办案责任制与检察机关内部权力关系重构

2017-03-07张春山

黑龙江社会科学 2017年4期

关键词：检察长责任制检察官

崔浩，姚图，张春山

(1.浙江大学马克思主义学院，杭州 310028；2.盐城市人民检察院，江苏盐城 224000)

办案责任制与检察机关内部权力关系重构

崔浩1，姚图2，张春山2

(1.浙江大学马克思主义学院，杭州 310028；2.盐城市人民检察院，江苏盐城 224000)

建立完善的检察官办案责任制是司法责任制改革的关键内容。检察官办案责任制是检察机关最基本的责任机制，对检察机关内部权力关系产生直接影响，对优化检察机关内部权力配置和检察权运行机制提出新的要求。深化司法责任制改革要求检察机关应以公诉权为核心、强化法律监督权力、突出检察权运行的司法性、确保检察官的独立地位、把检察权与检察行政事务权的职责权能分离开来，从而实现检察权内部配置和检察权运行的优化。

办案责任制；检察权；检察权运行；检察权结构；检察权配置

推行司法责任制是党的十八届三中全会后启动的新一轮全面深化司法改革的重要内容。从中央层面深化司法改革顶层设计文件的不断下发，到改革试点工作的稳步推进，再到各地司法责任制改革的落实铺开，司法人员办案主体地位在司法人员分类管理的基础上不断凸显，体现“谁办案谁负责”精神的司法责任制度框架逐步建立。在此背景下，检察官办案责任制改革构成了深化司法体制改革的重要组成部分。2013年12月，最高人民检察院印发《检察官办案责任制改革试点方案》，决定在全国7个省(市)17个检察院展开以主任检察官制度构建为主要内容的改革试点。2015年9月，最高人民检察院发布《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，对检察官司法责任制做出体系化的具体规定。推进检察官办案责任制改革要求检察机关健全司法办案组织，完善司法办案责任体系，构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制，做到谁办案谁负责、谁决定谁负责。

一、检察官办案责任制是保障检察权良性运行的制度设置

司法责任制的目标价值是确保司法机关依法独立公正行使审判权和检察权，以保证公正司法、提高司法公信力。司法责任制的实质是在权力与责任一致的基础上，根据相关法律法规、经由必要程序来确认司法主体的办案行为应当承担的责任和承担什么样责任的制度。这一制度既是责任伦理、责任追究的制度化，也是司法评价、司法监督的制度化[1]。

(一)检察官办案责任制是检察机关最基本的责任机制

检察官责任制本质上是一种承办责任制，即将办案与决定、权力与责任结合起来，谁承办案件，谁就在承办权限范围内对案件质量、效率负主要责任[2]。检察官办案责任制是检察官行使检察权力、执行检察事务所享有权力并承担相应责任的制度安排。员额检察官依法定途径和方式取得检察官资格，成为行使检察权的特定主体，依据法律授权而具有相应的司法权力。权责一致原则要求司法权力主体应当承担与其拥有的司法权力相平衡的责任，因而“检察官办案责任制是将检察官独立行使检察权与承担司法责任合二为一，意图通过强化检察官司法责任，确保检察官依法独立公正行使检察权，提高办案质量的系列制度”[1]。

(二)检察官办案责任制保障检察权良性运行的制度设置

检察官办案责任制“这一制度设置必须在提高办案效率的基础上确保检察机关和检察官公正行使人民赋予的法律监督权力”[3]。一要保障检察官的独立办案主体地位和办案决定权；二要明确案件承办者的责任与责任承担机制的完善，包括法律责任、纪律责任等一系列制度化监督制约机制的完善。检察官办案责任制中的“责任”是因检察官的办案行为而必须承担的司法责任，包括行为责任和结果责任。行为责任包括承办案件或事项的责任以及做出部分决定的责任。检察官只有相对独立地行使检察职权、具有部分决定权，才能对自己的行为承担责任。结果责任就是过错追责，自己的行为导致什么样的结果就应承担什么样的责任[4]。检察官的办案责任不能过于宽泛，检察官所承担的司法责任针对的是检察官行使检察职权中的违法行为和不当行为，是由于执法过错而承担的责任和违反职业操守规定而承担的责任。从检察权行使的结果来看，“检察官的司法责任主要指向附着在检察权之上带有惩罚性质的义务性规定，主要包括法律责任、纪律责任两个责任类别和经济责任、行政责任、刑事责任3种责任形式”[1]。

(三)检察官办案责任制是优化检察权力配置的制度设置

检察官办案责任制关乎司法公正，也关乎司法效率。最高人民检察院从2000年开始推行主诉检察官办案责任制改革，到现在的检察官办案责任制改革，总的方向都是力图去除检察权运行中行政化问题，建立高素质的检察官队伍，放权给检察官，以使其独立办出高质量的案件，并给予适度保障。然而，长期以来中国检察机关在集体独立理论基础上形成的“由检察人员承办、办案部门负责人审核、检察长或者检察委员会决定”的检察权运行模式没有根本破除，“检察院内部实行三级审批办案模式，权力结构呈现出集体化、行政化、层级分权化的特点”[5]。随着中国检察权行使的内外环境的重大变化，三级审批的检察权运行模式严重影响检察权功能作用发挥，需要对其进行彻底改革。“新一轮司法改革的核心理念就是保障司法机关依法独立公正地行使职权，通过人财物的省级统管从外部去地方化，通过办案责任制建设从内部去行政化。”[6]通过改革检察机关三级审批办案模式、改革检察权运行机制，实现检察机关内部权力配置的优化和合理化。因此，检察官办案责任制改革必将带来检察权力内部配置的重新调整，通过办案组织和办案模式的改革，解决检察权内部运行的责任划分和效率提升问题。

为推进司法责任制改革和规范检察权运行，各地对检察人员实施分类管理，明确各类检察人员、检察院领导和检察委员会等依法享有的职责权限，赋予检察官相对独立的办案决定权，突出检察官办案主体地位。但已经建立起来的检察官司法责任制度在实施中尚需具体化与科学化，检察权运行机制需要完善，检察机关内部权力关系结构需要优化调整，需要健全检察权监督制约制度和保障制度。

二、检察官办案责任制引起检察机关内部权力关系结构变化

权力结构是因权力运行而形成的关系与结构。权力结构是权力关系的实然状态，是由于权力配置而形成的各种权力之间的相互关系及其状态。“权力关系是权力结构的实质性内容，各种权力主体间形成的关系实际上就是权力关系。”[7]权力结构其本质就是权力关系的结构，“我国检察院内部权力结构是指检察院在行使侦查权、批捕权、公诉权、法律监督权等办案权力时，检察委员会、检察长、部门负责人、检察官等办案人员之间的权力关系”[5]。

权力结构可以从静态和动态两个角度考察。从静态来看，权力结构是权力主体之间的结构，即权力主体之间一种处于“凝固状态的空间网络结构”。从动态来看，权力结构是权力命令与服从执行的运行模式。中国检察机关内部权力结构从静态来看，就是检察长、检察官、检察辅助人员、司法行政人员等主体之间的关系结构，其中检察长、副检察长、检察委委员、检察员等检察官之间的权力结构是基于检察权运行而形成的检察权力关系结构，是检察官与检察辅助人员、检察官与司法行政人员等主体之间因检察权运行而形成的协助关系、保障关系。

中国现行法律规定人民检察院是行使检察权的主体。《人民检察院组织法》规定：“人民检察院是行使检察权的主体，是办案组织和办案单位，也是办案主体。”检察长、副检察长、检察员、助理检察员都是依照人民检察院内部分工具体行使检察权能的人员，其中检察长是人民检察院的唯一法定代表，被明确单独行使职权，其他权力都被笼统地赋予检察院[4]。为避免检察权的不当行使，建构一套上命下从的指挥监督机制，就成为检察权的一个重要组成部分，这就是检察一体原则[8]。在这一原则基础上建构起“三级审批制”模式，以强化检察机关内部监督、保证检察一体化、降低办案风险和统一执法标准，同时这一模式面临办案效率低下、办案责任不明、错案责任追究制度难以落实等问题。在“三级审批制”办案模式下，检察权运行行政化色彩明显，检察机关内部权力结构呈现出集体化、行政化、层级分权特征[5]。《宪法》第131条和《刑事诉讼法》第5条都明确将检察权赋予检察院而非检察官，由检察院集体行使权力，保证检察院作为整体独立行使检察权，并作为整体承担外部责任。检察院办案采取行政审批制，检察机关内部形成命令—服从关系，普通检察官是执行命令的人员，必须服从上级的指令。与三级审批办案模式相适应，在检察机关内部形成建议—审核—决定三层权力结构[5]，对应着案件承办人、部门负责人、检察长各自的职权。案件承办人有承办权但无决定权；部门负责人在审核时有异议权，能提出不同的意见建议，但不能直接改变结论；检察长可以改变检察官的处理意见，具有决定权。形成常规的层级化决策模式和权力关系结构，除检察委员会集体决策之外，在每个层级上都是个人做出决定，这在客观上分割了检察权。检察权在运行过程中受行政因素和行政关系的影响，承办检察官不具有独立的法律地位，对承办案件缺乏决定权，无法对自己的办案行为负责任。

建立检察官办案责任制是为了解决检察权运行中存在的现实问题，对优化检察权运行机制、提高办案司法化水平具有直接意义。检察官办案责任制通过对检察官员额身份的确认、对检察官职责权能的具体化和明晰化、对检察权运行的具体化和规范化，对检察机关内部的权力关系及其权力结构产生了深刻影响。

(一)对检察官与检察长之间权力关系的影响

检察官办案责任制坚持检察官办案责任与权力一致性原则，首先冲击的是办案审批制模式下的检察长与检察官之间的命令—服从关系，突出了检察官的办案主体地位。检察官要对自己的办案行为与结果负责，就必须具有相应的办案决定权力。办案责任制改革明确检察官按照法律规定和检察长授权，可以在规定的职权范围内依法独立对案件提出处理意见、做出处理决定[9]。这就赋予检察官办案权和对所办案件的决定权，实现办案权与决定权的统一，保证检察官办案的独立性，这是落实检察官办案责任制的前提和基础。然而，检察一体原则要求检察官应向检察长负责，服从检察长的决定和工作安排。检察长作为检察机关的首长享有完整的检察权，有对重大复杂疑难案件分配的指定权，有对检察官、检察官办案组承办案件的审核权。如果检察长不同意检察官的案件处理决定，可以改变或部分改变其决定，也可以要求检察官复核或者提请检察委员会讨论决定[9]。但按照“谁决定谁负责”原则，检察官负责的案件其决定被改变的，由做出改变决定的检察长或者检察委员会承担改变部分的责任。若检察长或者检察委员会不同意检察官的意见，而检察官又坚持自己的意见，检察长只能通过行使职务收取权和移转权将案件交由其他检察官承办，不能强制改变检察官决定。

(二)对主任检察官与其他检察官之间权力关系的影响

检察机关司法责任制改革方案中明确检察官办案组的性质和组成形式，“办案组织是检察机关各业务部门在履行司法办案职责时，采取的承办案件、承担相应司法责任的组织形式”。检察官办案组以相对固定设置为主，也可以根据需要临时组成。检察官办案组必须由两名以上检察官组成，配备必要的检察辅助人员，办案组负责人必须为主任检察官[9]。从各地改革的情况看，检察官办案组在组织结构上都是由一名主任检察官牵头，整合部分检察官和检察官助理，形成相对固定、独立的办案组织，而主任检察官则被确定为该办案组的负责人及办案第一责任人。检察官办案组、特别是固定办案组的确立，彰显了对检察独立原则的尊重，为实现检察一体目的、确保一线办案检察官的独立性创建了稳固的办案组织形式载体。同时，检察官办案组这一办案组织形式的确立，对办案组内部主任检察官与本组其他检察官之间的权力关系产生直接影响。固定设置的办案组负责人是由检察院党组按照相应程序任命的，临时组成的办案组负责人是由检察长指定的。在按照组建程序建立起来的办案组内部，主任检察官除履行检察官职责外，还被赋予负责办案组承办案件的组织、指挥、协调等权限，以及对办案组成员的管理工作，在职权范围内对办案事项做出处理决定或者提出处理意见。在检察官办案组内部，主任检察官系办案责任人同时居于领导地位，对本组承办的案件享有决定权，其他检察官则只享有办案权而无定案权，主任检察官是组内其他检察官事实上的领导。因此，在以办案组名义行使检察权时，如何确保主任检察官与组内其他检察官的权责关系平衡，保证承办检察官的办案权和定案权统一，避免变相剥夺组内其他检察官的定案权，“矮化”承办检察官地位和作用等问题，需要引起重视。同时，必须明确办案组与独任检察官一样只是办案组织形式，不是检察机关内部的层级机构设置，避免变相增加管理层级，形成检察行政化加剧的弊端。

(三)对主任检察官与部门负责人之间权力关系的影响

司法责任制改革通过重构办案组织形式以期弱化检察机关内部的行政化层级审批制，增强检察权运行的司法化特征。办案权限明确授予检察官或主任检察官、部门负责人不再具有案件审核的职权。这一权力关系的设置旨在打破审批办案模式下形成的建议—审核—决定三层权力结构，朝着“多点式办案单元”和“扁平化业务管理”方向迈进。主任检察官作为办案组织负责人直接对检察长和检察委员会负责，中间不存在任何层级，主任检察官制度内在地蕴含着取消行政科层设置。然而，由于中国检察权运行的环境条件限制，取消行政科层牵连的内容过多，各地在推进司法责任制改革过程中基本都采取折中办法，即保留原有业务部门，同时设立主任检察官负责的办案组。原科长、处长作为部门行政负责人继续管理本部门的政治和行政性事务，可以召集部门检察官联席会议，对重大疑难案件进行讨论，为案件办理提供参考意见；部门负责人由主任检察官担任，他们也要承办具体案件；科室内的其他主任检察官主要负责办案业务的审核与推进工作[9]。这一改革措施，厘清了办案组与科、处、局等内设机构的关系，理顺了主任检察官与业务部门负责人之间的关系。办案组作为相对独立的办案组织，业务上不再受内设机构负责人领导；经检察长授权的主任检察官享有一般案件定案权，疑难、重大、复杂案件由主管副检察长、检察长、检察委员会行使定案权，主任检察官享有建议权。

为避免部门负责人负责行政事务与主任检察官负责检察业务事项的中层机构出现“双轨制”，基层检察院普遍采取将办案业务监督管理与相关行政性事务统合在一起，主任检察官与业务部门负责人合一，实行“双肩挑”，避免中层机构叠床架屋。各地在改革中都明确“业务部门负责人须由员额内检察官担任”，当办案组负责人与业务部门负责人身份合一时，在业务上不会出现诿责扯皮情况；当两者不是同一人时，业务部门负责人在行政管理过程中不可避免地与主任检察官以及办案组产生行政管理关系，两者会因为权限范围不清楚而产生争议。为解决办案组负责人与业务部门负责人之间的争议，司法责任制改革强调业务部门负责人对案件看法、观点的影响作用，如部门负责人认为主任检察官办理案件做出的决定不当时，可以提出本人的倾向性意见，报分管副检察长或检察长决定。但在检察权的运行过程中，由于办案组与科处室部门之间职权界限不清晰，对主任检察官与业务部门负责人的具体职责范围存在着模糊理解，两者之间的权力关系仍难以完全理顺。在权力运行具体制度不完善以及干部任用、激励上传统的行政晋升通道没有改变的情况下，容易使行政管理模式和三级审批制重新回归，导致主任检察官不敢甚至不愿意独立办案，而重新回到行政化的旧有格局中去。

(四)检察机关工作人员分类对检察权运行的影响

中央组织部和最高人民检察院联合发布《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》，根据检察机关内部各业务类别特点将检察机关工作人员分为员额检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类。为了便于对检察机关人员进行分类管理，明确了每类人员的权力与责任。员额检察官、检察辅助人员、司法行政人员分别行使检察权、检察辅助权和司法行政事务权。员额检察官是从具有助检员资格以上法律职务人员中经过统一遴选标准和程序择优选任，是依法行使检察权的检察人员，员额检察官专司检察权。检察辅助人员包括检察官助理、检察技术人员、司法警察、书记员，检察辅助人员行使检察辅助权，协助检察官行使检察权，其行使权力的性质具有协助性、配合性。司法行政人员是在检察机关从事行政管理和综合保障工作的检察人员，包括党务政工、监察督查、检务保障、后勤管理等人员，为保障检察权力运行而行使的司法行政事务权，具有保障性、服务性特征，为检察权的顺利运行提供保障服务。辅助性检察权与司法行政事务权作为检察机关整体权力的组成部分，直接影响检察权的运行效率，甚而辅助性检察权的不当行使有可能会直接影响检察权运行的结果公正。因此，推动检察权的公正高效运行，员额检察官公正高效行使检察权是关键，同时需要检察机关的其他工作人员各司其职、积极配合支持，这样才能提高检察机关的整体效率和检察权的运行效率。必须明确员额检察官、检察辅助人员和司法行政人员的职权边界，避免因相互干扰而影响司法公正和司法效率。

三、强化法律监督权力、优化检察机关权力的内部配置

检察权力运行和检察机关权力内部配置的优化，不仅要考虑司法责任制改革的背景与要求，也要考虑国家监察体制改革这一事关全局的政治改革背景。检察机关权力的内部配置不仅要保证检察权运行的公正高效、相互监督制约，而且必须与其他国家权力的配置与运行对应衔接、相互制约，坚持侦查权、诉讼权、审判权独立运行并相互制约的宪法原则和以权制权的控权法则。

(一)以公诉权为核心，突显国家公诉机关形象

2016年12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)。《决定》规定，在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局以及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职和预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。查处贪污贿赂、失职渎职和预防职务犯罪原是人民检察院最刚性、最重要的法律监督权，检察机关在查处贪污贿赂、失职渎职和预防职务犯罪等部门与职能转隶之后，检察机关的权力只剩下公诉权和诉讼监督权两大类，公诉权包括刑事公诉、民事公诉与行政公诉，诉讼监督权包括立案监督、侦查监督、审判监督与执行监督。在这两类权力中，公诉权具有优势、主动性。针对公安机关的刑事侦查监督是为刑事公诉服务，审判监督、死刑复核监督是公诉权的自然延伸。因此，要强化检察机关的公诉权属性，凸显为了国家利益和公共利益提起诉讼的国家公诉机关形象。为提高刑事公诉成效，检察机关应向前拓展提升调查取证的能力，增强在调查取证环节的监督权力，逐渐取得除职务犯罪以外的刑事案件侦查指挥权。在民事诉讼与行政诉讼方面，应推动民事诉讼法与行政诉讼法的修改，在国家基本法层面确定检察机关的民事与行政公诉权，并逐渐拓展其范围，形成刑事、民事与行政公诉三足鼎立之势，与法院的刑事、民事与行政审判完全相对应。

(二)强化法律监督权力，有效发挥法律监督效力

《宪法》明确规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，其核心职能是监督国家法律得到统一正确实施。职务犯罪侦查职能转隶之后，检察机关法律监督的主要对象由对全部国家公职人员行使职权法律行为的监督，转变为对国家监察机关、审判机关和公安机关等国家公职人员行使职权法律行为的监督。检察机关职务犯罪审查起诉职能是法治反腐的关键一环，监察机关移交的腐败犯罪案件需要经过检察机关的审查和确认，通过区分罪与非罪、重罪与轻罪、是否真心悔罪等，依法准确向法院提起公诉，实现罪、责、刑相适应。在刑事诉讼中，检察机关可以监督公安机关是否依法办案，做出逮捕或不捕、起诉或不起诉的决定。在审判过程中，检察机关可以监督人民法院公正行使司法审判权。检察院可以向人民法院提出更换需要回避的审判人员的检察建议，可以针对审判人员的违法行为启动调查；对不公的审判结果，检察院可以提起抗诉，要求法院启动再审程序，最大限度地避免出现冤假错案。在刑法执行监督中，依法审查减刑、假释、监外执行等是否合法。同时，检察机关应当保留适当的补充侦查权或机动侦查权，即对侦查机关提供的证据进行核实认定的权力，以确保公诉公正。监察委员会对涉嫌职务犯罪移送检察机关依法提起公诉的案件，检察机关在审查起诉过程中会因为认罪态度、证据等认定问题退回监察部门补充侦查。因此，要明确监察委员会调查终结的案件移送检察机关公诉部门的程序和检察机关必要时退回补充调查的程序权力。对公安机关移送的案件，检察机关认为证据不足的可以退回让其补充侦查，也可以对证据不足部分自己侦查，补充完善证据。

(三)进行司法化改造，彰显检察权运行的司法性

检察官办案责任制是检察权运行的重要制度载体，推行这一制度无疑会对检察权的权能性质、行权原则、检察机关内部权力关系、检察权的运行规律等方面产生直接影响，也为实现检察权运行的司法化目标、保障检察官独立公正行使检察权创造制度条件。监察体制改革对监督权力重组，为检察机关和检察权进行司法化改造提供契机。检察机关的职务犯罪侦查权转隶到检察委员会后，由监察委员会行使职务犯罪侦查权。检察机关审查起诉，体现侦查、起诉、审判独立运行和相互制约的刑事诉讼原理，解决侦查起诉同体的问题。检察机关保留公诉权、诉讼监督权、批准(决定)逮捕权，是因为这些权力的司法性质显著。公诉权在审查决定是否起诉的过程中具有司法判断的性质，批准(决定)逮捕权是纯粹的司法权，这两类权力具有全面的检察独立需求，司法化改造要求较强。诉讼监督权的监督性质明显，监督中的程序性、独立判断性要求较高。因此，应当根据检察权的多元性和复杂性，根据不同的检察业务，灵活多样地对检察机关和检察权进行司法化改造，分别设立公诉、审查逮捕和诉讼监督三大部门对应上述三个方面的职责权能，在三个业务部门内部分设若干主任检察官负责的办案小组，办案小组因业务部门不同而具有不同的职能和权限。这些办案小组只是办案业务小组，在组内检察官之间是办案业务合作者，相互交流学习办案经验；主任检察官与其他检察官并非领导、指挥关系，是平行关系。主任检察官对其他检察官在办案业务上给予指导、监督，并负责办理疑难复杂案件；大多数事实清楚、证据充分的案件由普通检察官独立办理。因此，赋予检察官更大的相对独立的案件决定权，以检察官为办案基本单位，重大案件合议制办案。

推进检察权司法化改造，必须强化检察独立并规范检察一体，“如果检察一体与检察独立之间的生态关系没有改变，将无法实现办案的司法化改革，乃至有失败的危险”[10]。检察一体主要是通过法治化的行政监督实现的，要弱化检察长的行政领导角色，强化其司法官角色，在检察业务和司法实践中，检察长要从检察机关自身职能定位和检察权的特性出发，履行好自身司法权能，使检察长从以“行政官”为主、“司法官”为辅的角色转变为以“司法官”为主、“行政官”为辅的角色[11]。检察长对检察院工作的统一领导包括行政事务领导和检察事务领导，对行政事务领导主要是通过指令权实现，对检察事务领导主要是通过“指挥监督权”实现。对行政事务领导权应当贯彻以检察长为首的检察一体、上命下从原则，对检察事务领导权必须进行限制，主要集中在监督层面。“在检察一体的实现形式上，对检察长指令进行规范化和法治化改造，明确检察长指令的范围形式及其效力。”[12]检察长对检察事务的领导主要通过行使重要事项决定权、关键性程序批准权以及职务收取权和移转权等权力来实现。

(四)确保检察官独立地位，强化办案责任意识

办案责任制改革使检察权“面临从片面强调集体行权，向保障检察官个体行权的观念转型；面临从检察院整体独立，向检察官个体相对独立的观念转型”[5]。办案责任制改革弱化检察院内部的行政审批，强化检察官的办案独立性。随着法律制度的完善，在诉讼法和司法制度上必将明确检察官是行使检察权的司法官员，具有相对独立的法律地位。借鉴大陆法系国家从法律和制度上确认检察官为“独任制官署”的做法，确认和保障检察官在诉讼法上的独立法律地位，赋予其对承办案件具有决定与处置权。检察官必须秉持法律信念高于上命下从原则，不得以遵从指令违背法律，否则需承担违法责任。当检察长的决定与检察官意见相冲突时，检察长不得强求检察官违背其信念改变意见，只能行使职务收取和职务转移权，收取案件自己办理或交由其他检察官办理。

司法责任制的法理依据在于司法权的独立性，检察官在检察事务方面具有自己决定和表示国家意志的独立性，而不是唯上司之命行使检察权。因此，对于检察官而言，“承办”责任本身“即意味着检察官对于自己负责的案件有权独立查办并独立做出处理决定”[13]。在当下，关键问题不是检察机关的整体独立，而是检察官个体独立品质的形成。塑造检察官个体独立品质，强化检察官独立地位意识、独立办案权力意识和办案责任意识，是检察官办案责任制能否有效落实的关键方面。实施检察官办案责任制改革措施以来，赋予检察官对一些案件的决定权，但由于司法外部环境影响、内部办案责任认定与责任分担机制不健全，一些检察官因各种各样的担心而不愿意承担责任，也不行使决定权，甚至把一般案件的决定权上交给检察委员会去讨论决定，在基层检察院根本没有出现检察官争要案件决定权的情况。所以，必须从法律和制度上确认和保障检察官在诉讼法上的独立法律地位，强化其司法责任意识，才能推进司法责任制的真正落实。

(五)明确检察权与检察行政事务权的职权界限

“从检察制度的发展规律上看，减少内部等级，实行扁平化管理，是提高检察效率的有效方式。”[14]为此，要明确检察事务与检察行政事务的界限，确立检察业务上的重大问题由检察委员会负责处理，一般日常性检察业务工作和全部检察行政事务由检察长负责领导。实现本级检察机关行政事务管理权与检察权的职权分离，明晰部门负责人的行政管理职责，强化主任检察官的办案主体职责，根据不同的权力属性，实行不同的管理方式和权力制约方式。基层检察院应当避免将办案业务监督管理与相关行政性事务统合在一起，而对检察权与行政事务管理权分离产生的不利影响。不能赋予主任检察官太多的行政管理职能，否则检察机关的司法化改造就可能失败。对于部门负责人的职责权限，应当定位于本部门的行政管理，从而与凸显主任检察官办案主体地位的追求相适应，也与检察机关内设机构管理服务的功能定位相一致。为解决这一问题，可以借鉴大学的管理模式，主任检察官类似于学术带头人，组内其他检察官为专业成员，各自独立工作，主任检察官对组内检察官拥有专业上的影响力，但不能代其行使职权。行政管理部门进行行政管理，类似于大学各学院的行政管理。业务部门是单位的主体，行政部门着重于服务[10]。

基层检察院可以根据实际情况取消检察业务上的科层设置，从内容与形式上切断三级审批的既存层级，使检察官责任制落到实处，避免回到以前“主诉制”的老路。基层检察院可以精简整合内设机构，实行大部门制。大部门制和主任检察官制度比较匹配，规模较小的检察院内设机构可以整合为综合管理部、批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部和案件管理部等部门，由分管副检察长兼任内设部门负责人。分管副检察长根据检察长的授权，在监督检察业务的同时负责与案件相关的行政管理事务。

[1] 张梁.司法改革背景下检察官司法责任制度的构建[J].上海政法学院学报，2016，(5).

[2] 龙宗智.检察官办案责任制相关问题研究[J].中国法学，2015，(1).

[3] 张春山，崔浩.检察官办案责任制：理念目标、建构原则与制度保障[J].决策探索，2016，(12).

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