论政协民主监督与政治生态优化

2017-03-07唐兴军

湖北省社会主义学院学报 2017年6期

唐兴军

(湖北师范大学，湖北黄石 435002)

中国人民政治协商会议作为中国特色社会主义政治的重要组成部分，是爱国统一战线的组织、是多党合作和政治协商的重要机构、是发扬社会主义民主的重要路径与形式。长期以来，人民政协在中国特色社会主义建设事业尤其是国家治理中扮演着极其重要的角色，履行着参政议政、政治协商和民主监督等重要职能。十八大以来，在“四个全面”的战略部署与实践推动下，为切实将“权力关进制度的笼子里”，党内监督体系不断健全和完善，党内政治生态得以修复。但是，整个政治生态的优化，依赖于监督体系从党内向党外的拓展延伸。政协作为重要的民主监督主体，其监督职能得到前所未有的重视和强化。2017年3月，中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》(以下简称《意见》)，为政协民主监督提供了新的强有力的制度保障，明确将党内监督与民主监督有机结合，把政协民主监督作为新时期政治生态建设与优化的重要抓手。为此，系统梳理政协民主监督的制度变迁与职能发展，深入论析政协民主监督之于政治生态的价值关联与内在逻辑，探寻以政协民主监督推进政治生态优化的现实路径，对构建现代化的监督体系，全面净化当前政治生态，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的理论和现实价值。

一、制度变迁与职能发展：政协民主监督的历史审视

民主监督实践可追溯至延安时期，当时中国共产党在抗日根据地实施的“三三制”政权是包括民主党派和无党派人士在内的人民参与政权建设与权力监督的萌芽。如邓小平所说，“三三制”政权实质是民主问题，即党在领导政权工作时，必须贯彻民主精神。[1](P9)这里的“民主”既指各民主党派和社会阶层有权参与政权建设与管理，也意味着各民主党派和人民群众能够对政府施以监督制约。1945年，毛泽东在回答黄炎培关于如何跳出历史周期律的问题时说到：“只有让人民来监督政府，政府才能不松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[2]很显然，人民的监督就包含民主党派的监督。新民主主义革命胜利后，随着多党合作制度的逐步确立，尤其是1956年，毛泽东在《论十大关系》中提出“长期共存、互相监督”八字方针，并于同年写入党的八大政治报告，标志着人民政协民主监督思想基本确立。

改革开放前后，人民政协工作逐步走上正轨，民主党派的政治地位得以恢复。“文化大革命”时期，各项政治制度均遭受严重破坏，民主监督曾一度停滞。1979年，邓小平在全国政协五届二次会议上提出发挥政协对宪法和法律实施的监督作用，开启了人民政协民主监督的新征程。1982年，党的十二大将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的八字基本方针发展为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针，民主监督被赋予新的含义和使命。邓颖超在全国政协六届二次会议上对民主监督的作用进行了界定。她认为，民主监督对于发扬社会主义民主，加强社会主义法治，防止党和政府脱离群众克服官僚主义，及时发现和纠正工作中的缺点和错误，都有很大的好处[3](P437)，政协民主监督被视为破除思想僵化的利器，与国家权力机关的监督相辅相成。1989年，邓小平做出批示，要求成立专门小组，拟定民主党派成员履行监督职责方案。随后，全国政协七届四次会议通过了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行条例》，首次对民主监督内容、形式和程序进行详细规定。民主监督的作用范围扩大到促进国家重大决策科学化和民主化，改进工作、提高效率，克服官僚主义、反对腐败现象，监督国家宪法、法律和方针政策的贯彻执行等领域。1989年底，中共中央印发了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，对人民政协参与政治协商和民主监督的作用与职能予以确认，制度体系逐步健全。

20世纪90年代至21世纪初，政协民主监督职能与制度得到进一步发展和完善。全国政协八届二次会议对《中国人民政治协商会议章程》进行了修订，明确规定人民政协的主要职能是政治协商和民主监督，并将民主监督界定为对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。1995年，中共中央转发了全国政协制定的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，将民主监督内容确定为宪法与法律法规的实施情况、重要方针政策的贯彻执行情况、国民经济计划与预算执行情况、国家机关及工作人员履职与清廉情况、政协章程的遵守与执行情况五个方面。同时，还明确了民主监督的主要形式，为政协监督职能的履行提供了可操作的、便于实施的制度规范。进入新世纪之后，政协民主监督被纳入执政党建设议题之中，比如党的十六大提出要强化对权力的监督，要求党的建设中进一步强化民主党派的民主监督，通过强化外部监督加强和改进党的领导，提高党的执政能力与决策科学化水平。又如2009年十七届四中全会作出的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中提到，健全权力运行监督机制，必须坚持党内监督与党外监督相结合，其中政协民主监督就是重要的党外监督形式。

党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要强化政协民主监督，完善制度规范，适时制定改进工作办法，增强民主监督实效。2017年3月，中共中央制订并通过了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》(后文简称《意见》)，就新形势下政协民主监督工作的开展，从意义和要求、监督内容和监督形式、监督程序和机制以及加强党对政协民主监督工作的领导等六个方面进行了全面详细的规定。与1995年版《规定》相比，民主监督的内容得到了丰富和拓展，增加了“涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况、国家机关加强作风建设与反腐倡廉等情况、政协提案议案等办理情况、党委交办的其他监督事项”等内容，反腐倡廉和关涉人民群众切身利益的事项首次纳入政协民主监督范围，充分体现了以人民为中心的治国理念的贯彻实施，也凸显了民主监督要服从党的领导，服务于党和人民事业的建设与发展。《意见》的出台，标志着政协民主监督制度走向成熟，也意味着政协民主监督职能的进一步强化。

由上观之，人民政协的民主监督职能经历了从探索实践到逐步规范化、制度化的历程。政协民主监督制度体系不断健全和完善，为民主监督职能履行提供了政治保障，为新形势下净化政治生态、推进国家治理现代化奠定了坚实的制度基础。

二、价值契合：政协民主监督与政治生态

政治生态是把生态学理论引入政治学领域后产生的一个新概念，是指在一定政治系统内各个政治行为体之间，以及政治行为体与政治环境之间相互作用而形成的政治运行的环境与状态。[4]特定时期和社会背景下的政治生态主要表现为政治主体、政治关系、政治制度、政治文化、政治行为及政治发展的状态，同时也表现为社会环境对人的政治行为的影响状态，还表现为政治系统对社会环境的影响状态等。政治生态的系统性、开放性、廉洁性等彰显着现代政治的价值追求。监督作为政治生态系统中不可或缺的运行环节，是指“为了达到政治、经济、军事、司法方面的某种目的，仰仗一定的权力，通过对社会公共治理中若干事务的内部分工约束或外部民主性参与控制等途径，针对公共权力的资源、主体权责、运作效能等而相对独立地开展检查、审核、评议、督促活动”[5](P1)。简而言之，监督就是对公共权力的控制与约束。《意见》指出，人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。显然，民主监督的目的是通过民主党派及其他监督主体，推进我国社会主义政治的民主化、科学化，构建廉洁、高效、开放的现代化政治系统，这与政治生态理论存在着高度的价值契合。

首先，系统性是民主监督与政治生态的价值思维方式。戴维·伊斯顿认为，政治生活是一系列复杂的过程，它表现为某种输入被转换为官方政策、决策和执行行动的输出。[6](P16)处在系统中的个体与组织相互依存、相互影响，子系统影响或决定着母系统的性质和发展[7](P5-6)，惟有政治系统中的各主体各尽其能、各司其职，政治过程方能形成良性循环的生态回路。习近平指出，人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理论、务实举措大力推进其履职能力建设。[8]

政治生态理论认为：“任一系统的可持续运行，既要依赖于自组织的能动力，又离不开来自环境的、自觉与不自觉的他组织动力。”[9](P35)一个相对稳定的政治生态一旦缺乏外部需求的输入，缺乏外部力量对本系统的监督，就会失去动力，日渐封闭，直至衰竭甚至走向毁灭。政协民主监督是促进政治清廉、提高执政党和政府的执政能力的外部力量。正如陈宏宇指出的，人民政协的民主监督在我国的政治生活中发挥着积极作用，它不仅有利于巩固党的执政地位，有利于扩大、推进与完善民主，有利于实现科学理性决策，还有利于减少工作失误。[10]民主监督意在充分发挥参政党在政治系统中的主体地位和作用，强调党内监督与民主监督有机结合，监督体系与政治生态相互促进。以整体性视角和系统的思维来推动全面深化改革，实现国家治理体系和治理能力现代化是当前及未来很长时期里治国理政的关键。十八大以来，严肃党内政治生活、净化党内政治生态成为全面从严治党的首要目标任务。但是，优良的政治生态不仅仅局限于党内，还要求整个政治系统的风气清正，执政环境和政治文化的纯洁。为此，以严肃的党内政治生活带动整个政治系统的优化，将党内监督与政协民主监督的阻隔连通，方能促成政治生态系统良性循环与新陈代谢，全面修复遭受污染和破坏的政治生态子系统，永葆党的生机。

其次，廉洁性是民主监督与政治生态的价值表征。廉洁是政治生态良好的表现，是评判民主监督有效与否的重要指标。夏美武认为，政治生态化与政治腐化不相容，廉洁性是政治生态的重要表征。[11](P74)2017年两会期间，习近平在参加四川代表团审议时指出，政治生态是检验我们管党治党是否有力的标尺。营造风清气正的政治生态，是一项持久的工作。监督的目的为了对公共权力的运行加以控制和约束，减少权力滥用、寻租腐败。将权力关进制度的笼子里，让权力在阳光下运行，讲的都是对权力的制约与监督。仅仅来自执政党内部的监督存在着诸多缺陷与不足，政协民主监督正是来自于执政党外部的参政党和人民群众的监督，有利于剔除腐败，提高执政党治国理政的清廉度。因此《中国共产党党内监督条例》指出，党内监督要与政协民主监督、人大监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督等监督形式协调配合，方能系统构建起不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，让清廉成为新常态下的一种政治生态。

相反，腐败不是优良的政治生态，也不是健全的民主监督的表征。腐化的政治生态中，因监督不力而使公共权力沦为个体或特定集团谋取私利的工具，社会公平正义显失。正如亨廷顿所言：“腐化是国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为，是缺乏有效政治制度化的一种表征，公职人员没有自律感，缺乏操守，妄取分外之利，不尽职内之责。”[12](P45)诚然，腐败是政治现代化中难以避免的，但疏于监管和缺乏监督是腐败的关键诱因。因此，《意见》将国家机关及其工作人员遵纪守法、加强作风建设、密切联系群众、开展反腐倡廉等情况作为政协民主监督的重要内容之一，正是为了弥补党内监督在防腐拒变中的不足，也是对廉洁政治生态的珍视与不懈追求。

再次，参与性是民主监督与政治生态的价值保障。马克思主义认为，人民群众是历史的创造者，是社会变革的决定力量。因此，政治现代化与政治生态建设需要广泛的公众参与作为社会基础与源动力。民主监督强调的是各民主党派、人民群众参与到对执政党和政府的履职监督中来。首先，中国共产党长期执政要求引入外部监督力量，通过扩大政治参与增进民主强化监督，以防政治生态从动态开放走向静止封闭，进而导致利益与阶层固化。其次，民主监督的主体涵纳了各民主党派和广大人民群众，无论是政协组织、民主党派人士还是普通群众，均享有参与民主监督的权利，体现了参与主体的广泛性，有利于整合多元化的利益诉求，疏通利益淤阻。最后，从民主监督的形式来看，监督主体不仅可以通过会议、视察、提案和专项监督行使监督权利，而且可以通过参加中共党委和政府组织的调查、检查、听证等活动，采取来信来访、举报、民主评议等多途径履行民主监督职能。

最后，民生性是民主监督与政治生态的价值归宿。政治组织与政治活动的终极目的是让公众过上有秩序的美好幸福的生活。亚里士多德认为，优良的政体就是一个能使人人尽其所能得以过着幸福生活的政治组织。[13](P348)政治生态实质是以改善民生为政治目标，以民生问题为决策重心和关键议题的政治模式。在这种模式下，执政的合法性资源来源于公众生活质量的不断提高以及选择机会的不断增加。马克思将实现人的自由和全面发展作为政治发展的最高目标，马克思主义政党始终以实现人民群众的幸福生活为执政目标，把人民群众的利益放在第一位，体现了对政治生态规律的尊重。国家治理现代化是一项系统工程，必须以整体性视角进行顶层设计，统筹谋划政治系统内各方面、各层次、各要素，处理好全面深化改革中的重大关系[14]，其中最重要的一对关系就是政治发展与民生改善。

以人民为中心，以改善民生为己任，实现公共利益最大化，是一个良性循环和动态发展的政治系统、一个优良的政治生态的价值取向。新出台的《意见》对民主监督的内容进行了扩展，将“涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况”作为监督的重点内容，不仅体现了以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的执政理念，也蕴含着政协民主监督与政治生态建设坚持以改善民生、促进人的全面自由发展的价值目标与归宿。

三、现实路径：推进政协民主监督与政治生态优化

基于政协民主监督在国家治理体系中的重要地位和作用，民主监督在政治生态链上的积极机能，以及政协民主监督与政治生态的价值关联与内在逻辑，在国家治理现代化过程中应从以下几个方面强化人民政协的监督职能，全面推进政治生态的优化。

第一，构建现代化的民主监督体系，提升参政党的民主监督能力。现代化的民主监督体系应涵纳三个重要指标，即监督主体、监督制度与监督能力。首先，明确民主监督主体与客体，强化政协对执政党和政府的监督职能与内容。执政党应在加强和改进自身领导方式、提升领导能力、改进工作作风的同时虚心听取并接纳人民政协的质疑和建议。政府在决策中要整合多元化的利益诉求，充分考量政协各主体的意见，构建开放的决策与监督体系，以监督优化领导和决策。其次，健全政协民主监督制度体系，为建立长效监督机制提供法制保障。处于中观层次的制度体系，是确保政治生态有序运行，协调各政治主体间利益关系的准则，也是将政治文化、社会风气和自然环境等外部影响因素传导至政治生态内核的枢纽和桥梁。政协民主监督不应是刮一阵风，开几次会就能解决的，而应通过立法建制实现监督的常态化。尽管《意见》对政协民主监督的内容、形式和程序都做了较明确的规定，但从制度的层次及内容的详尽程度来看都需进一步提升。

第二，以反腐倡廉为抓手，强化党内监督与政协民主监督有机结合。腐败是政治生态最致命的污染源，而正如习近平总书记所指出的，政治生态与自然生态一样，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出现问题，再想恢复就要付出很大代价。因此，要在严肃党内政治生活、净化党内政治生态的基础上，拓展党内监督，发挥政协民主监督机能，是将反腐败向纵深推进、向基层延伸、实现全面从严治党的外部动力。从实践来看，执政党和政府要在重大决策和执行过程中，要发挥政协参与和监督的作用，规范政治过程中每个环节的权力运行，从源头减少甚至剔除寻租腐败的诱因。执政党在开展党内政治生活时，可定期定向邀请不同界别的政协委员参加，将党内监督与政协民主监督有机结合起来，将反腐倡廉作为党的作风建设与政治生态建设的重要抓手。

第三，弘扬理性的政治参与精神，培育优良的政治文化。一个优良政体，必须有组织良好的、理性的、有文化的公民涌现。民众是改革的主体，是构建优良政治生态的重要力量。[11](P45)民主监督不仅是政协和参政党的权利与责任，更是公众参与理性协商的重要场域和实现路径。正如邓小平所说，要搞好民主监督，还必须使人民具有更多的民主权利，保障人民群众直接参与管理和监督。政治文化是政治系统内核进行新陈代谢的重要场域，尤其是理性的参与文化，不仅对政治系统具有监督成效，而且有利于促成政治生态的自我净化。但是，当前要通过公民教育尤其是核心价值观的培育，促进公众理性参与精神的形成。公众在行使民主监督权利的过程中，通过参与、协商、沟通与意见转换，促成包容与妥协达成，也会产生清晰的主体认知，重塑自我。实现政治文化在个体层面的推进，进而推动社会视域内的政治文化转向，相应地，政治文化的模式也会由单一的二元对立转向寻求最大公约数的多元并存。[15]通过参与型的政治文化培育公众的监督意识与监督能力，进而增强政协民主监督的社会基础。

第四，以改善民生为民主监督的价值目标，构建有序代谢永不衰竭的政治生态。中国共产党一直将为人民谋利益作为使命和宗旨，尤其是十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将改善民生作为发展的首要任务，形成了以人民为中心的发展理念。政协民主监督同样要以解决人民迫切关心和需要的问题为核心议题，要将监督重点放在发展民生事业、改善民生工程之上。政协应组织建立专门的民生监督力量，吸纳不同界别的委员，深入开展教育、医疗、住房、环境保护等民生专题调研。在履行民主监督职能的过程中，政协要深入实际、深入基层、深入群众，尤其要广泛听取底层群众的意见和呼声，通过实地察看，座谈讨论等多种途径，将人民不满意的工作问题形成提案或意见报告，尽可能地给出解决方案或建议，及时提交报送给相关部门，并跟踪问题处理进度。只有把增进人民福祉、促进人的全面发展作为监督的出发点和落脚点，将民生问题作为民主监督的价值目标，才能不断增强民主监督的力量，为执政党夯实社会基础，为构建优良政治生态提供不竭动力。

[1]邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994.

[2]杨津涛.毛泽东与黄炎培畅谈：跳出兴亡周期律唯有靠“民主”[EB/OL].人民网，http://history.people.com.cn/n/2013/1024/c198452-23311311.html,2013-10-24.

[3]政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编(中)[M].北京：中央文献出版社，中国文史出版社，2009.

[4]熊光清.如何塑造良好的政治生态[J].探索与争鸣，2015,(08).

[5]尤光付.中外监督制度比较[M].北京：商务印书馆，2003.

[6][美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬译,北京：人民出版社，2012.

[7][美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德，小G.宾厄姆·鲍威尔.比较政治学——体系、过程和政策[M].曹沛霖，郑世平，公婷，陈峰译,北京：东方出版社，2007.

[8]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm.2014-09-21.

[9]刘京希.政治生态论——政治发展的生态学考察[M].济南：山东大学出版社，2007.

[10]陈宏宇.民主监督:职能变迁与制度边界——以人民政协民主监督为例的研究[J].经济社会体制比较，2016,(06).

[11]夏美武.当代中国政治生态建设研究:基于结构功能的视角[M].北京：中国社会科学出版社，2014.

[12][美]塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为等译,上海：上海人民出版社，2008.