基层协商民主中的公众话语权——基于扎根理论对成都J镇近年协商议题的分析

朱凤霞

（四川大学 公共管理学院、四川省委省直党校，四川 成都 610000）

基层协商民主中的公众话语权
——基于扎根理论对成都J镇近年协商议题的分析

朱凤霞

（四川大学 公共管理学院、四川省委省直党校，四川 成都 610000）

在基层协商民主中，协商议题的发起关系到公众在协商中的话语权。通过对成都市J镇2013—2016年的乡镇层面的社会协商对话议题进行扎根理论分析，构建了“协商对话议题公众聚焦模型”，发现在该镇级层面的社会协商对话中公众聚焦的议题，均是围绕本辖区内的公共利益提出的，议题主要与辖区内的经济收入、居住环境、社会保障、文化生活等息息相关。而这些聚焦的协商议题能否成为协商对话会讨论的问题，还取决于政府的关注程度、问题解决的迫切程度及解决的难易程度等。

基层协商民主；协商过程；协商议题；公众话语权；扎根理论

2012年党的十八大报告首次明确提出“社会主义协商民主”“社会主义协商民主制度”的概念，2017年党的十九大再次强调要“发挥社会主义协商民主重要作用”，“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展”。在中国，协商民主早已不只是一个理论命题，而已成为一个实践课题。在顶层设计高屋建瓴的指引下，近年我国协商实践不断发展，逐渐从政治领域向社会领域、基层自治领域拓展。尤其是协商民主在基层社会寻找到广阔的发展空间，基层协商民主的实践不断发展，探索出多种形式的协商治理路径，充分展现了基层社会的创新能力和政治智慧，对于构建我国程序合理、环节完整的社会主义协商民主制度体系具有重要价值。

成都彭州市（县级市）开创性地提出了社会协商对话模式，构建了县、镇、村（社区）三级联动的社会协商机制——市县级层面成立领导小组；乡镇（街道）层面建立乡镇（街道）社会协商会；村（社区）层面借助村民（社区）议事会的平台，开展基层协商。该模式是在彭州市委统战部的积极推动下，形成《中共彭州市委关于构建社会协商对话机制的意见》（试行），之后在彭州市的三个乡镇和一个街道开展试点工作，继而在彭州市的其他乡镇也全面推广的“社会协商对话”。以村民议事会等为载体的村民自治在全国的实践和探索已经有30多年的时间，但在乡镇层面开展协商对话，彭州、温岭等地可以说是走在全国前列。乡镇是一级政府，乡镇层面的社会协商对话，实际上是将公众与政府置于一个同等的对话平台，公众获得了与政府平等对话的机会。这也是协商民主理论在实践中的具体运用。协商民主是以平等对话沟通为基础的。“对话与协商的结合能够促进相互理解并将个人与公共问题联系起来。人们利用这种协商对话建立关系，解决公共问题，以及处理政策议题。”①

但是现实中需要政府解决的公共问题很多，而乡镇级层面的社会协商对话会每年仅召开两次，能在会上协商的议题非常有限。那么究竟哪些问题能成为与政府对话的协商议题从而成为政府的决策问题？议题由谁来发起？公众最关心什么样的议题?对基层协商民主中议题的研究关系到基层协商民主中的公众话语权能否实现，关系到公众实际享有怎样的民主权利问题。

一、基层协商民主中议题的发起与公众话语权

话语权从来都是民主政治不可或缺的组成部分。法国哲学家、思想家米歇尔·福柯（Michel Foucault）在《话语的秩序》一书中首先提出“话语即权力”②，认为话语和权力是密不可分的。斯瓦皮克（Spovak）在她的《弱势者有话语权吗？》一文中指出，“强势群体享有充分的话语权，而弱势群体很少或基本没有话语权”③。何谓话语权？话语权，指的是说话权，即控制舆论的权力。在当代社会思潮中，话语权指影响社会发展方向的能力。本文中基层协商民主中的公众话语权，是指公众在与政府的协商对话中，通过发起议题并平等参与协商、表达意见、维护自身权益、参与社会治理的权利。

社会成员话语权分布是否平衡直接影响到社会的公平与稳定。现代社会中，任何一个成员或群体，要维护自身的利益必须拥有一定的话语权。通常,弱势群体拥有较少的话语权，不能充分表达自己的社会权利，因而在占有主导地位的话语体系中难以发声,这也是造成他们弱势的一个主要原因。公众如何介入公共领域，以及如何在公共领域内逐渐发展壮大，拥有平等的话语权，这已经成为社会民主化进程中必须解决的问题，也是公共治理实现善治的关键。

社会协商对话会，为公众与政府搭建了一个对话的平台，为公众话语权的实现提供了场所和空间，这是基层政府用制度化的手段，推动话语权结构的合法性重塑。在这个平台中，协商议题决定了协商对话活动中协商论辩的基本指向和范围，是基层协商民主中的民意诉求，并且也关系到公众在社会协商对话中的话语权的实现。协商民主理论正是以公民交往权力为基点，以公民话语权为核心，以平等对话交流为途径，将公民的民主权力从投票权扩展为话语权。话语权是表达诉求、协商讨论、批判反驳的平等交往权利。哈贝马斯指出，民众充分参与公共管理需要话语机会的均等④。安东尼·吉登斯也曾说：“不同群体以话语方式，形成表达其利益的政策或方案的能力，在现代国家管理中至关重要。”⑤

议题设置中的话语权，应该包话两个方面：一是对议题的发言权，二是对议题的发起权⑥。社会协商对话，毫无疑问，公众应拥有发言权,对既定议题进行讨论、提出看法、意见，最终达成共识，这是公众在社会协商对话中的基本话语权。但是在基层协商民主中，公众的话语权不应仅仅表现为发表意见的权利，而且还要表现为议题的发起权，即对议题发起协商的权利。如果协商议题的发起权缺失，不管公众认为需要进行协商和决策的问题如何重要和迫切，该问题也无法成为协商议题从而进入政府的决策过程。不经公众发起的协商议题，也就很难表达民众的诉求，容易背离民意。博曼(James Bohman)认为:“公民具有发起协商的能力，这种活动不仅需要对源自独立权威的动议做出反应的能力，而且还需要确定某种议程内容，以及因此确保自由以免受他人支配的能力”，“这种能力标志着公民与奴隶、具有特殊的政治权利及其缺失之间的特殊的民主差异”⑦。因此，“对给定议题表达意愿的发言权只能是一种弱民主权利，而议题形成中公众具有的议题发起权，则是一种强民主权利⑧。”

二、文献述评

21世纪初，国内学界对“协商政治”“协商民主”开始关注。2012年党的十八大报告首次明确提出“社会主义协商民主”“社会主义协商民主制度”的概念，十八大后学界更是掀起了协商民主研究的巨大热潮。近年，对基层协商民主的研究也日益增多。学者们从基层协商民主的特点、制度实践与挑战、协商民主的形式、协商民主与选举民主的关系、基层协商民主的地方实践等角度进行了研究，但深入探究协商议题尤其是基层协商民主的协商议题的研究却寥寥无几。

在有限的几篇涉及协商议题的研究中，有的学者从宏观视角对行政决策听证议题形成中的公民话语权保障进行了分析⑨。有的学者探讨了基层网络协商民主的研究议题，认为关系到基层的地方公共利益的事务和本基层单位全体成员利益的事务可以作为协商议题；但“全局性议题”依法应由行政机关、立法机关、司法程序决定的议题不应在讨论之列⑩。还有的学者探讨了舆情对协商议题形成的影响方式，认为舆情对协商议题形成有四种影响方式——“咨询型”“参与型”“创制型”“被排斥型”⑪。

在知网上发表的研究成果中，没有一项是从微观视角分析协商议题的。这一方面说明协商议题不易搜集，另一方面也说明了基层协商议题的研究比较薄弱，国内对基层协商民主的研究，大都跳过了议题提出这一阶段。

三、研究方法和数据来源

中国的政府管理中存在职责同构的特点，即地方各个层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上都与中央保持高度统一、一致。因而，各乡镇政府在职能、职责和机构设置上都大同小异。在这样的行政管理体制下，分析一个乡镇连续几年来的基层协商民主议题，了解基层民众最关心最想解决什么问题，无疑具有“解剖麻雀”的意义，可以管中窥豹，了解公众在基层协商民主中的话语权。

本文的研究数据为成都彭州市J镇2013年实行乡镇层面的社会协商对话以来，搜集到的2013—2016年公众提出的所有社会协商议题共140条。相关文件规定，镇级层面的社会协商对话会每年须组织两次，2013、2014年镇级层面的社会协商对话会每年组织了两次，2015年因故只组织了一次，2016年组织了一次。本项研究属于探索性研究，更适宜采用质性研究方法。因而在研究方法上本文尝试着将扎根理论的质性研究方法运用于协商议题分析。

扎根理论是格拉泽和施特劳斯于1967年在《扎根理论的发现》（The Discovery of Grounded Theory）一书中提出的，主要以访谈问卷等方式进行信息搜索，并通过一套完整的信息编码处理形成一套对某个问题独特的见解并进行理论重构的过程，是质化研究方法的一种。扎根理论在发展过程中，产生了三个代表性版本，即格拉泽和施特劳斯的经典主义版本、施特劳斯和科尔宾的实用主义版本以及卡麦兹的建构主义版本。本研究的编码主要借鉴了实用主义的三步编码方法。施特劳斯与科尔宾（Stauss&Corbin）提出扎根理论的研究需要进行三个级别的编码，分别是开放式编码（open coding）、轴心编码（axial coding）和选择性编码（selective coding）。本研究通过将搜集到的公众协商议题进行开放式编码、轴心编码和选择性编码三个步骤，对议题进行类属化，从而构建出协商对话议题公众聚焦模型和协商对话议题形成过程模型，并对模型进行理论阐释，得出研究结论。

本研究主要是对2013—2015年的公众议题进行分析，2016年的议题用作饱和检验。分析之初首先对搜集到的140条公众议题分别赋予相应的代码。代码采用“年份-次别-本次协商对话会议题编号”的方式，如代码为“2013-01-02”的议题，指2013年第一次协商对话会收集的编号为02的议题。赋予每个议题代码后再对这些议题进行三步编码，分析过程中采用连续反复比较和归并的思路，并在过程中标注备忘录，不断提炼和修正范畴，直至达到饱和状态。

四、范畴提炼和模型建构

（一）开放式编码

开放式编码是对原始资料所记录的任何可以编码的句子或片段给予概念化标签，实现将资料概念化。开放式编码是一个将资料打散、赋予概念，然后再以新的方式重新组合的过程。编码时，我们对原始资料逐字逐句分析以进行初始概念化。为了减少研究者个人的偏见，我们将收集到的原始议题作为标签以从中发掘初始概念。一共收集到2013—2015年共124条原始议题语句及相应的若干个初始概念。由于每个议题基本就是一项主张，因此在这些初始概念的基础上，对每个议题形成相应的1—2个类属，即形成经营监管、特色产业、龙头产业、产业发展、产业提升、专业合作社、经营排污、环境保护、污染治理、环境治理、环卫意识、污水治理、修路、修沟渠、修公厕、基础设施维护、修桥、修河堤、旧城改造、城镇规划等类属。如表1所示。由于篇幅所限，表中只列出了部分内容。

表1 开放式编码及类属形成（部分内容）

（二）轴心编码

轴心编码的主要任务是发展和建立概念类属之间的各种联系，以表现资料中各个部分之间有机关联。随着分析的不断深入，各项议题之间有了各种各样的联系，即各个类属之间的关系变得越来越清晰。通过不断比对、挖掘类属之间的逻辑关系，并且依据这种关系，对各个类属进行联结、合并，以形成相应的主范畴。如将特色产业、专业合作社等类属合并后形成的主范畴为产业发展；将经营排污、污水治理等类属合并后形成的主范畴为环境治理；将修路、修公房、修沟渠、修河堰、修桥等类属合并后形成的主范畴为基础设施建设；将旧城改造、城镇规划等类属合并后形成的主范畴为城镇规划改造；将基层警务、社会监控、治安管理等类属合并后形成的主范畴为治安管理；将红绿灯、交通拥堵、道路设施等类属合并后形成的主范畴为交通出行等。对各类属联结、合并后共形成了17个主范畴，分别是：产业发展、环境治理、基础设施建设、城镇规划改造、城市管理、就业保障、村级财务监管、新农村建设、农集小区管理建设、治安管理、教育培训、集体土地流转、卫生医疗、交通出行、镇村利益协调、养老服务、生活用水。原始议题语句形成相应类属及轴心编码的形成过程如表2所示。由于篇幅所限，表中只列出了部分内容。在本研究中，轴心编码的过程也相当于为公众所提出的议题进行了一个归类，经统计，关于基础设施建设的议题最多，占28.2%；关于环境治理的议题次之，占12.1%；关于产业发展的议题占10.5%；关于城镇规划改造和交通出行的议题均占8.9%；关于集体土地流转的议题占6.5%；关于农集小区管理建设的议题占5.7%；关于城市管理的议题占4%；关于新农村建设和教育培训的议题均占3.2%；其他方面的议题占比较小。

表2 轴心编码过程（部分内容）

（三）选择性编码及模型建构

选择性编码是指选择核心类属，把它系统地与其他类属予以联系，验证其间关系，并把概念化尚未发展完备的类属补充整齐的过程。选择性编码是数据分析的最后一步，是在前两步编码的基础上的理论化过程。本研究在选择性编码的过程中，通过对轴心编码所形成的主范畴进一步整合，形成了居住环境、经济收入、社会保障、文化生活等四个核心类属，核心类属形成及所占议题比例如表3所示。

在这些核心类属中，虽然没有出现“公共利益”这一概念或类属，但是本研究发现，不管是关于居住环境的议题，还是关于社会保障、经济收入、文化生活的议题，都是围绕着公共利益提出的。居住环境、社会保障、经济收入、文化生活等四个核心类属都通过“公共利益”联结起来了。这也满足协商民主的原则，即民主协商中，应坚持“公共利益的原则”，即所协商的事务，应是涉及公共利益，协商的结果，也应以满足公共利益为原则。公共利益是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体一致的利益。德国学者纽曼（F-J.Neumann）将公益分为客观的公益和主观的公益。客观的公益是基于国家、社会所需要的重要之目的及目标，是指经正确认识的共同体利益，例如和平的社会秩序维护，人类尊严和名誉的维护，等等。而主观的公益是基于文化关系，一个不确定之多数成员所涉及的利益⑫。有学者指出，在地方政府治理中，能有效协商的事务最好是涉及“主观公益”，即涉及一定范围内多数主体一致的利益⑬。而所有这些社会协商议题，几乎都是关系到镇辖区内的主观公益的。

表3 选择性编码分析

基于以上分析以及选择性编码形成的核心类属，本研究建构和发展出了一个协商对话议题公众聚焦模型，如图1所示。

图1 协商对话议题公众聚焦模型

（四）理论饱和度检验

本研究用作编码分析的是2013—2015年度共三年的社会协商对话议题，而将2016年的社会协商对话议题用作理论饱和度检验。检验结果证明，各项范畴都已发展完善，对于影响社会协商对话议题公众聚焦的四个主范畴（居住环境、社会保障、经济收入、文化生活）均没有发现新的范畴，主范畴内部也没有发现新的初始概念。因此我们认为通过扎根理论得到的“协商对话议题公众聚焦模型”在理论上达到了饱和。

五、模型阐释及研究发现

（一）协商对话议题的公众聚焦

如协商对话议题公众聚焦模型所示，在成都市J镇镇级层面的社会协商对话中公众聚焦的议题，均是围绕本辖区内的公共利益（主观公益）提出的，议题主要与辖区内的经济收入、居住环境、社会保障、文化生活息息相关。其中，关于经济收入的议题占47.6%，关于居住环境的议题占46%，关于社会保障和文化生活的议题各占3.2%。从议题比例来看，公众对如何增加经济收入关注较多，主要涉及产业发展、基础设施建设、集体土地流转、镇村利益协商、村级财务监管等；对于与自身居住环境密切相关的议题也比较关注，主要涉及环境治理、城镇规划改造、交通出行、城市管理、农集小区管理建设、生活用水、新农村建设、治安管理等；对就业保障、卫生医疗、养老服务等社会保障问题开始有一定的关注；并且随着物质生活条件大大改善，物质生活得到基本满足后发展出一定的精神文化需求，要求开展主题教育活动、小区文化活动等。其中某些需求是随着社会的发展应运而生的，如对养老服务的需求等。

这些公众聚焦的议题中，有些议题比较实在，也比较好操作，易于解决。如基础设施建设方面的议题都比较具体，修哪段路、哪里的沟渠、堰塘等，都比较明确；交通出行方面的议题也比较具体，哪里需要设置红绿灯，哪个路段比较拥堵，有安全隐患，需要整改，都比较明确；镇村利益协调、集体土地流转、农集小区管理建设、环境治理、城市管理等的议题也比较具体。但关于产业发展、城镇规划改造、就业保障、新农村建设等方面的议题都比较抽象，实际上很多并不是具体议题。协商对话讨论的议题，也称作“动议”。按罗伯特议事规则，动议必须是具体的、明确的、可操作的建议⑭。否则这样的议题在协商对话会上也很难达成共识。这表明了群众有发展产业、促进经济发展、促进就业、建设新农村和建设新型城镇的良好愿望，但却不知道从何做起，他们还是寄希望于政府能拿出具体方案，达到他们心中的愿景，这就给乡镇领导一定的压力和动力。

还有一些议题是反复提出来的，这表明有些问题成为顽疾，始终没有得到解决。如2013-02-15和2014-01-01议题都提到“9号渠”污染严重急需整治的问题；2013-02-17、2014-01-08和2014-02-24议题都提到民宜牧场经营不善、多年未交租金、污染严重，群众意见大，要求中止租赁合同的问题。

（二）议题的公众聚焦与话语权的实现

公众聚焦的协商议题未必会成为政府的决策问题。公众将聚焦和关注的协商对话议题表达和收集起来，只是实现了议题发起权的第一步。这些聚焦的协商议题能否成为协商对话会讨论的问题，还需要看其是否与政府部门的关切相一致。

笔者所调研的成都J镇乡镇层面的协商对话议题收集的程序如下：由村民代表、村民议事会成员深入群众收集议题，形成文字交镇社会协商对话会进行汇总，然后由镇协商对话会及议题审查小组对上报议题分类审查后确定2—3个本次协商对话会的议题。镇党委、镇政府认为涉及村、镇重大利益的问题，也可以直接交社会协商对话会议商议。

镇协商对话会及议题审查小组如何审查及决定协商对话会的议题，相关文件上并没有明确的说法。笔者认为，代表政府部门的议题审查小组能否让公众聚焦的议题成为协商讨论的议题主要是基于以下方面的考虑，即政府的关注程度，解决的迫切程度及解决的难易程度等。如果公众聚焦的社会问题恰巧是关系党委、政府本段时间的中心工作，关系到经济社会发展的大局，关系到大多数人的利益；如果有些问题的解决迫在眉睫，如不解决可能引发社会不安定因素，引起社会矛盾甚至群体性事件，则这类公众聚焦议题成为社会协商对话会的议题以及政府的决策问题的可能性就比较大。在自上而下的考核体制下，为了完成考核指标，本级政府对不同的事务进行甄别，进行选择性的协商也是可能的。由公众近年反复提出的议题来看，或可推测一些关系利益相关人不多、操作起来难度较大的议题或许就不太容易成为协商对话的议题。协商对话议题形成的过程模型如图2所示。

图2 社会协商对话议题形成过程模型

民主不可能是现代社会唯一的组织原则，要把所有的社会事务都纳入民主和协商的范围，既不可行，也不可欲。不可否认，有些议题并不适合采取协商民主的方式，如这些议题或者与大多数人关系不大，或者涉密，或者争议不大，或者不具备实施条件。但有些议题与公众具有密切关系，甚至有巨大的争议性，如果决策者无视公众的话语权，采用传统的精英独断治理模式，回避与公众协商互动，可能会埋下无穷的后患。尤其是对于城市规划中的“邻避设施项目”，协商民主恰能弥合价值理性和工具理性、公共利益和个人利益之间的鸿沟，避免引发社会冲突和群体性事件。

注释：

①[美]玛莎·麦科伊、帕特里克·斯卡利：《协商对话扩展公民参与：民主需要何种对话？》，陈家刚：《协商民主》，上海三联书店2004年版，第104页。

②［法］米歇尔·福柯：《规训与惩罚》，刘北成、杨运婴译，三联书店1999年版，第28页。

③Spvak,G.C.“Can the Subaltern Speak?”,in williams,P.&Chrisman,L.,colonial Discourse and Post-ColonialTheory:A Reader,Pretice Hall:person Education Limited,1993.

④[德]哈贝马斯：《包容他者》，上海人民出版社2002年版，第47页。

⑤[英]安东尼·吉登斯：《民族—国家与暴力》，三联书店1998年版，第225页。

⑥⑧⑨薛冰、岳成浩：《行政决策听证议题形成中的公民话语权保障——基于协商民主理论的视角》，《西北大学学报》（哲社版）2013年第5期，第153—159页。

⑦J.博曼：《公共协商：多元主义、复杂性与民主》，黄相怀译，中央编译出版社2006年版，第4页。

⑩陈松林、董洁：《基层协商民主实现路径初探——以基层网络协商民主为视角》，《江苏社会主义学院学报》2016年第3期，第30—36页。

⑪于家琦：《舆情视角下协商议题形成的方式和条件》，《中共浙江省委党校学报》2016年第5期，第47—53页。

⑫陈新民：《德国公法学基础理论（上）》，山东人民出版社2001年版，第185页。

⑬朱凤霞、陈昌文：《地方政府治理中的协商民主:治理逻辑与现实可能》，《科学社会主义》2016年第6页，第77—82页。

⑭寇延丁、袁天鹏：《可操作的民主——罗伯特议事规则下乡全纪录》，浙江大学出版社2012年版，第122页。

编辑 王秀芳

Public Right of Discourse in Grassroots Consultative Democracy——An Analysis of the Negotiation Issue in J Town,Chengdu in Recent Years Based on Root Theory

Zhu Fengxia

In consultative democracy at the grassroots level,the launch of consultation issues is related to the public’s voice in consultation.Based on the analysis of the social consultative dialogue on the township level from 2013 to 2016 in Chengdu,the present paper constructs the public focus model of the consultative dialogue.It is also noticed that the issues of public focus in social consultative dialogue at the town level are based on the public interests of the district.All these issues are related to the economic income,living environment,social security,and cultural life in this district.Whether these focus-focused negotiations can be discussed in the negotiations will also depend on the degree of attention of the government,the urgency of the solution and the degree of difficulty in solving it.

Grassroots Consultative Democracy;Consultation Process;Consultation Issues;Public Right of Discourse;Root Theory

D082

A

1007-905X（2017）10-0063-07

2017-06-12

国家社科基金项目（16XZZ011）

朱凤霞，女，四川大学公共管理学院博士研究生，中共四川省委省直机关党校副教授。