科学原则对中国当下公安立法实践的启迪

万邵鹏

（江苏省扬州市公安局，江苏扬州 225000）

科学原则对中国当下公安立法实践的启迪

万邵鹏

（江苏省扬州市公安局，江苏扬州 225000）

作为国家行政立法体系的重要组成部分，公安立法在推动社会法制化建设方面日益发挥出重要作用。相较于当前学界所热烈探讨的“民主原则”“合宪原则”等，公安立法的“科学原则”似乎关注度不高。虽然由于历史及现实的诸多原因，当前公安立法在实践中还存在诸多不足，但如果突破思维的桎梏，围绕科学原则这条主线，未来该项工作的发展前景值得期待。

科学原则；公安立法；立法实践

“立法”一词，在中国古代的典籍中已有记载。《商君》云：“伏羲神农教而不诛，黄帝尧舜诛而不怒，及至文武，各当时而立法”。可见早在西周时期，中国古代的统治阶级已经有了立法活动的初步探索。最终经过不断的尝试与革新，自李悝著《法经》始，中国法律成文法的进程步入轨道，后世“立法”活动所立之法，无论经济发展水平与政治体制机制如何风云变幻，大抵皆指成文法而言。放眼西方社会，“立法”一词早在古希腊文明时期，就由先哲亚里士多德在其《政治学》一书中予以明确阐释，至于近现代大陆法系与英美法系的碰撞交锋，不过是其法学传统的一脉相承。《立法法》第六条明确规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。作为国家行政立法的重要组成部分，公安立法在为公安机关执法活动提供法律依据的同时，也要最大可能的维护广大人民群众的合法权利。换言之，公安机关承担着刑事司法、行政执法和社会管理的任务，其各项执法工作都与人民群众息息相关，公安立法既是对其执法行为的法律确认，也是对社会公民自身权利的法律保障。

一、科学原则内涵之探究

何为立法的“科学原则”？诚然，谈及立法活动的基本原则，一直以来人们较多的着眼于“民主原则”“合宪原则”“法治原则”等，而对于立法的科学性探究尚显欠缺。但随着社会法制化进程的不断加快，我们可喜的看到，立法活动的科学原则逐渐为人们所知晓。党的十八大报告指出：“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等”。其中的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”更是被有些学者誉为当前我国法治建设的“新十六字方针”。[1]可以看到，上述“新十六字方针”并不是并列关系，其中的“科学立法”原则处于引领全局的地位。换言之，没有遵循“科学”原则制定的法律，后续国家机关的执法活动、司法活动和公民的守法行为都无从谈起。从“有法可依”到“科学立法”，随着我国现代化建设进程的不断加快，中国的法制化建设已不仅仅满足于“量”的需求，更希望于“质”的突破，通过由“量变”向“质变”的转化，我们可以清晰的看出一条中国法制建设不断前进的脉络。我们不仅仅需要一定数量的“法”，更需要相当数量的“科学的法”，并且通过这些“科学的法”，去指导当前中国法制建设的社会实践。

从语意上来看，“科学”是指一种反映现实世界各种现象的本质或规律的认识，是在对客观世界及其现象无偏见的观察和系统实验的基础上形成的任何知识体系。一直以来，人们对于“科学”这一概念的把握，多数时候着眼于其“客观性”“规律性”“真理性”的特征，容易陷入拿“自然科学”去衡量事物标准的惯性思维。具体到公安立法实践来看，一段时间以来，不少学者对于“科学原则”的内涵把握存在以下误区：其一，以“自然科学”的理论类比立法活动，试图将“自然科学”中某些绝对真理的属性引入到立法活动中。这种观点没有从科学立法的产生动因上去探索，而是形而上学的将自然科学中某些程序性的做法机械的照搬到立法活动中，极易走向极端主义的偏激。其二，拘泥于语词本身的概念，将“科学立法”简单的理解为“科学地立法”，这种做法没有厘清“科学”与“立法”两者之间的关系，很容易使立法活动等同于“科学活动”，使得法律等同于客观规律，畸变为立法的“唯科学主义”。其三，局限于现有科学概念的认识偏差，以某一仅具有相对可靠性的事物作为立法活动一成不变的标准。这种做法没有认识到立法活动动态发展的过程，“科学原则”绝不是永世不变的客观真理，这种“唯真理论”的立法思想往往会陷入教条主义的误区。

相比一般意义上的科学实践，立法活动充满了社会性和历史性。诸如“禁枪令”在中国属于放之四海而皆准的金科铁律，而在大洋彼岸的美国则举步维艰，二战结束后至今，几乎每一次官方的禁枪立法尝试都因受到各种阻力而胎死腹中。造成这一差别的重要原因就是中美两国完全不同的社会体制和历史传统：中国历朝历代的封建统治阶级出于巩固皇权的需要，无一不对杀伤性的武器进行严格限制，私藏管制器具往往会受到刑罚的制裁①唐代《擅兴律》规定：私藏甲一领及弩三张，流二干里；私藏甲三领及弩五张，处以绞刑。。由此形成了国家政权对于民间武器严格管控的历史传统，“禁枪令”的颁布自然是水到渠成。相反，大洋彼岸的美国自建国伊始，就形成了民间合法持枪的历史传统，部分军火寡头更是和政治集团有着千丝万缕的联系，故而贸然地在美国企图颁布“禁枪令”显然不切实际。“科学原则”之“科学”，并不是指所立之法与某个客观真理严丝合缝，而是指这些法律遵循“科学的精神”，亦即是在“科学的精神”引领下完成的立法活动。更进一步而言，公安立法的“科学原则”也是一种立法制度，比如制定公安立法计划和规划，在公安业务类法律的立、改、废过程中依托科学技术的手段运用，借鉴某些科学数据的分析方法，使得立法效率的显著提高。关于科学原则的内涵阐释，总结来看包括以下几点：其一，客观性。法律本身是一个客观的现实存在，公安立法的客观性，其实质就是要在执法主体和执法客体的个人意识思维和行为举止之外寻求一种客观标准。这些标准主要包括：立法者的原意、成文法的文意、社会公序良俗、公众法律习惯等。“立法者应该把自己看作一个自然科学家，他不是在创造法律，而仅仅是在表述法律”，马克思的上述观点旗帜鲜明的指出了公安立法应当遵循的客观标准。任何涉及“科学”的领域，都不能离开客观性的尺度，失去客观评价标准所立的“法”，只能是充斥着“立法者”个人情感的“私法、恶法”。其二，规律性。规律性是指在事物发展进程中存在的某种程度的一致性、连续性和确定性，它是事物平稳健康发展的重要保证。规律可以是数字化的科学公式，也可以是概括性的发展趋势，但最重要的是具有稳定性和可预测性。公安立法的规律性意味着立法者在制定公安法律的过程中，要深刻研究法律问题产生的根源、发展态势以及预期结果，在统一的理念原则和秩序框架内进行立法活动，体现出法律确定、连续、稳定、公开的内在品格[2]。其三，调和性。作为社会调整体系的表现形式，法律固然有其客观与稳定的先天优势，但法律也离不开与其他社会存在之间的相互调和。特别是公安业务类法律，由于公安工作直接面向社会大众，对于公安立法而言，是不是“接地气”，是不是“因时制宜”“因地制宜”，越来越成为立法者值得深思的问题。二、当下中国公安立法之困境

公安机关作为武装性质的治安行政力量和刑事司法力量，其核心职能在于运用现行法律法规，采取行政或刑事强制力，来规制公众的行为和维持社会的秩序。因此，经由立法机关通过并加以公布的规范性法律文件，是公安机关开展执法活动的法律根基。十一届三中全会提出的依法治国“十六字方针”①即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。把“有法可依”放在首要位置，无疑是对公安机关执法活动“合法性”提出的前提要求。遗憾的是，在相当长的一段时期内，公安机关的管理模式较大程度上参照军队的体制机制，专门性的公安立法活动少之又少，部分基层公安机关甚至存在“学好两规两法②即《刑法》《公安机关办理刑事案件程序规定》《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》。，走遍天下都不怕”的现象。虽然国家立法权只能经由全体国民选举产生的人民代表履行，但现实中大量的公安业务类行政立法活动都是由立法机关主导公安机关具体实施的，最后的表决程序很大程度上仅具有“形式审查”的意义。虽然近年来相当数量的法律法规相继颁布实施，公安机关执法依据匮乏的困境一定程度上有了改善，但总体而言这项工作还存在诸多缺陷，简单来说包括以下几个方面：

（一）公安立法留有大量空白

虽然从整体环境来看，我国社会主义法制化进程成果显著，但公安立法严重滞后确是不争的事实。大量公安一线执法工作迫切需要的法律法规和规章亟待出台，或者虽然存在法律文件但缺乏可操作性。当今社会科技水平迅猛发展，新的社会矛盾日益涌现，现行的法律法规是否满足公安机关的执法需求值得关注。以我局所办理的某起案件为例：在一起治安行政案件中，违法行为人依法被决定处以10日行政拘留后以需要提起行政复议为由向我局申请暂缓执行，并依法按照每日200元标准缴纳保证金。按照《公安机关办理行政案件程序规定》的第一百九十六条的规定：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出行政拘留决定的公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请”，据此我局依法批准其暂缓执行行政拘留的申请。但该违法行为人在获得暂缓行政拘留执行批准后既没有依法提出行政复议也没有向人民法院提起行政诉讼，并且更换联系方式和住处后失去联系，导致该行政拘留处罚无法执行。纵观《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》中“暂缓行政拘留执行”的有关内容，法律条文针对违法行为人只是笼统的规定其“权利与义务”，要求其“不得逃避处罚”，而行为人一旦逃避处罚，其相应的法律后果并未明示。对比刑事案件，对于负案逃跑的犯罪嫌疑人，《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》规定了相应的“网上追逃”程序，极大的保障了公安机关打击犯罪的工作需要。法律应当像一张严密的天网，既涵盖社会的方方面面，又保持适度的弹性和张力，该起案件的违法行为人逍遥法外，无疑是相关法律的漏洞造成的。

（二）公安立法缺乏统筹协调

公安立法既包括制定新的法律、法规和规章，也包括对原有的法律文件进行修、补、废的过程，这二者构成公安立法实践的统一整体。值得关注的是，大量上个世纪制定颁布的法律法规仍在使用,虽然有的已经不适应时代发展的要求，但由于诸多客观原因的影响，这些理应修改甚至废除的“旧法”仍然“活跃”在公安执法一线。上位法排斥下位法，特别法排斥普通法是法律冲突适用的判断依据，但现实情况中下位法违反上位法的要求，导致公安机关执法依据不协调的情况也屡见不鲜。以行政案件的简易程序为例，《行政处罚法》规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”换言之，作为行政处罚行为的统领性法律文件，按照《行政处罚法》的规定，公安机关适用简易程序，只能是对公民处以五十元以下以及对法人或其他组织处以一千元以下或者警告的行政处罚。但在交通违法案件中，按照《道路交通安全法》的规定：“对道路交通违法行为人予以警告、200元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。”根据该项规定，对于应当处以50元以上200元以下的道路交通违法行为，交警部门也可以实施简易程序。显然，交通违法行为属于行政违法行为的下位概念，《行政处罚法》属于《道路交通安全法》的上位法，后者在涉及行政处罚的种类、数额方面应当严格限制在前者规定范围之内。作为行政处罚法律规范性文件，上述两部法律均是公安机关的执法依据，但在涉及处罚额度的具体限度时却产生了冲突，给执法活动造成了不必要的困扰。

（三）公安立法存在部门倾向

公安机关的职责是打击各类违法犯罪，维护社会的秩序稳定，而非谋取本部门的利益。根据《立法法》的规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。”从立法权限来看，似乎公安机关并不具有立法活动的主体资格，但现实中某些专业性较强的法律文件起草工作多数是由权力机关统筹协调，公安机关具体实施的。“由于难以避免的受部门利益驱动，公安机关在参与起草法律、法规、政府规章时，争管理权限，争处罚权、许可权和收费权的现象也是屡见不鲜”。[3]不仅仅是狭义上的立法工作，在公安执法文件颁布实施后的法律修改过程中，对于该法律文件的局部修改意见，也往往是以公安机关的反馈作为主导。公安立法的宗旨是维护人民群众的合法权益，打击惩治违法犯罪行为人，然而长期以来，该项工作主观主义色彩浓厚，实践中很少征求群众意见。这就容易造成公安立法中的某些制度规定不公开透明，或者仅仅是公安机关的“一厢情愿”。此举一方面极易滋生腐败，另一方面也对公安机关的公信力造成损害。

三、未来公安立法实践之展望

公安立法实践既是一项技术，更是一门科学。“科学的法”换言之就是高质量的法，为了提高质量，公安立法应该在实践中坚持以科学原则为指导，这不仅是理论层面上的提倡，更是实现依法治国，构建社会主义法律体系的现实需求。当前已经有学者富有前瞻性的提出：“我们以宪法的规定为指引，从以经济建设为中心的立法思路转变到推进法治秩序建构的立法思路”。[4]思维决定行动，随着立法理念的逐渐转变，公安立法实践也在潜移默化中悄然改变。“徒法不足以自行”，虽然仅凭法律文本的“应然”并不等于达到了法制建设的“实然”，但是没有法律的法制社会更是无从谈起。作为执法主体，公安机关的主要职能就是贯彻并落实业已颁布的各项法律法规，严格依照法定程序开展执法活动。因此，法律之于警察犹如土壤之于树木，唯有扎根于稳固而又深厚的法治沃土，警察的执法活动才能结出累累硕果。围绕“科学原则”这条主线，我们可以对未来的公安立法实践做出以下几点展望：

（一）培育先进的公安立法理念

物质决定意识，意识反作用于物质。所谓理念，是人们的一种思维习惯，或者叫思维定式。立法理念即立法的指导思想，是指影响和制约立法活动的思维和意识。立法理念决定了立法活动的价值取向和工作水平，立法理念引领立法行为，对立法活动的具体实施有着提纲挈领的价值意义。对“科学原则”内涵的认知不应囿于字面上的表达，这不仅无助于公安立法理论的研究，还会对具体的公安立法实践产生误导。如上文所述，“科学原则”强调的是一种科学精神，即公安立法必须符合科学精神，以科学精神指导立法活动。“科学原则”是对公安立法理念的创新突破，意味着立法机关在开展公安立法活动之前，就要反思“立什么样的法”“为什么立法”“如何立法”等诸多问题。公安工作千头万绪，执法依据的落后与匮乏在很大程度上严重影响了公安机关执法活动的公信力，诸如2003年发生的“孙志刚案件”，广东警方依照1982年国务院颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，对孙志刚采取强制收容遣送的举措，在当时没有其他执法依据的客观情况下，似乎是一种无奈之举①虽然城市流浪乞讨人员的救助工作并不由公安机关负责，但在《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止之前，大量的强制收容遣送工作由公安机关予以实施，造成了相当恶劣的社会影响。。而此案发生后仅数月之内，全新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》由国务院颁布实施，似乎有些许“亡羊补牢”的含义。立法活动不是查漏补缺，立法机关更不是消防队，上述“救火”性质的立法行为从根本上来说是不正常的态势。科学精神呼唤的是一种对于价值真理的积极追求，立法者应当立足于公安工作实际，以探求科学真理的毅力和勇气，主动在公安日常工作中寻找执法依据的漏洞，及时启动立法程序，将抽象意义上的立法需要转化为现实可行的法律文件。

（二）制定规范的公安立法程序

立法程序是指拥有立法权的国家机关，在制定、修改和废止法律文件的活动中，所遵循的法定步骤和方法。公安立法程序就是公安机关对涉及执法活动的法律文件所实施的立、改、废的步骤和方法。公安工作从广义上来说是一种群众工作，而作为执法客体的社会公民，对于与自身权益密切相关的法律文件，理应有提出自己合理意见的权利，这也是科学原则的应有之意。诸如制定某项涉及场所管理的执法文件过程中，在法律文件起草提交阶段，立法机关就应当广泛听取各方面的建议和意见，必要时可以邀请相关的行业协会成员参与起草过程。作为执法主体，公安机关不可避免的对场所管理缺乏实践经验，我们也不能苛求立法者在立法过程中既做“裁判员”又做“运动员”。如果立法活动一昧的闭门造车，只会使该部法律文件的现实可行性大大降低；在法律文件的审议表决阶段，立法机关一方面应当严格按照《立法法》规定的立法程序，以宪法原则为指导，审议并表决法律草案；另一方面，也要充分利用草案公示制度，听取各方面特别是法学界专家学者对于法律草案的修改意见，从而有针对性的进行补充完善，保障该项法律文件的科学性；在法律文件颁布实施后，公安机关在严格依法开展执法活动的同时，随着执法环境的不断变化，应当重点关注法律文件的适用性问题，立足于具体的执法实践，综合考虑执法客体的评价反馈，对于该项法律文件存在的漏洞和难以适应时代发展的部分，及时向立法机关提出法律修改的意见。

（三）引入先进的公安立法技术

立法技术是指立法实践中所遵循的用以促进立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称，它是由许多相对独立而又紧密联系的环节组成。法律草案酝酿、起草、提交、审议、表决、通过等诸多环节，都相应的付诸于一定的立法技术，依靠每个立法步骤环环相扣，最终组成一根牢固的“立法链”。科学原则不仅要求我们在公安立法过程中坚持探求科学真理的高贵品质，同时也提示立法者在立法过程中借鉴科学研究的方式方法，灵活运用多种科学分析的手段技巧，使得整个立法过程如同科学实验一般稳定、可控。“立法技术由立法活动运筹技术、法的结构营造技术、立法实施与监督制度、立法效果评估与反馈制度等系统有机组成”。[5]以“危险驾驶罪”的设立修改为例，2015年表决通过的《刑法修正案九》对该罪名作出修改：“在道路上驾驶机动车，有下列情形之一的，处拘役，并处罚金：（一）追逐竞驶，情节恶劣的；（二）醉酒驾驶机动车的；（三）从事校车业务或者旅客运输，严重超过额定乘员载客，或者严重超过规定时速行驶的；（四）违反危险化学品安全管理规定运输危险化学品，危及公共安全的。”上述第三第四款是对原有“危险驾驶罪”犯罪形态的扩充，之所以有上述法律条文的修改，就是因为在《刑法修正案八》设立“危险驾驶罪”后，在公安交警部门的技术支持下，经过全国交通违法案件数据库的分析比对，发现仍有相当数量的危险驾驶行为难以处罚，全国范围内道路交通恶性违法案件仍然居高不下，广大群众对于该类犯罪的打击需求日益增长。有鉴于此，立法机关通过对数据库的筛选比对，从各类交通恶性违法案件的成因和类型入手，对比原“危险驾驶罪”的犯罪形态，相应的扩大了该罪的表现形式，从而有效的填补了法律条文的漏洞。可以看到，创设一部“科学”的法，不仅仅需要理念上和程序上的前瞻性，也需要在微观上借鉴先进技术的辅助支持。公安立法实践发展到今天，讲求技术已势成必然。

[1]易有禄，武杨琦.科学立法的内涵与诉求——基于“法治建设新十六字方针”[J].江汉学术，2015，（2）:5

[2]冯玉军，王柏荣.科学立法的科学性标准探析[J].中国人民大学学报，2014，（1）:93

[3]房蔚，冯志毅，房雨霞.浅谈公安立法中存在的问题及对策[J].行政与法，2003，（11）:125

[4]沙苗苗.论科学立法理念对我国立法活动的启示[J].法制与社会，2015，（23）:5

[5]周宗良.立法的科学原则探析——一种概念学的研究进路[J].福建法学，2015，（2）:43

Scientific Principles of the Present Public-Security Legislation in China

WANShao-peng
(Yangzhou Public SecurityBureau,Yangzhou,Jiangsu,225012)

As it is an important part of the legislation in a country,public-security legislation plays an increasingly important role in promoting the social legal construction.Compared with the current academic discussion such as“the principle of democracy”or“the principle of constitutional”,the“scientific principle”of public-security legislation seems lack of concentration.Although because of some historical reasons and the reality of the current,there are still many problems of the public-security legislation in the practice,If we can break the shackles of thinking,on the main line of the scientific principles,the future development of the public-security legislation is worth looking forward to.

scientific principles;public-security legislation;practice of legislation

D631.2

A

2095-1140（2017）02-0052-06

（责任编辑：天下溪）

2017-01-19

万邵鹏（1991-），男，江苏扬州人，扬州大学法学院2016级法律硕士研究生，扬州市公安局巡特警支队四大队民警，主要从事刑法学、警察法学研究。