我国自主创新示范区绩效审计与国际借鉴

陈湘州

（湖南科技大学 商学院，湖南 湘潭 411201）

我国自主创新示范区绩效审计与国际借鉴

陈湘州

（湖南科技大学 商学院，湖南 湘潭 411201）

创新区作为一种特殊的地理区域，能够汇聚大量领先的“锚机构”和企业集群，随着创新步伐的加快，越来越多的初创企业和企业孵化器与加速器等会融入其中。而对于自主创新示范区来说，为了达到更理想的绩效水平，需要在紧凑的空间内不断提升交通运输、通信网络的便利程度，并在办公楼宇、商业公寓和居民住宅以及零售中心等方面进行全面配套。近年，我国为了全面体现人们与企业位置偏好的变化趋势，先后批准成立了多个国家级自主创新区域，这些区域的经济模式、区域决策以及社会网络之间的勾连等都要进行重新塑造。当然，自主创新示范区与孤立的科技园区建设不同，也不单纯是为了发展离散工业，而是要借助资金、智力和人员的投入，通过不同部门与产业之间的融合，创造更多的产品、技术与市场解决方案，从而提升我国经济整体发展质量。

自主创新示范区；创新绩效；绩效审计

为了促进区域经济的进步和提升国家的综合竞争能力，通过资源输入或者资源重置的方式构建的创新区开始在美国与国外的一些大城市相关地区涌现出来，在经过了多年的发展之后，呈现出十分鲜明的个性特征与较高的规划水平，对区域经济的发展和国民经济的进步起到了十分积极的重要作用[1]。在全球范围内，在巴塞罗那、柏林、伦敦和蒙特利尔、首尔以及斯德哥尔摩、多伦多等地，都成功上演了创新区的实例，取得了十分理想的效果。在美国和一些发达国家，创新区一般出现在城市市中心或者次中心的“锚机构”附近，比如亚特兰大、圣地亚哥和西雅图等。在这些城市中，一些没有得到充分利用的区域得以被重新规划，大量资源以集中投入的方式涌入到这一区域，以满足入驻机构对于城市化、工作便捷化与生活满意化的诉求[2]。在我国，为了借助特定区域的进步而带动相关区域继而实现国民经济的整体性进步，近年连续批准建立了多个国家级自主创新区，希望通过政策的扶持和资源结构的重构，改变一些地区经济增长乏力的状况，消除地方财政萎缩与创新能力滞后的双重挑战，更好的体现社会发展进步中的公平与正义，促进包容性、可持续性经济发展模式的形成。基于上述思考，接下来，本文就以创新绩效的视角，针对我国自主创新示范区发展的现实维度和绩效审计的路径等问题展开讨论，希望借此能够得出了可以借鉴的管理信息。

一、理论阐释与文献梳理

（一）理论阐释

创新区是近代才出现的区域发展的“特殊名词”，是在国内外按照中心区域发展转型与老城区更新与革新问题探索出的新型区域社会发展模式。在通常情况下，创新区的发展离不开高校校区、科技园区和公共社区这三种彼此关联和相互配合的元素，这些元素作用的发挥能够促进创新区的自主发展，并借此形成一种类似于开发区建设的模式[3]。较长一段时间以来，国内外学者以理论支撑与本土案例研究的形式对与创新区相关的理论问题进行了有益的探索。其中，美国哥伦比亚大学社会学博士后Etzkowitz即为该领域的先行者。Etzkowitz提出的“三螺旋”理论时至今日依然被创新区的发展视为“指南针”。在他的研究中，揭示了在美国地区，按照“大学←→企业←→政府”关联起来的“三螺旋”模式能够促进区域创新空间的形成。同时，在这一模式下，推动创新区发展的动力将会从具有明显界限的独立制度体系转向更具柔性化的叠加系统。此时，高校、政府与企业就会进行“角色互换”——高校借助孵化器“生成”企业，企业借助高校提升其教育者的身份特征，政府借助小商业创新研究以及相关项目以风险投资商的身份出现[4]。此外，美国芝加哥学派的全球化城市理论与洛杉矶学派的城市便利论的代表通过研究发现，创新区发展之推动力需要借助受过高等教育的劳动力的加入，唯有如此，才会提升创新区的便利性、多样性，对周边区域起到带动和示范的作用。在这一问题上，美国知名城市研究学者Jacobs就鲜明的指出，创新区发展之原动力在于地理层面上彼此相关的多种产业的共存和区域内部人力资本的大量聚集。与此同时，诺贝尔奖经济学奖获得者罗伯特·卢卡斯也通过严密的理论与实证方式，证明了创新区人力资本的集聚可以提升相关产业的生产率或者劳动效率，继而实现对区域经济和产业发展的极大推动。而事实上，从已有的经验可以看出，人力资本之集聚能够让更多企业、投资者、相关产业接踵而至创新区。比如，对企业来说，他们选择特定区域立足扎根的根本原因是这一地区具有良好的市场与供给网络资源，能够借助当地受过良好教育的人力资本实现生产力的提升，然后从中获益。在这方面，美国卡耐基梅隆大学的理查德·佛罗里达就做了一项时至今日依然备受推崇的工作——他提出了创意城市发展的“3T”理论[5]。在这一理论体系中，他指出创意经济时代的城市发展原动力在于拥有创意、掌握技术的“关键人才”，而高校便是培育此类人才的关键场所，而企业要借助输入输出的转化，让创意思想转化成技术和产品，这些将成为创新区发展的关键基础。

（二）文献梳理

作为我国统筹国内和国外两大市场做出的关键战略决策，创建国家自主创新区关系到国民经济的可持续发展和人民福祉的持续提升[6]。从2015年国务院相关文件发布之后，相关区域的创建热情不断高涨，在社会各界的响应积极下，创建新型创新区受到了社会各界的普遍关注。而实际上，在学术界，早在2011年，这一问题就引起了学者们的注意，相关文献成果相继涌现。李碧花、董瀛飞（2011）指出，创新型区域指的是能在经济发展和演变历程中发挥支撑作用的创新系统及其所处之地理区域。他们认为，创新型区域需要得到国家创新系统和部门创新系统以及区域创新系统的共同支持，并基于区域层面进行资源补充和能力协调才能促进创新区的发展。然后，基于多层次创新体系的角度，对全球范围内的生物技术产业创新地区——美国波士顿创新区、英国剑桥区、德国以及韩国生物创新区之形成过程、路径、驱动模式等进行了对比分析，得出了值得借鉴的结论。朱咏和黄苏萍（2012）对创新区的发展瓶颈进行了深入分析，并探讨了引起这些困难的关键因素，借此给出了创新区发展的投融资模式和破解投融资困境的关键对策——创新区需要在整体上编制投融资计划和预算，对资金的供需进行统筹规划；保证创新行为的多元化和系统化，通过融资体系的构建不断强化创新区的可持续融资能力和投资绩效。朱远、易华、嫣妮（2013）认为，在创新区发展的过程中，需要充分发挥高校、科技园区和社区的作用，通过资源互补和能力互换实现彼此之间的联动发展，借此全面提高区域创新体系之整体运行效率以及创新区的经济和社会能级，以此促进创新区的转型和升级。同时，要借助“三区融合与联动发展”的模式，实现创新区所在区域从传统工业区转向知识创新区。阮仪三（2014）的研究对创新区的发展提供了有益的借鉴，研究成果表明：创新区的发展需要强化对文化创意产业的关注，只有不断改善创新区文化品质与生活环境，才能在政府、企业与高校的三方合作下，让创新区由此获得更为显著的能量扩散效应。夏光和屠梅（2015）借助增长极理论和产业集聚理论以及空间扩散理论，将企业孵化器、三元参与以及知识溢出等知识应用到了创新区的发展模式之中，认为只有将上述资源和能力融入到创新区空间之内才能不断打破区域经济的发展局限。刘芹（2016）通过研究重点揭示了创新区发展的动力机制，其中涉及到协同共生机制、涌现性机制和社会资本机制以及联动文化机制、创新系统机制等，相关结论对提升创新区的发展动力，寻找动力缺失的缘由具有十分积极的借鉴意义。张有道（2017）在介绍创新区有关理论演进脉络的同时，针对甘肃华夏文明传承创新区的建设问题进行了研究，指出该区域建设属于公共项目，带有公共价值之属性。借此对“华创区”的建设绩效与评价维度进行了分析，认为当前的建设更多的集中在建设过程中的有效性方面，对参与性和回应性的关注并不深入。李建强、黄海洋（2017）对创新区发展的“三区联动发展理念”从社会学的视角进行了重新阐释，给出了全新的理论依据。认为在创新区建设过程中，需要充分发挥社区的作用，以便为校区与园区发展提供更为广阔的空间。与此同时，应进一步发挥校区为社区与园区发展提供关键性支撑的作用，让科技园区成为推动校区与社区共同发展的重要载体，以便让三者共同发力、实现共同发展。易华、诸大建（2017）借助“3T理论”对世界范围内发达城区的建设成功经验展开了深入剖析与拓展，得出了一些值得借鉴的结论。

通过上述分析可以看出，有关创新区的发展的建设的问题得到了学者们的高度关注，相关成果及其结论足以说明问题。但是，在对以上问题进行分析之后发现，针对自主创新示范区绩效审计的研究并没有出现，在这方面尚属空白领域，本文针对这一问题进行研究，具有一定的理论和现实意义。

二、创新系统的理论比较与特点——基于自主创新示范区的分析

系统是通过单元、单元内部的彼此关联、单元与相互关系之特征等部分构成。对于类似创新区的创新系统来说，一般是通过企业、研发组织、金融机构和公共组织等创新单元构成的，并借助市场和非市场要素进行彼此关联、制约与作用，通过知识的产生、传播以及应用，达到提升系统层次和输入输出效率的目的。

（一）不同层次创新系统的理论比较

“创新系统”（本文所要研究的“创新区”或者“自主创新示范区”均属于这一系统）是上个世纪就是年代之后兴起的理论，该理论是在新古典经济学派和新熊彼特学派以后，借助系统方法对创新行为以及经济增长问题进行研究的理论框架。这一理论基于国家层面对创新系统进行分析（比如，弗里曼就曾经对日本经济在战后的崛起展开过分析，得出了很多有价值的结论）。这一理论的出发点为——对于不同产业、不同部门的创新系统会在不同虚拟空间内运行，这些系统的知识基础、技术特征以及投入产出关系等都存在显著差异。而与国家创新系统相较，部门创新系统可以将组成单元之间的关联以及交互作用视为出发点，开展对系统的演化历程和未来发展状态的动态分析。在这一问题上，英国卡迪夫大学库克教授1992年提出了“区域创新系统”这一概念，认为任何区域创新系统都需要借助地理上的彼此分工和相互关联，各类生产企业、研究机构与大学之间要通过资源互补和能力互助形成一体化的区域组织体系，该体系能够支持和产生创新行为。

（二）不同层次创新系统理论的交互发展

按照已有的理论研究，“国家创新系统”关注国家特征对创新行为产生的影响；“部门创新系统”关注不同产业和不同部门之间存在的差异；和部门创新系统不同的是，区域创新系统更加关注区域因素对系统运行产生的影响，在创新区域内，相关联系能够对创新活动形成重要支撑。此外，“区域创新系统”更加注重区域内的地理资源、经济模式和文化环境等。当然，这三类不同的创新系统在现实经济分析时都会有所体现，当然这会增加对创新区域系统分析的复杂性。而随着经济全球化与区域经济一体的发展，越来越的学者发现了从国家创新系统到区域创新系统分析框架中的疏漏：（1）国家界限无法对创新系统运行之边界进行准确概括。（2）创新系统的正常运行要得到区域创新系统的支撑，在创新系统的所有要素中，人力资本和支持创新的关键设施以及研发活动最为重要。（3）不同创新系统之间的彼此影响能够让创新区的研究不再局限在特定的区域视角，需要扩大视野，关注创新区不同的发展阶段与不同创新主体能够发挥的功能。

（三）创新系统的特点解析——以欧盟为例

在时间维度上，不同层次之创新系统会在发展过程中持续演变并产生直接或者间接的影响。这样一来，对特定区域创新系统进行研究就需要考虑更多因素的综合作用。比如，近十年以来，在欧盟地区不断发展成功具有国际竞争力的创新区域——德国的巴登-符腾堡地区、艾米利亚-罗马格纳地区和荷兰林伯格省所属的多国跨边境创新合作区以及德国中部地区的萨克森-安瓦尔州化工产业集群区等。在持续实施知识经济战略和践行区域经济发展战略的过程中，这些地区的创新发展模式呈现出很多新的特点：（1）创新区的规划模式得到了进一步优化。在信息技术、网络技术和计算机技术的集中影响下，欧盟大部分创新区都在区域规划之电子化、动态化以及知识化方面做出了大量努力。其中，电子化指的是创新区在规划的过程中，借助电子信息化工作，让规划内容以数字化、图形化的现实展现出来，让规划内容能够得到社会公众的了解与参与。而动态化指的是通过定期优化规划内容，让规划可以及时反映形势发展与社会公众的意愿。（2）创新规划区域的持续扩展。从近年来欧盟的战略规划可以看出其已经在以下两个方面实现了巨大转变——一个是从基础设施与生态环境建设为焦点，转变成以创新能力建设和研发平台构建、人力资本投资为焦点。可以说，欧盟大量创新区的规划尤其是德国中部地区化学产业集群之规划和建设等，都能够很好的说明当地发展模式转向了以创新能力提升方面；另一个是从以促进经济发展为焦点，转变成以社会进步为焦点，更加关注教育培训和卫生医疗，这些事业的发展和进步，确实为当地人民的福祉提升做出了积极贡献。比如，丹麦的创新区规划就以医疗卫生为焦点。（3）创新区空间范围不但扩大。按照空间经济学的视角，在空间网络框架下，区域内部的关联十分频繁，创新区经济之发展需要更大的空间范围，以便能够对区域内的资源进行积极有效的配置，借此获得越来越可观的创新区经济整体绩效。在这方面，欧盟相关创新区的整体规划就展现出了上述特征，在空间范围上呈现出显著的逐步扩大趋势。比如德国的柏林-勃兰登堡联合区就是借助空间上的规划，让创新区产生了更大、更深远的辐射效应和带动效应。

三、我国自主创新示范区发展的创新绩效

从社会学的角度讲，创造价值的实现，唯有社会公众对政府的信任获得提升，抑或政府合法性实现了提升，价值就会被创造出来。而唯有创造了价值，才会被认为产生了绩效。所以，接下来，就分别从以公共价值为基础的创新区绩效治理、以公共价值为基础的自主创新示范区绩效评估的双重现实维度，对我国自主创新示范区的发展进行系统分析。

（一）以公共价值为基础的自主创新示范区绩效治理

公共价值作为公众对政府期望的综合表达，一直被视为个体和组织价值对应的范畴，属于同一客体和同类客体在同一时间满足相关主体尤其是公众诉求所产生的效用与意义，一般要借助政府和社会团体进行开发和设计、制造，并在对资源进行组织、治理的过程中，向社会公众提供和分配能够消费与享受的公共产品与公共服务。可以说，公共价值属于集体表达与政治协调的范畴，是社会公众偏好的集中反映，其创造可以有效提升社会公众的信任。在不同的情境模式下，公共价值中的角色与利益诉求并不相同，公共价值之间的差异与冲突也有不同的体现。因此，对公共价值进行关注，本质上对政府合法性与社会公众对政府信任的关注，能够在很大程度反映社会发展进程中的公共行为、政策需求与项目承载的社会价值等。从这个角度讲，对创新区进行绩效评估需要依照统一的指标与标准，依据特定程序对相关评估对象的业绩加以客观、公正和准确的综合评价，以此促使其绩效得到提升与改善。其中，影响创新区绩效评估的要素有创新区的职能水平、发展战略的准确性、创新区的价值取向、组织管理的规范性、参与主体的发展水平，以及创新区的人文层次、社会参与状况和不同利益主体间的博弈和整合等。

比如，创新区绩效评价的价值取向会对评价的战略定位和指标设计以及评估主体的选择与评估结果的运用等发挥重要作用，并且会因此影响创新区的绩效行为及其发展方向。更为重要的是，创新区绩效组织和管理工作，需要突出公共价值和绩效组织之间的衔接，通过科学管理方法和流程，彰显创新区绩效生产之效率、公平与回应，以此实现创新区绩效产出的最大化。

（二）以公共价值为基础的自主创新示范区绩效评估

创新区绩效源自创新区的价值建构、绩效组织管理和协同领导系统的建设与开发，创新区唯有不断提升公众的信任与合法性支持，才会由此产生客观的绩效。而这将为“自主创新示范区”的绩效评估和相关维度的确认，提供了全新的设计和实施思路。以下就分别针对自主创新示范区的协同领导系统维度、绩效审计维度、社会价值构建维度进行全面、系统的分析和论证，希望借此为自主创新示范区绩效审计的开展和实施提供可以借鉴的信息。

第一，协同领导维度。自主创新示范区的绩效领导系统涉及到价值领导、愿景领导与效率领导多种不同层次和功能。可以说，创新区的价值领导可以从社会价值中得到基本公共价值并对其加以排序，这种领导力包括权威人士和社会精英的领导力；而愿景领导指的是把社会基本公共价值与战略管理层面上具体化之后表现出来的领导力；效率领导指的是对战略规划开展有效落实的领导模式，属于发挥管理职能实施规划之领导范式。对协同领导系统来说，其内涵涉及到以下两个方面：一个方面是对创新区变化的反应。当创新区绩效价值链不同组成部分出现了变化，其协同领导系统就能够启动应对机制，借助协调与统筹，保障创新区的绩效管理工作始终围绕目标展开。另一个方面是化解创新区冲突的协调机制，通过化解不同参与者之间的冲突，能够实现创新区政府基于公共价值的良性运行。由此可见，自主创新示范区建设属于庞大的系统工程，关联着异常广泛的行业门类和利益群体，只有对其进行协调处理，其间的复杂关系才会得以梳理。为此，在创新区的公共政策制定和公共服务提供以及公共项目实施的过程中，应保证多元主体朝着既定的方向和绩效目标行进，通过协商和合作的方式，让利益相关者能够在价值理念和发展规划方面保持一致，当出现绩效管理工作与可操作性之间的冲突时，就应该启动预先设置好的协调冲突预警应对机制（前文已述及），引导创新区能够始终围绕公共价值方向行进。例如，在创新区文化产业的绩效管理工作中，牵头部门应该为文化部门，借助其现行的体制机制，对相关板块和具体业务进行监督和审计，对其中出现的体制机制不顺、资金投入产出水平较低等问题严加问责，以保证绩效管理工作能够顺利推进。此外，在应对创新区突发变化时，应构建良好的协同和领导机制对其加以应对。

第二，社会价值维度。在这一维度上，创新区注重社会公众在政策议程与问题讨论中的参与、对话与表达话语等，属于对社会公众参与治理过程的倡导过程，隶属于“公共治理”的范畴。也就是说，创新区内的成员——高校、社区、园区——应该在观点立场表达和对话协商以及寻求共识的演变过程中，不但产生社会价值与基本公共价值。同时，该价值体系的形成要按照时空、情景加以调整。其中，影响创新区社会价值建构的因素涉及到对创新区发展的意识、创新区的利益取向、制度框架和领导者、决策者的价值理想以及社会成员的价值意愿等。只有那些符合基本公共价值的绩效，才不会偏离创新区发展的既定轨迹与成员期盼。从这个角度讲，“自主创新示范区”建设绩效之社会价值建构，就表现在“自主创新示范区”范围中不同区域和不同范围以及不同文化圈成员对创新区规划和产业计划以及有关政策、制度和规划的态度，在实际操作中更加注重创新区的文化圈建设和价值体系建设，并借此为社会创造信任感，为评判标准的确立提供支撑。这是因为，只有能够获得公众信任与支持的、可以体现时代风范与习俗追求的价值取向才是其发展绩效所要求的社会价值。为此，需要在以下方面予以更深入的关注：首先，要倡导符合国家利益与创新区发展战略的社会价值，在顺应时代机遇与历史发展趋势的基础上，响应国家创新发展的大方向。同时，要沿着创新区参与者所期望的方向，构建社会公众追求的主旋律。尤其在发展机制的构建方面，应注重选择机制、约束机制与领导机制的确立和优化。一定要选择具体、能够实现善治的公共价值。其次，要培育善治的创新区治理意识。即在创新区事务决策和运行过程中，决策者应该在符合既定时空情境的情况下，按照意识形态的约束，给予创新区建设的参与者表达偏好意愿之机会。同时，在尊重参与者偏好时，尤其要尊重社会契约和社会精英的价值诉求，以此塑造善治的创新区运行机制。当然，需要意识到，不同区域在落实创新区建设目标时存在差异，内容与进度也大不相同。再次，应做好创新区的精神文明建设工作，通过弘扬社会主义核心价值观，让创新区的参与者——社区、高校、园区——能够以集体利益、社会利益为出发点，不断培养其正确的价值信念、符合创新区发展的风俗习惯和文化传统，并在道德伦理方面做出更积极的努力。更为重要的是，应对传统文化及其精华加以继承和发扬，坚决去除糟粕和陋习，让“自主创新示范区”的建设可以在挖掘传承与创新优秀创新文化的基础上，构建顺应时代发展的物质和精神家园。

第三，绩效审计维度。在科学管理流程的角度上，要将创新区绩效评价的计划、组织、领导、控制等视作其组织管理的关键工具，只有对这些工具加以良好利用，才能实现绩效评价工作的顺利开展。这是因为，自主创新示范区绩效质量的提升不但要在效率性、经济性上有所体现，还体现在创新区参与者对公平、正义的诉求。而在自主创新示范区绩效的组织管理方面，需要借助创新区政府组织和相关部门的共同努力，提升创新区绩效。而在绩效沟通方面，需要注重绩效主体部门之间的合作与协调，将绩效激励的焦点放在政府外部参与者之间，通过实施有效的激励手段实现更有效的绩效控制。而在创新区绩效管理流程的相关环节，应围绕社会公众对创新区政府的信任或者政府的合法性来展开。而对于“自主创新示范区”绩效组织管理这一问题，需要注意的是“创新区”建设的相关资源的投入应围绕公共价值的要求和绩效组织管理模式开展。首先，在创新区绩效结果应用到实践中时，要把沟通目的定位在促进创新区社会公众对政策的信任方面，把沟通过程定为和评价对象、服务对象之间的对话和协商，以便能够突出协调、辅导与纠偏工作，促使服务对象和生产主体能够更加理解绩效评估的相关。例如，在创新区文化产业建设方面，政府就应该对文化产业项目的政策执行情况开展反馈与交流工作，更要借助审计机构的作用，对创新区发展绩效开展审计和监督工作，以便能够发现问题、分析问题和解决问题。其次，在创新区绩效目标设定和实现的过程中，要针对创新区建设规划和年度工作计划以及预算等对重大项目进行统筹安排。在这一过程中，创新区政府组织应关注社会公众、社会组织和文化知识精英的利益诉求，并以此为出发点，对创新区的建设规划加以引领，在联合多元主体之后共同建设创新区，提升创新区的发展绩效。再次，在创新区绩效评价组织的过程中，需要对绩效生产的全部生产方进行评价（必要的时候，要要对其生产过程和运行成效加以审计），通过设定多元评价主体对评价项目的绩效进行评估。需要注意的是，在评价对象的选择上，应包括全部利益相关者。当然，在绩效激励的过程中，就要综合使用多种不同的经济手段、行政手段与心理手段，把项目的相关方列入到绩效评价的对象范围。

四、我国自主创新示范区绩效审计的国际借鉴

通过前文的分析可知，我国自主创新示范区的发展需要面对诸多问题，无论是创新绩效的衡量还是创新行为的保持和提升，都需要制度、体制、机制的构建，都需要当地政府、社会公众、企业的参与，而为了更好的提升自主创新示范区的创新绩效，保证创新动力源源不断，更好的牵引创新区及其周边地区的发展，有必要对发展绩效或者创新绩效加以审计和监督，以便能够从中发现问题，寻找解决问题的途径，更好的促进自主创新示范区的健康可持续发展。接下来，就分别针对英国和澳大利亚创新区绩效审计的实际，探究其审计实践当中的经验，为我国自主创新示范区的绩效审计和评估提供可以借鉴的信息。

（一）改良绩效审计机制——借鉴英国经验

英国针对创新区绩效审计具有很多值得借鉴的内容、方法和技巧，在我国自主创新示范区绩效审计实践中，有必要对其加以借鉴：（1）建立合理、有效的审计报告制度。英国对创新区开展绩效审计的经验为：构建合理、科学、系统、客观的有效的审计报告制度，以保障绩效审计监督工作产生积极效果。尤其在社会分工越来频繁的当今时代，以监督和管理为主要任务的审计部门正在失去执法者的角色，其最为关键的职能在于发掘或者发现审计对象的违法和违纪，对其低效率的要素组合和机体运行进行监督和督促，并最终把相关行为通过审计报告的形式传递给拥有行政处理权的部门，最终让这些行为得到纠正、调整和处理。（2）实行和改良绩效审计机制。英国审计委员会针对创新区进行绩效审计时，一般都要构建全新的审计机制，其具体模式为：“特派办”按照工作要求，聘用具备一定资格的社会审计单位开展绩效审计工作，同时要面向社会审计机构给予技术层面的支持，借助严格的质量控制系统对其绩效审计工作加以监督，防止收费标准与收费权随意设定；审计署通过授权的方式，要求各个“特派办”对所驻地区的地方政府的经济行为加以审计和监督，在必要的情况下，要把特派办审计地方政府的权利和地方政府配合审计监督的义务以法律的形式呈现出来。（3）规范政府部门接受审计监督的义务。英国在对创新区进行绩效审计的过程中，会全面明确政府部门需要承担的审计义务。例如，要对其预算执行的时间、结果以及经费收支情况和领导干部的经济责任等问题加以全面审计；对审计报告的流程做出新的规定，将其作为上级部门核销经费和考评单位领导工作业绩的关键依据。对那些未能履行有关义务的审计对象和主要领导干部要进行党内处分和经济、形式惩罚，以便能够更好的发挥绩效审计监督的作用。与此同时，还在规范政府行为的有关法律过程中，对审计机关的审计权力与政府部门的审计监督义务做出明确规定，以保障相关法律之间能够彼此协调与相互贯通。

（二）提升绩效审计独立性——借鉴澳大利亚经验

在世界范围内，绩效审计正成为政府审计的必然趋势，越来越多的国家都借助绩效审计，以此提升政府的工作效率和效果，澳大利亚形成了丰富的绩效审计经验：（1）审计程序和内容具有挑战性。在程序层面上，澳大利亚国家审计署需要征求公共会计和审计联合委员会的意见，同时，要经过议会和其他专门委员会的批准之后，得到政府部门的许可之后，才能确定绩效审计的任务和目标。在内容层面上，澳大利亚的绩效审计工作更多的关注政府治理和项目管理、边界和国家安全以及社区服务和环境发展，健康医疗和制造业科学研究、教育和社会保障等。近年来，为了提升绩效审计的效率和效果，澳大利亚更加注重绩效审计的时效性，重点对多部门联合项目审计工作加以关注，对地区间的合作项目进行了重点审查。同时，国家审计署认为，绩效审计的重心应该放在政府治理风险管理和评估以及政务院改革议程等方面，同时要注重对跨部门项目资金管理的审计和机构活动合规性的审计层面上。（2）注重事前审计和事后审计的结合。澳大利亚审计署将“后续审计”视为单独的审计类型，通过重视后续审计的独立性，最大限度的推进绩效审计的实施，以此体现绩效审计结果应用的科学性和前瞻性性，展现绩效审计的权威性。而随着政府和其他社会组织之间合作项目的加大，防范公共资源风险、保障管理公共资金安全、提高政府收入和支出的比例，已经成为澳大利亚政府绩效审计的关键内容。这是因为，风险评估作为预测性评估，能够对概率事件进行判断，以便能够发现风险源和风险点，有针对性的提高风险控制型绩效审计的关注程度，把绩效审计从事后监督伸展到事前防范的范畴。（3）强调绩效指标体系的科学性和前瞻性。在澳大利亚的绩效审计中，审计机构对创新区的绩效报告加以审计，要构建一般性框架，以便为绩效审计进行指导，以强调绩效指标体系的科学性和前瞻性。因此，在操作过程中，通常会制定科学、合理的指标体系，并以绩效审计为核心内容，使之和财务审计和合理性审计等相区别。可见，建立绩效评估指标体系在澳大利亚创新区绩效审计实践中最为重要，也是最能体现其绩效审计成效的环节，在绩效审计系统中处在最为顶端的位置。此外，澳大利亚绩效审计工作也与其他发达国家一样，在20世纪末经历了逻辑发展和完善的过程，把绩效审计视为政府公共部门预算和报告的基础，改变了以往社会中“结果和产出的框架”。（4）强调审计的具体行为和抽象行为。绩效审计是依据绩效标准对资金使用情况进行的审计工作，其焦点是支出和收益之间的匹配程度。进入21世纪以来，澳大利亚审计署开始了一系列大胆的尝试。尤其近年来，府际之间的合作逐渐兴起，让澳大利亚审计署把绩效审计延伸到了府际协议和政府协议等抽象层面上。而为了提升相关协议的约束力和影响力，澳大利亚审计署开始了对“跨部门协议的有效性”的绩效审计，重点关注协议的基本要件。比如，要审计其是否符合合作的目的、合作目标的明确性以及对风险的评估的。对澳大利亚审计署来说，这样做的目的不但涉及到审计内容的眼神，还旨在提升绩效审计的成效。

五、我国自主创新示范区绩效审计的路径选择

自2015年以来，我国开始了新一轮的国家自主创新示范区建设，旨在通过推进自主创新与高技术产业发展的先行先试，从中探索经验，做出示范。与此同时，还能进一步完善科技创新的体制和机制，推动发展战略性新兴产业，在创新力的驱使下，更好的转变和优化经济发展方式，并对区域经济乃至国民经济起到引领、辐射和带动作用。在综合了澳大利亚和英国对创新区绩效审计的经验之后，本文认为，我国在自主创新示范区绩效审计方面应该“有所作为”，除了要重构创新区绩效治理模式、系统提升政府投融资绩效审计水平外，还应为创新区提供绩效审计提供补充要素，如此等等。

（一）系统提升政府投融资绩效水平

（1）建立基于创新平台的监督机制。在平台运作环节，创新区政府要对平台内的产业进行合理分工，以实现对平台资源的统筹安排。同时，创新区政府要不断挖掘自身能力和优势，以促使平台能够实现有效自营。而在平台发展壮大之后，应有意主动承接创新区内大型重点项目的建设工作，并在融资成本与股东分红方面做出更多努力——让平台之经营收益能够反哺创新区财力，实现创新区的良性循环和持续进步。当然，在这一过程中，要最大限度的发挥社会资本对创新区经济的引导作用，以便能够推动自主创新示范区实现更高、更远的经济社会发展目标。（2）完善外部资源参与创新区发展绩效的运行机制。创新区政府需要充分发挥其制定控制性规划的“权力”，通过制定客观、科学、前瞻性的发展建设规划，为创新区绩效提升提供更多政策支撑。比如，可以借助周边金融市场和金融机构的人力资源，让创新区政府能够在项目建设和融资规划方面获得更有价值的信息，并在不断提升其增值服务的过程中实现多赢。（3）全面优化创新区投融资管理。在项目立项环节，相关部门要依据其职能在对创新区投资项目开展审批和监督管理的前提下，以通力协作的姿态，构建高效的信息发布和反馈机制，以此提高决策的科学性与专业性。而在项目建设环节，应完成监督和管理的分离，把项目建设工作交付给政府投融资平台进行，以签订BT协议或者BOT协议的形式不但规范操作，并在招标、专业施工方面取得更积极的成效。在项目运营环节，要对自主创新示范区的经营性资产实施“运管分离”，并基于这样的运作方式把建成后的经营性和准经营性资产交给政府投融资平台进行运营，以达到统一管理与规模化、集约化运营的目的。

（二）为创新区提供绩效审计的补充要素

（1）为了对自主创新示范区绩效的提升提供更多有价值的支撑要素，除了要在知识和资金方面做出努力外，还应通过审计工作的开展，发现可以长期影响创新区发展的要素，比如合作文化和区域内的交互学习氛围、企业的管理制度和劳资关系等。（2）为新建创新型区的形成奠定基础要素。基础要素重点涉及到知识要素与资金要素。可以说，对任何创新区域的形成来说，此类要素都是前提和基础。对知识要素来说，创新区应注重对高校、研发机构进行的资金投入，对有可能实现产业化和高附加值的研究项目进行重点资助，提升对基础学科的资助水平。同时，要把高校等科研机构建设成创新区技术创新、管理创新、技术创新等创新系统的关键组成部分。对资金要素来说，应重点解决创新区内出现的融资困难问题（尤其是中小企业、微型企业等），针对当地金融体系不健全以及企业之间的不平等交易等行为开展绩效审计工作，并借此构建多层次、专门服务于“困难企业”的资本市场体系。（3）为新建创新型区的发展创造更多积极要素。如果自主创新示范区已经具备了充足的基础要素，有关职能部门就应该选择更理想的发展方向，在出台刺激措施的过程中按照创新区的发展诉求持续优化区域内的交通、通信等设施建设，为自主创新示范区的成长“保驾护航”。与此同时，应重点关注和支持创新区内行业协会等相关中介组织的发展，无论是在经济政策的制定还是经营绩效的审计，都要让彼此之间保持密切沟通和协调，以保证相关政策的制定可以持续适应和推动创新区域的成长和进步。

（三）重构创新区绩效治理模式

在自主创新示范区的发展进程中，应适时调整策略，通过绩效审计和绩效治理的形式，为区域软实力的提供贡献更多动力。与此同时，自主创新示范区若要实现更好的发展绩效，还应充分尊重市场配置机制，让相关资源最大限度发挥其功效。这是因为，自主创新示范区的建设对国家和地方的发展都具有重要的战略意义。尤其在把创新区的建设提升至国家战略层面，更能够凸显创新区的战略地位。因此，有必要在通过绩效审计的形式，让给予创新区发展的优惠政策、资金投入等能够产生更为积极的效果，以实现创新区经济社会的又好又快发展。同时，借助绩效审计工作的开展，及时发现产业布局方面存在的问题，以便为壮大经济实力和增强服务能力提供更多参照，为地区经济的长远发展提供更为坚实的保障。当然，需要注意的是，当前乃至以后，区域经济一体化的趋势会越来越明显。在这一过程中，尤其要注意创新区体制机制的持续创新，通过绩效审计工作的开展，为创新区治理模式的转型和升级提供可以参照的信息。比如，借助绩效审计结果可以在创新区内构建松散、非政府组织的协作机构，以充分协商为基础，通过签订协定的方式，为创新区内企业生产、经营与服务工作提供更多便利。

[1]赵峥，李娟.福建平潭综合实验区发展思路与对策研究[J].决策咨询通讯，2016，（12）：36—38.

[2]邵伟然.澳大利亚绩效审计对我国的启示[J].财会月刊，2015，（9）：100—103.

[3]周永辉.澳大利亚绩效审计对我国完善跟踪审计的几点启示[J].审计广角，2015，（5）：9—11.

[4]李雪琼.澳大利亚政府绩效审计特点和启示[J].商场现代化，2015，（4）：87—88.

[5]何芹，苏婷，王炎斌.内部控制鉴证与内部控制审计：政策规定与实施现状[J].中国注册会计师，2015 ，（4）：12—14.

[6]邹晓朋.浅谈财政专项资金绩效审计[J].潍坊学院学报，2014，（2）：116—118.

编辑 凌 澜

The Reality Dimension and International Reference of China’s New Innovation District Performance Audit

Chen Xiangzhou

Innovation zone as a special kind of geographical area,leading to gather a lot of"anchor"and enterprise clusters,with the speeding up of the pace of innovation,a growing number of startups and business incubators and trap the accelerator is blended in among them.For new innovation area,in order to achieve better performance,in a compact space need to constantly improve the convenience of transportation and communication networks,and in office buildings,commercial and residential apartment,and a comprehensive supporting retail center,etc.In recent years,our country in order to fully reflect the change tendency of the people and enterprises location preferences,has approved the establishment of a number of national independent innovation area,the regional economic model,decision-making and the connection between the social network to be remodeled.New innovation area and isolation,of course,science and technology park construction is different,also not only to the development of discrete industry,but to use money,intelligence,and personnel,through the integration between different departments and industry,to create more products,technology and market solutions.

National Autonomous Innovation Zone;Innovative Performance;Performance Audit

F293.1

A

1007-905X（2017）10-0070-08

2017-07-22

国家社科基金资助项目（13BJY057）

陈湘州，女，湖南科技大学商学院副教授，主要从事财务绩效管理研究。