋求其国家利益的重要保障。比如,无论是在美国的《国家安全战略报告》抑或是在俄罗斯的《俄联邦国家经济安全战略(基本原则)》里,都无一例外地展现出要通过国家经济实力的增强与竞争力的提升,去维护国家的经济安全[2]。甚至可以说,具有较强的经济实力被视为国家经济安全的首要前提。
(二)新型国家经济安全与对外投资
对一个国家而言,其经济的发展与该国与世界经济之间的融合和共赢是分不开的,这也是新型国家经济安全观中的重要概念。通过对外直接投资,不但能够借助对全球战略资源的整合和对国际市场的渗入提升其经济实力,还能借此实现本国产业结构的升级换代,以实现发展本国经济和促进世界经济进步的目的。借助新型国家经济安全观进行的国内经济发展与国际经济融合,能够促进更为安全的国家经济秩序的构建。在这一问题上,可以借助不同国家对外直接投资占世界投资的比例,来衡量不同国家融入世界经济的水平与程度。当前,主要发达国家在世界对外直接投资中所占的比例已经超过86%,而越是经济发达的国家,其在全球对外直接投资中占有的比重越高,并呈现出逐年上升的趋势。如美国在全球对外直接投资中所占比重已经接近20%,这一比例是所有发展中国家对外直接投资的存量总和。此外,英国为11%左右,德国为10%左右[3]。虽然我国已经成为全球第二大经济体,但对外直接投资还有很长的路要走。
二、发达国家对外投资的战略对比——基于两种国家经济安全观的探讨
伴随着国际化趋势的加强和国家自身经济实力的不断提升,对外直接投资的形式不断增多,在不同国家经济安全观下表现出了不同的战略方向和战略选择。
(一)传统国家经济安全观下发达国家对外投资的战略分析
1.构建全球化资本市场
从20世纪90年代之后,越来越多的国家出于经济安全和发展经济的考虑,逐渐放松了对本国资本市场的约束。尤其在资本工具持续创新的推动下,更是让资本市场国际化的步伐进一步加快。此类工具的创新能够显著降低企业的筹资成本、提升投资回报,能够按照不同属性的投资者进行证券产品的重新设计,这就让大量发达国家的企业更愿意到国外的资本市场开展资金筹集工作,投资者的对外直接投资意愿显著增强。在这一时期,大量证券公司开展代理外国投资者对本国股票的买卖活动,这就让投资者能够规避在国内市场买卖外国股票的风险。更为重要的是,在这一时期,越来越多的发展中国家不断解除对外资的限制[4]。实际上,现在世界上50%以上的双边或多边投资协议均签署在20世纪末期,这说明在当时已经形成世界性资本流动的热潮。
2.以获得更高回报率为目的
从国际投资历史的角度来看,倘若其他因素相同或者类似,资金投入至资本存量较低的国家或地区,其回报率要超过投入至资本存量较高的国家或地区,这被视为外资流入发展中国家最为主要的原因。从20世纪中叶一直至20世纪90年代,资本的国际流动始终以发达国家为主体,直到20世纪末才在部分发展中国家开始活跃。在当时,一些发展中国家的通胀率降到了较低水平,生产量与出口量都呈现出提升的趋势,这使得此类国家的外债不断减少;更为重要的是,这些国家的技术工人规模得到了提升,在基础设施建设方面也取得了前所未有的成绩。此类国家在不断的探索和实践中,制定出了行之有效的宏观经济政策,无论是在降低财政赤字、促进贸易自由化还是在对外投资的限制方面,都取得了一定成绩。所以,20世纪末期直至今天的对外直接投资热潮,都是上述因素的延续与发展。
3.更好地分散对外直接投资风险
与发展中国家相比,发达国家的社会经济状况要优越很多,经济要素之间的联结也更加紧密,因此在选择对外直接投资的过程中,风险系数也能够得到很好控制。对外投资与本国经济的相关性十分有限,这就使对外直接投资成为发达国家投资多元化与分散化的更好选择。尤其在选择投资到发展中国家时,当部分优质的外资进入发展中国家形成良好的回报之后,就会产生示范效应,继而吸引更多的资本进入该地区,实现资本的全球化迁移。自20世纪90年代以来,在多轮贸易自由化协议的推动下,大量产自发展中国家的价格低廉的原材料和初级产品涌入发达国家,使得一些发达国家的内部市场出现了停滞。在这种情况下,部分发达国家开始意识到寻找新市场、降低成本和风险的重要性。在接下来的十几年中,这些国家开始在多个发展中国家建立生产线,开展全球化的市场运营工作。基于规避风险的考虑,它们将全部生产过程进行了分解,让其中的每一部分均依据成本最小化、效益最大化的方式进行生产。这种将生产过程放到不同国家与地区的做法,极大加快了发达国家对外直接投资的步伐。
(二)新型国家经济安全观下发达国家对外投资的战略分析
1.关注引入外部投资者对投资行为的经营管理
在新型国家经济安全观的指导下,发达国家对外投资中的许可合同投资安排不单纯是资源的国际转移,还关注引入外部投资者对投资行为的经营管理,借此实现跨国厂商在向本地转移资源过程中的多方参与,以此提升所转移资源的利用效率,然后借助外部投资者在分享其收益的过程中规避风险。进一步地,从发达国家对外投资的发展趋势来看,发达国家投资厂商与东道国厂商之间关于投资与贸易倾向的差别成为促使合同安排持续增长的关键因素。尤其当发达国家投资厂商发现在许可合同的某些层面以贸易方式进行更加有利可图,东道国方面也发现在一定程度上允许和鼓励发达国家投资者通过投资方式开展贸易活动能够获得更多好处——提升资产经营效率、降低许可费交付成本和分散风险等,在此情况下更加促进贸易(投资)合同安排的快速增长。在新型国家经济安全观的影响下,发达国家对外投资规模的大幅增长,主要原因是其投资厂商与东道国厂商无论在投资模式、利益分配还是在投资偏好层面均存在显著差异,差异化使得双方均能获利。这要求贸易(投资)合同安排应该具有较强的灵活性,以便对双方的利益进行调节,使双方均可以在扩大投资中获得收益。
2.大规模借助国际金融组织筹措资金
在新型国家经济安全观的指导下,发达国家的投资者在针对发展中国家进行投资业务时,较少动用甚至根本不动用母公司的资金;相反,会大规模借助从国际金融组织筹措而来的资金,以此完成对外直接投资活动。比如,外国投资者借助借来的长期资金构成合资经营的股权资本;而在贸易(投资)合同安排中,外国投资者会与东道国厂商就国际融资知识和关系等无形资产开展合作,并将其视作投资资本的一种;而在技术许可合同中,外国投资者会在针对东道国厂商提供技术知识的过程中,进一步提供配套的融资资金,以便能够在长期供货合同、合作生产合同以及交钥匙合同中,最大限度地借助长期和短期国际信贷资金,为原材料和中间品的生产及销售提供融资条件。国际金融机构和投资国公共金融组织对发展中国家提供的大量贷款,与投资厂商的商业行为相结合,以此获取更为可观的投资收益。这样一来,国际金融机构和投资国的公共金融组织,提供的贷款会越来越多,直接投资厂商的使用规模也不断变大,使得大量国际信贷资金借助对外直接投资的形式,进入发展中国家和地区。
3.直接投资和国际贸易相融合
在外国投资者看来,通过许可合同的形式向东道国厂商以有偿的方式转让其特定的资本和资源,即是对东道国进行投资的行为。但在东道国接受资本的合作方看来,外国投资者进行的资本转移活动不过是国际贸易的一种,其中最显著的特征是借助从东道国厂商到外国厂商支付外汇的许可合同进行。在发展中国家厂商的眼中,一般会将此类合同视为一方供给商品,另一方支付价格的贸易行为。但在外汇短缺的国家看来,当地厂商对此类合同的最直观的感受就是,为获得所要求的特定资源而让本国外汇资金流到其他国家和地区。所以,强化国际投资中货币资本价值的发展中国家,一般习惯不将此类要支付外汇的许可合同视为外国直接投资,而是将其看作贸易的一种[5]。只有对那些含有买方信贷也就是能够带来外汇资金流入的许可合同,才认为是对外直接投资的形式。此外,发展中国家通常会将借助许可合同得到的外国厂商中的无形资产视为无形商品,尤其是在许可技术完全被东道国厂商支配使用的场景中,东道国厂商会将其视作商品购买行为,所不同的是其中的所有权发生了改变,成为由生产者支配使用的商品。从这个角度讲,东道国厂商将外国厂商视作供货商,将此类活动视作从国外购进资源通过本国厂商加以生产的国内投资也就不足为奇了。
三、国家安全视角下发达国家对外投资战略的实施路径
越来越多的经验表明,鼓励企业到海外开展投资对发展本国经济大有裨益。无论是从政府支持的角度还是从提供投资保障的角度,通过对外投资能够获得多方面的收益。
(一)国际协调政策
为了提升对外投资的绩效,发达国家在开展对外投资的过程中进行国际协调已经成为必然。其中,双边协定指的是不同国家间签订的投资保护协议,协议内容会因国家的要求而呈现出国别差异,核心内容通常要涉及外国投资者应该享受的待遇标准、投资项目范围和内容以及有关资金转移与国有化征收的政策等,并对其中可能出现的争端给出解决的方案。此类协定能够在很大程度上保护发达国家企业的利益,在促进对外投资方面能够发挥十分积极的作用。而与双边协定相比,区域协定所涉及的范围更为广泛,涉及的国家和地区也更多。在发达国家之间,区域协定通常有欧盟的《罗马条约》和《北美自由贸易协定》等。这些区域协定的宗旨在于放松对外国投资的进入与经营约束,消除歧视性经营条件并进行投资保护,内容一般涉及投资政策的自由化和待遇标准,以及相关限制性商业惯例等。
(二)技术与信息支持
出于对本国经济的保护,提升国家经济安全水平,发达国家在对外投资的过程中,会通过技术与信息支持的方式为本国企业提供帮助。其中,在技术支持方面,部分发达国家会出于保护本国公司技术领先地位的目的,通过在政策和资金上的保障与支持,通过资源共享和优势互补进行技术研究与开发。而为了提升对外投资项目的可行性研究水平,部分发达国家政府甚至会在企业对外投资决策之前提供一半以上的技术支持。在信息支持层面上,发达国家政府一般会借助各种媒介(比如政府出版物、政府研讨会等)向本国企业的对外投资事项提供有关信息;或者由政府牵头,通过考察团的形式对东道国企业和东道国投资环境进行系统考察。发达国家会通过政府部门和有关机构与东道国进行合作和协商,通过多种形式让东道国提供其宏观经济水平、市场背景以及与对外投资有关的法律资料等。
(三)提供融资便利
为了提升本国企业在对外投资中的竞争优势,发达国家建立制度性措施来为本国企业在本国和他国投资提供融资支持。如美国进出口银行和海外私人投资公司就为此扮演着十分重要的角色。它们所提供的服务涉及长期政治风险担保和追索权项目融资等,这些均为以美国政府的名誉与信用进行的担保。其他发达国家(包括新兴国家)也成立了类似的机构,使之能够为本国企业的对外投资提供融资支持。比如,包括德国在内的一些欧洲国家,它们的投资金融公司为本国企业提供各类初始投资、产业扩张与并购等业务支撑。此外,它们的经济合作部门还为本国企业的对外投资提供专项贷款服务,这在很大程度上降低了企业对外投资的风险。而在加拿大,政府出面组建出口开发公司,不但为本国企业的出口融资创造条件,还为其提供投资保险服务,极大地促进了本国企业对外投资活动的顺利开展。
(四)税收优惠
在发达国家对外投资实践中,税收优惠政策一直被看作政府支持与鼓励企业进行对外投资的关键工具。借助政府提供的税收优惠政策,能够更好地激发本国企业通过对外投资提升其国际市场竞争力。一般而言,发达国家针对本国企业对外投资的税收优惠政策主要涉及税收减免、税收饶让、税收延付等几个层面:(1)税收减免指的是从事对外投资的本国企业在东道国缴纳的所得税款,能够在本国的应纳税额中进行抵扣。比如,美国在20世纪早期就已经开始对企业的对外投资进行了税收减免。这能提升企业对外投资的积极性。(2)税收饶让指的是针对对外投资的企业,只承认税源国的征税权,而一旦税源国开始征税,本国就放弃征税权。荷兰、英国、法国等国就采用这一措施,并取得了十分显著的对外投资效益。(3)税收延付指的是对外投资国对海外企业的投资收入,在汇回本国之前不进行征税。此外,还有税款亏损结算与亏损退回等税收政策。其中,前者指的是通过退税以补偿公司经营亏损的税收减免策略,后者指的是借助结转亏损抵消未来收入的税收减免措施。
(五)投资担保
在很多发达国家,出于发展本国经济和维护本国经济安全的目的,制定和实施投资保障与投资保险制度,以防止本国企业在对外投资实践中有可能遭遇的国有化征收、战争内乱及投资收益汇出管制等相关风险。在这一问题上,不同发达国家的实施过程和实施效果存在显著差异。比如,美国、芬兰、荷兰和瑞士等国,投资担保计划一般只适用于那些针对发展中国家进行的投资;而在奥地利、英国和瑞典等国,投资担保则适用于本国企业对所有国家进行的投资活动。在投资担保方面,不同发达国家的共同点是,投资担保计划是针对他国投资进行的政府担保,以外汇险、征用险与战争险为主。
四、国家经济安全视角下发达国家对外投资战略对我国的启示
由于对外开放水平的持续提升和经济的快速增长,我国在对外投资领域正在进行跨越式的发展。因此,在正确处理经济安全问题的同时,还要不断提升对外投资的效率和效果。
(一)构建对外投资的法律支持体系
通过前文的分析可知,大部分发达国家制定与实施了对外投资保障制度,为本国企业的对外投资活动提供了保障。因此,考虑到我国企业到国外投资办厂有可能遭遇较之于国内更大的风险,需要借鉴发达国家的经验,创立对外投资的保险制度,组建全国性的对外投资保险组织。在中央层面,应成立国家对外投资管理委员会,将其基本职能定位在对中国的跨国企业开展战略管理,借助对全球经济环境与市场变动趋势的判断,制定与中国国情相符的战略规划,在宏观层面上对企业的对外投资行为加以指导和协调。在制度层面,应进一步完善对外投资的法律体系,出台《海外投资法》等相关法律法规,把现有的政策与条例纳入法治化的轨道,提升透明度和规范性,以此促进我国对外投资工作的顺利开展。在体系支持层面,我们可以借鉴《汉城公约》设立多边投资担保机构(MIGA)。该机构针对投向一百多个发展中国家的投资项目,承保征收险、政府违约险、货币汇兑及转移险、战争与内乱险等政治风险。MIGA既承保股权投资,保险金额可以达到投资额的100%加上不超过投资额500%的收益;也承保贷款和贷款担保,保险金额可以达到本金的100%加上不超过本金150%的利息等收益。因此,对于风险较高的投资项目,投资者应认真评估向MIGA或其他政治风险保险机构投保的必要性。发生征收或政府违约时,投资者可以向保险机构申请赔偿,而后由保险机构向东道国政府代位求偿。鉴于MIGA的政府间国际组织地位,东道国对于向MIGA投保的项目可能会给予更多尊重。
(二)构建对外投资的税收支持体系
税收优惠作为政府支持与鼓励企业对外投资的关键工具,借助提供税收优惠能够更好地激发本国企业面向海外开展投资工作。借鉴发达国家的已有经验,我国有必要采取以下税收优惠措施:(1)在制定税收政策层面上,应提升对境外收入和利润的倾斜水平;在实际操作层面上要全面切实考虑企业的实际情况,实现真正落实“走出去”战略的目的,以便更好地体现我国鼓励企业全球化发展的策略。(2)针对那些借助国际化运作而取得收益的企业,要对其给予较大幅度的税收优惠,通过税收抵免和实行全额免税等措施,通过境外收益的渠道不断增强其资产实力。(3)通过多种有效途径解决境内外会计年度的处理差异问题,允许企业依据递延等措施开展税务申报工作。对于对外投资亏损的处理,因为境内外所得能够反映出经营主体的经营成效,可以对企业的境内外所得和亏损进行抵补。
在这一问题上,可以参考《能源宪章条约》(ECT)这一关于能源领域(石油、天然气、煤、风电、太阳能等)投资保护国际协定的内容。目前,ECT共有近60个成员国,主要是欧洲国家、中亚国家以及蒙古、日本和澳大利亚,投资者可以依据ECT针对税收问题起诉东道国。截至目前,ECT仲裁案件40余件,从某种程度上体现出ECT的保护水平。中国目前只是ECT的观察员,因此中国投资者尚不能直接获得ECT的保护,但可以通过在ECT成员国设立子公司然后向最终目的国转移投资的形式,间接获得保护。
(三)构建对外投资的金融支持体系
为了提升我国企业从事对外投资的竞争能力,应借助多种途径为本国企业创造融资便利条件。我国进出口银行与部分商业银行在办理传统出口信贷业务和对外优惠贷款等业务的同时,需要进一步开展体制创新和管理创新以及业务创新等工作,在贷款、投资担保、出口信用保险等方面不断完善风险管理体系,在中国企业实施“走出去”战略的过程中,发挥金融系统的支持性作用。
要加强中国对外投资企业的金融保护工作,其中最重要的是中国与外商签的投资保护协定(BIT)。中国拥有世界上第二大的BIT网络(仅次于德国),现行有效的BIT接近110个。就此而言,中国企业的对外投资享有比较周全的保护。但也需注意以下问题。首先,仍有几十个国家尚未与中国缔结BIT,其中包括美国、巴西等重要的投资目的国。其次,有些国家与中国签订了BIT,但迄今未履行批准程序导致协定尚未生效。再次,中国早期缔结的几十个BIT的保护水平相对较低,例如保护标准不明确、可仲裁事项的范围过窄等。中国投资者开展对外投资时,应当评估中国与目的国之间是否存在有效的BIT以及BIT的保护水平。如果不存在有效BIT或保护水平较低,则应考虑通过投资者国籍筹划和投资路径规划以享受更高水平协定的保护等。
(四)构建对外投资的服务支持体系
对照发达国家对外投资的经验,我国应采取多种有效措施组织信息采集,同时建立可靠信息传播机构与渠道机制,进一步完善对外投资和经济合作业务的信息系统,为对外投资企业提供信息咨询。同时,也可以邀请企业参加各种大型的商务洽谈活动,以达到资源和信息共享的目的。在这一过程中,可以通过投资协助的形式,向企业提供所需的外交服务和外交信息,通过强化对外投资企业的管理与指导,降低海外投资风险。同时,改善与强化双边投资保护协定或者多边保护协定,借助国际协助的形式,为企业创造更理想的海外市场环境。要在技术支持方面加大工作力度,通过提供经费、设施以及其他条件等形式,为我国企业培训更多在管理、技术与其他层面具有较高素质和技能的复合型人才。
我们可以借鉴《华盛顿公约》的内容,构建中国企业对外投资的服务支持体系。《华盛顿公约》是关于解决投资者与东道国投资争议的程序性规则,其中规定了投资争议的仲裁程序与调解程序,并设立了国际投资争端解决中心(ICSID)。ICSID作为最重要的国际投资仲裁机构,迄今全球610余起投资仲裁案件中超过60%都是由ICSID设立仲裁庭审理。ICSID仲裁庭的裁决是最终的,当事人不能上诉,也不能申请国内法院撤销裁决;而且裁决在全球150多个成员国都具有执行力,胜诉的投资者可以选择在任何一个成员国申请强制执行败诉国的财产。中国对外投资的企业应该充分借助这一公约,中国政府也应借此做出更多努力,以便让类似“平安诉比利时案”与“北京城建诉也门案”等案件能够得到公平公正的对待。
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[2]林巧燕,贺勇.发达国家促进对外直接投资的政策借鉴[J].科学学与科学技术管理,2013,(1):46—48.
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[4]李燕燕.发达国家对发展中国家的新直接投资[J].商业研究,2015,(12):144—146.
[5]李天德,吕祥勍,李源源.国家经济安全视角下的我国对外投资战略选择[J].亚太经济,2007,(1):51—54.
编辑 凌 澜
The Strategic Analysis and Reference of Foreign Investment in Developed Countries from the Perspective of National Economic Security
Hu Bin
Our country in the process of implementation of the strategy of“going out”,and more and more domestic enterprises will develop reach to the foreign area,greatly extends the development space of the national economy in our country,promote the countries all over the world and regional common development.Although Chinese enterprises have made remarkable achievements in foreign investment,they are still in the process of learning and adapting to the internationalization of international business compared with developed countries.In order to better implement the strategy of foreign investment,in addition to fully absorb the successful experience of foreign investment in the developed countries,should also be on a deeper level of foreign investment and national security association together,in order to promote national economic strength at the same time,get their people have deep feeling.
External Investment;Developed Countries;National Economic Security
F112.2
A
1007-905X(2017)10-0078-06
2017-06-30
中国博士后基金项目(2016M600724);重庆市博士后特别资助项目(Xm2016050)
胡斌,男,重庆大学法学院博士后,主要从事国际经济研究。